Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
РАЗДЕЛ II. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Тема 6. Система органов государственной власти Российской Федерации
6.1. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации
Институт президента как форма государственной власти функционирует длительный
исторический период - более 200 лет. Процесс избрания президента, его полномочия,
взаимоотношения с законодательными органами, сроки президентства и другие черты этого
института - не тождественны в различных странах, и во многом зависят от политических традиций,
соотношения сил между президентом и ветвями власти, между противоборствующими
политическими группировками, другими факторами объективного характера. Президент -
глава государства, высшее должностное лицо государства, избираемое гражданами,
парламентом или специальной избирательной коллегией на установленный в конституции
определенный срок. Участие президента в осуществлении реальной власти в государстве
зависит от избранной формы правления. Если в парламентских республиках роль президента
ограничена функциями главы государства, то в республиках президентского типа он является
также и главой исполнительной власти, либо имеет иные достаточно широкие возможности
реально воздействовать на нее. Смешанная форма правления изначально предполагает цель
сбалансированности власти, распределения полномочий между тремя ее ветвями таким
образом, чтобы обеспечить и их взаимодействие, и их взаимный контроль, механизм сдержек.
Как правило, к кандидату на пост президента предъявляются повышенные требования:
возрастной ценз, гражданство данной страны по рождению, длительное проживание в стране до
дня выборов. Срок пребывания на посту президента колеблется между 4 и 7 годами; во
многих странах нельзя быть избранным на пост президента более двух раз. Пожизненное
президентство, как правило, свидетельствует о переходе от демократических форм правления
к единоличной власти.
Институт президентства в России учрежден по результатам всенародного голосования
(референдума), проведенного 17 марта 1991 г. и введен 24 апреля 1991 Законом «О
Президенте РСФСР». В июне 1991 в Российской Федерации состоялись первые прямые
президентские выборы. Законодательство о выборах Президента Российской Федерации
составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации», Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» и иные
71
федеральные законы. Согласно федеральному закону «О выборах Президента Российской
Федерации» выборы президента назначает верхняя палата парламента Российской Федерации -
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. День выборов - первое
воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент
РФ. Выборы проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в
себя всю территорию России.
По Конституции Российской федерации, президентом может быть избран гражданин
Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в стране не менее 10 лет.
Президент Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации сроком на
шесть лет, прямыми выборами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании. Прямые выборы президента проводятся по мажоритарной
избирательной системе абсолютного большинства. Это означает, что выборы обеспечивают
победу кандидату, баллотирующемуся по общенациональному единому избирательному округу
- Российская Федерация и набравшему абсолютное большинство голосов избирателей. При
отсутствии абсолютной победы предусматривается второй тур выборов, в который выходят два
претендента, набравшие наибольшее число голосов, при этом в повторном голосовании
побеждает тот, кто получает относительное большинство голосов избирателей. Одно и то же
лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков
подряд. Выдвижение кандидатов на должность президента осуществляется политическими
партиями, имеющими право принимать участие в выборах, и в том числе выдвигать
кандидатов, а также в порядке самовыдвижения, при условии поддержки самовыдвижения
группой избирателей в количестве не менее 500 граждан Российской Федерации,
обладающих активным избирательным правом. Подготовка и проведение выборов
Президента Российской Федерации, обеспечение реализации и защиты избирательных прав
граждан, а также контроль за соблюдением указанных прав возлагаются на избирательные
комиссии.
Избранный президент вступает в должность с момента принесения им присяги.
Президент Российской Федерации досрочно прекращает исполнение своих полномочий в
случае отставки по собственному желанию или стойкой неспособности по состоянию здоровья
выполнять принадлежащие ему полномочия. Он может быть отрешен от должности
Федеральным Собранием путем особой процедуры – импичмента: за государственную
измену или совершение других тяжких преступлений.
Президент РФ, избранный в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом
«О выборах Президента Российской Федерации», вступает в должность по истечении срока
исполнения полномочий со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на
72
предыдущих выборах; а при проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню
истечения конституционного срока полномочий со дня вступления в должность Президента
РФ, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы президента РФ, на
тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией
РФ общих результатов выборов Президента РФ.
Инаугурация (торжественное вступление в должность нового президента)
сопровождается присягой президента в присутствии членов Парламента и судей
Конституционного Суда РФ. 30 дней для адаптации нового Президента к статусу главы
государства - очень короткий срок, особенно если ему незнакома специфика процедур,
разработки и проведения политики Кремля. Трудности его положения усугубляются тем, что
динамичная и противоречивая российская действительность вынуждает нового президента
сразу принимать меры по неотложным проблемам общенационального и
общегосударственного характера.
