Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
Принципы специальные – начала, характерные только для системы местного
самоуправления, позволяющие говорить о ее единстве и уникальности. К ним относятся
принципы:
z самостоятельности;
z ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением
муниципального образования, государством и юридическими лицами;
z социальной направленности деятельности местного самоуправления;
z сочетания коллегиальности и единоначалия;
z государственной поддержки местного самоуправления и другие.
34
Принцип самостоятельности является наиболее важным в организации и
осуществлении местного самоуправления.
Под самостоятельностью в российском законодательстве понимается, во-первых,
организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение
закреплено в конституционном требовании: «органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти».35
Во-вторых, население муниципального образования самостоятельно в определении
структуры собственных органов местного самоуправления (Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», ст.14, п.6).
В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения. Местное самоуправление в пределах своих
полномочий самостоятельно (Конституция РФ, ст.12, 130). Это конституционное положение
соответствует
нормам Европейской хартии местного самоуправления, в которой
предусматривается, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных
законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по
любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции
другого органа власти».
В-четвертых, понятие самостоятельности предполагает экономическую
самостоятельность местного самоуправления. В
Российской Федерации и она
обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности.
Наконец, финансовую самостоятельность местного самоуправления обусловливает
наличие местного бюджета, местные налоги и сборы.
34
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М., 2009. – С. 22.
35
Конституция Российской Федерации. – М., 1993. – ст.12.
41
Вторым по значимости является принцип ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления. Ответственность – неблагоприятные последствия,
наступающие в случае принятия органами местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или
ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых
норм. Выделяют следующие виды ответственности органов и должностных лиц местного
самоуправления:
1) перед населением муниципального образования. Данная ответственность наступает
в результате утраты доверия населения. Формой проявления может быть отзыв депутата
представительного органа местного самоуправления или главы муниципального
образования;
2) перед государством – один видов ответственности органов и должностных лиц2
местного самоуправления, который в свою очередь подразделяется на следующие виды:
z ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае
нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, уставов
муниципального образования. Формой проявления данного вида ответственности
является досрочный роспуск представительного органа местного самоуправления,
досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования;
z ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение
или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий, которыми они
были наделены в соответствии с законодательством. Формой проявления данного вида
ответственности может быть лишение органов местного самоуправления отдельных
государственных полномочий, наложение на должностных лиц местного самоуправления
мер дисциплинарного взыскания;
3) перед физическими и юридическими лицами. Наступает в случае совершения
органами и должностными лицами местного самоуправления действий, причиняющих
имущественный или иной ущерб физическим и юридическим лицам. Формой проявления
данного вида ответственности может быть признание судом недействительности решений,
принятых органами и должностными лицами местного самоуправления и возложение на них
обязанности возместить причиненный ущерб.
36
36
Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: словарь-справочник. –
Саратов, 2005. – С. 49-50.
42
Схема 2. Функции местного самоуправления
Функции местного самоуправления
Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения
Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного
самоуправления
Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального
образования
Обеспечение удовлетворения основных имущественных потребностей населения в сферах,
отнесенных к ведению муниципальных образований
Охрана общественного порядка, обеспечение режима занятости на территории
муниципального образования
Защита интересов и прав местного самоуправления
Функции (от лат. functio – исполнение, осуществление) – это осуществление какой-
либо деятельности по исполнению поставленных целей и задач. Это также комплекс
однородных работ, направленный на достижение цели органа или его структурного
подразделения.37 Соответственно, функции местного самоуправления – это основные
направления деятельности органов или должностных лиц местного самоуправления по
решению вопросов местного значения.
Понятие «функции местного самоуправления» носит комплексный, собирательный
характер и охватывает всю муниципальную деятельность в целом. Содержание каждой
функции местного самоуправления складывается из совокупности однородных направлений
деятельности, которые, объединяясь в одну функцию, исходят из специфики муниципальных
отношений. Функции местного самоуправления обусловлены, в первую очередь