Официальная резиденция Президента РФ - Кремль, Москва. Символом президентской
власти служит штандарт (флаг), представляющий собой квадратное полотнище цветов
государственного флага Российской Федерации с золотым изображением государственного
герба в центре. На древке штандарта (флага) крепится серебряная скоба с выгравированной
фамилией, именем и отчеством президента и датами его пребывания на этом посту.
По конституции президентство - ключевой институт государственного механизма
при соблюдении принципа разделения властей. Назвав Президента главой государства,
конституция наделила его широким кругом полномочий, соответствующих этому
институту: представительство Российской Федерации внутри страны и в международных
отношениях, охрана суверенитета страны, ее независимости и целостности, обеспечение
взаимодействия органов государственной власти, решение вопросов гражданства,
награждение государственными наградами, право помилования. Президент РФ как глава
государства является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека
и гражданина, координатором деятельности властных структур государства.
Президент РФ - Верховный Главнокомандующий Вооруженных Сил РФ, что
является традиционным полномочием главы государства, и дает ему право в определенных
законом случаях вводить на территории страны или в ее отдельных местностях военное или
чрезвычайное положение (с немедленным уведомлением об этом парламента). Усилена в
пользу Президента РФ «система сдержек и противовесов» в отношениях Президента с
Парламентом. В частности, у Президента РФ есть право роспуска Государственной думы -
нижней палаты парламента в особых предусмотренных законом случаях. Усложнен порядок
преодоления отлагательного вето Президента. В действовавшей Конституции Президент не
73
является главой исполнительной власти. Вместе с тем он сохранил достаточно широкие
возможности воздействия на исполнительную власть и всю систему управления. Так,
Президент РФ назначает с согласия депутатского корпуса Государственной думы
Председателя Правительства РФ, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ,
осуществляет руководство внешней политикой РФ.
Президент реализует свою компетенцию в значительной мере путем указов, носящих
нормативный характер: Конституция РФ не содержит закрытого перечня вопросов, по
которым они могут быть изданы. Позиции Президента РФ в системах разделения властей,
уравновешиваются ответственностью Правительства РФ перед Федеральным Собранием РФ,
возросшей ролью самого Правительства РФ, возможностью оспаривания указов Президента
РФ в Конституционном суде РФ.
Особенностью формы правления Российской Федерации является то, что Президент
РФ, являясь главой государства, не входит в систему разделения властей. По сравнению со
всеми другими высшими институтами государственной власти и должностными лицами
президент обладает особым статусом, компетенцией и ответственностью. Это позволяет
Президенту РФ играть важную роль в общественно-политической жизни страны и оказывать
значительное влияние на процесс государственного управления. Одна из задач деятельности
Президента РФ заключается в обеспечении консолидации и согласования действий всех
ветвей власти в России. Для этого он наделен конституционными полномочиями, как в
законодательной, так и в исполнительной, и даже в судебной областях. Это делает
Президента ключевой фигурой во властных структурах государства. Тем самым Президент
обеспечивает единство государственной власти, сохраняя при этом разделение властей.
Значимые полномочия у Президента РФ в отношении исполнительной власти.
Президент РФ опосредствованно (по представлению председателя Правительства РФ)
утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти и формирует
персональный состав их руководителей. Члены российского Правительства назначаются
президентом вне связи с партийным распределением депутатских мест в нижней палате
парламента. Задача Президента - определять главные цели государственного развития,
контролировать их осуществление. Однако практическая реализация провозглашенной
Президентом политики возлагается на Правительство, которое несет всю полноту
ответственности, и в первую очередь за положение дел в хозяйственно-экономической
сфере.
Компетенция Президента РФ реализуется в рамках предметов исключительно
федерального ведения, а также в пределах вопросов, отнесенных к совместному ведению РФ
и ее субъектов. Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на
74
всей территории России, реализует право законодательной инициативы, вносит проекты
законов в Государственную Думу.
Полномочия Президента РФ многочисленны, их можно сгруппировать по сферам
деятельности. К первой группе полномочий Президента Российской Федерации можно отнести
его права и обязанности, связанные с деятельностью Федерального Собрания Российской
Федерации как представительного и законодательного органа РФ. Президент назначает выборы
Государственной Думы; может распускать Государственную Думу в предусмотренных
конституцией случаях; вносит законопроекты в Государственную Думу; подписывает и
обнародует Федеральные законы; обращается к Федеральному Собранию с ежегодными
посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики
государства; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей
Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, кандидатуру для
назначения на должность Генерального прокурора, а также вносит на рассмотрение кандидатуры
для формирования Счетной Палаты РФ (заместителя Председателя Счетной палаты и половину
состава ее аудиторов); представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на
должность Председателя Центрального Банка РФ и ставит перед Государственной Думой
вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального Банка РФ, представляет
Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной
Палаты РФ и половину состава ее аудиторов.
Вторая группа полномочий Президента РФ это его права и обязанности, связанные с
деятельностью Правительства РФ. Президент Российской Федерации назначает с согласия
Государственной Думы Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать
на заседании правительства; принимает решение об отставке Правительства; учреждает
положения Председателя Правительства о структуре федеральных органов исполнительной
власти; назначает по предложению Председателя Правительства кандидатуры на должности
заместителей Председателя Правительства и федеральных министров; отменяет постановления
и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам
и указам Президента России; принимает решение об отставке или отклоняет отставку
Правительства РФ.
К третьей группе полномочий Президента РФ следует отнести его права и обязанности в
области обороны и внешних сношений. Президент РФ возглавляет Вооруженные Силы
Российской Федерации, утверждает военную доктрину страны; ведет переговоры и
подписывает ратификационные грамоты аккредитируемых при нем дипломатических
представителей; назначает и освобождает после консультаций с комитетами или комиссиями
75
палат Федерального Собрания дипломатических представителей России в иностранных
государствах и международных организациях.
Четвертое направление деятельности Президента РФ, связанно с его компетенцией по
координации деятельности соответствующих властных структур государства. Президент РФ
может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, вправе
приостановить действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае
противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам
России; обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей
территории республики, согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти.
Довольно обширны полномочия Президента РФ в сфере кадровой политики и
назначений высших должностных лиц: формирует Администрацию Президента РФ; назначает
и освобождает полномочных представителей Президента в федеральных округах; формирует по
правилу паритета с Государственной Думой и Советом Федерации Центральную Избирательную
Комиссию РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ;
награждает государственными наградами, присваивает почетные звания, высшие воинские и
высшие специальные звания. Важной конституционной функцией Президента является
обеспечение единства исполнительной власти на территории Российской Федерации, при
осуществлении данных полномочий ответственная роль отведена, созданному в 2000 году,
институту полномочных представителей Президента в Федеральных округах.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в субъектах Российской
Федерации» гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)
законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Президент
РФ наделен правом распустить законодательный орган субъекта Российской Федерации в
случае двух кратного отклонения кандидатуры для наделения гражданина Российской
Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ Президент назначает
временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (не более шести месяцев).
76
В
обычном порядке полномочия главы государства прекращаются в связи с истечением
срока избрания. Момент окончания этого срока определяется днем принесения присяги вновь
избранным главой государства. Оснований для досрочного прекращения полномочий
Президента Конституция РФ предусматривает три: отставка (добровольный уход главы
государства со своего поста); стойкая неспособность Президента по состоянию здоровья
осуществлять свои полномочия; отрешение от должности.
Конституция РФ регламентирует лишь процедуру отрешения Президента от должности,
которая выступает в качестве формы политико-правовой ответственности главы государства.
Основанием для отрешения является совершение Президентом государственной
измены или иного тяжкого преступления. Процедура отрешения Президента от должности
реализуется на основе тесного взаимодействия палат Федерального Собрания. Инициатором
возбуждения вопроса об отрешении может быть группа депутатов Государственной Думы
численностью не менее 1/3 депутатов Государственной Думы (т.е. не менее 150 человек).
Материалы, представленные инициативной группой, подлежат рассмотрению на заседании
палаты. Решение вопроса осуществляется при поддержке абсолютного большинства депутатов
Государственной Думы. Государственная Дума в таком случае образует специальную
комиссию для подготовки заключения по этому вопросу (статус и полномочия комиссии
урегулированы регламентом Государственной Думы). Работа комиссии Государственной Думы
включает детальное изучение и обсуждение материалов, подтверждающих или опровергающих
выдвинутые обвинения. Комиссия имеет право требовать от государственных органов
документы, всю необходимую информацию. Итог ее работы является специальное заключение.
Обсуждение заключения комиссии, в случае если оно содержит подтверждение вины
Президента, должно быть оформлено в виде решения о выдвижении обвинения Президенту в
государственной измене или совершении иного тяжкого преступления - принимается 2/3
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Выдвинутое Государственной
Думой обвинение должно быть направлено в Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ.
Верховный Суд должен дать заключение о наличии или отсутствии в действиях Президента
признаков соответствующего тяжкого преступления. Конституционный Суд должен дать
заключение о соблюдении соответствующего порядка выдвижения обвинения. Решение об
отрешении Президента от должности при наличии соответствующих документов принимает
Совет Федерации большинством в 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Оформляется специальным постановлением. Решение Совета Федерации об отрешении
президента РФ от должности должно быть принято не позднее трех месяцев после
выдвижения Государственной Думой обвинения против президента. Если в указанный срок
77
решение совета Федерации не будет принято, то обвинение против президента считается
отклоненным.
Таким образом, четко зафиксированные полномочия и компетенции Президента РФ в
Конституции РФ и его конституционно-правовой статус позволяют реально воздействовать на
положение России в геополитическом пространстве и мировой экономике, влиять на
внутренние процессы в государстве, формировать идеологические предпочтения. Институт
президентства в России развивается в направлении усиления его роли в жизни страны.
6.2. Федеральное Собрание РФ как парламент России
Парламент - это общее название высшего выборного представительного органа
законодательной власти государства. В системе разделения властей парламент является
одним из центров формирования государственной политики, которая выражается в
принимаемых парламентом законодательных актов. Функции парламентского института в
системе управления государством носят опосредствованный характер, поскольку издаваемые
парламентом
законодательные акты непосредственно воздействуют на общественные
отношения. Действительная роль парламента в политической жизни страны определяется
расстановкой социальных сил, выражаемая в виде парламентских фракций политических
партий и общественных объединений.
Парламент обладает полной и не ограниченной компетенцией в законотворческой
сфере. Для исполнения своих функций парламент как орган государственной власти
наделяется соответствующими полномочиями, объем
которых предопределен формой
правления в государстве. Полномочия парламента как правовое выражение его функций
состоят в том, чтобы законодательствовать, принимая законы; представительствовать,
выражая общественные интересы; контролировать правительство, исполняющее законы.
Совокупность функций и полномочий парламента образует его компетенцию.
Юридическая классификация парламентов проводится по объему их компетенции. На
этом основании парламенты можно подразделить
z парламенты с абсолютно определенной компетенцией, характерной для
на три группы:
федеративных и децентрализованных унитарных государств, где центральная власть
конституционно ограничена правами государствообразующих субъектов или других
территориальных образований;
z парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. имеющие право издавать
законы по любому вопросу и обладающие юридически неограниченными
78
полномочиями, с утверждением принципа верховенства, означающий, что для него не
существует какого-либо правового ограничения в законодательной области.
z парламенты с относительно определенной компетенцией, т.е. пределы которой
являются подвижными, нет ясного критерия разграничения компетенции парламента
и правительства.
В политологическом аспекте все парламенты можно подразделить на два типа - по
характеру парламентского процесса на «говорящие», действующие в форме политических
дискуссий между правящим большинством и оппозицией, придавая основное значение
пленарным заседаниям и «работающие», имеющие систему специализированных постоянно
действующих комитетов и комиссий с высокопрофессиональным аппаратом. Структурно
различают одно, двух и даже трехпалатные парламенты, однако в большинстве стран они
состоят из двух палат - верхней, члены которой выбираются или назначаются, и нижней -
только избираются.
Конституция РФ 1993 г. впервые в отечественной истории назвала высший
законодательный представительный орган государства парламентом, который по
содержательным характеристикам соответствует сложившейся в мировой практике
парламентской модели. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации -
постоянно действующий законодательный представительный орган, осуществляющий
высшую государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и судами
РФ. Федеральное Собрание – единственный высший законодательный орган
государственной власти в России, это означает, что никто, кроме Федерального Собрания, не
имеет права принимать законы РФ. Ни один федеральный закон не может быть принят, если
он не был рассмотрен и не одобрен парламентом.
Федеральное Собрание российской Федерации состоит из двух палат - Совета
Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Совет Федерации
призван обеспечивать интересы субъектов Российской Федерации и их представительство,
причем не национально-территориальное, а региональное. Государственная Дума
представляет интересы народа России в целом.
Совет Федерации не избирается, а формируется. Процесс формирования урегулирован
федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации», в него входят два представителя от каждого субъекта федерации:
представитель законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ и
представитель от исполнительных органов власти в субъекте РФ.
В соответствии Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке
формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» членом
79
Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации,
обладающий правом избирать и быть избранным в органы государственной власти, не
имеющий гражданства иностранного государства, достигший возраста 30 лет и проживший
в совокупности не менее 10 лет на территории субъекта Российской Федерации, органом
государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета
Федерации.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ
избирает члена Совета Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании
законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем
ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель
от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину
срока полномочий соответствующей палаты. Кандидатура для избрания представителя в
Совете Федерации от однопалатного законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации вносится на рассмотрение этого
органа его председателем, от двухпалатного - председателями палат поочередно. От группы
депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов данного органа для
избрания может быть внесена альтернативная кандидатура.
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий. Указ (постановление) о
назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации направляется в 3-дневный срок в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и
вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две
трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного
представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации. Орган государственной власти субъекта Российской
Федерации, принявший решение об избрании (о назначении) члена Совета Федерации, не
позднее чем на следующий день после дня вступления решения в силу телеграммой
уведомляет Совет Федерации о содержании решения и о дате его вступления в силу, затем и
не позднее пяти дней со дня вступления решения в силу направляет избранного
(назначенного) члена Совета Федерации в Совет Федерации. Полномочия члена Совета
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]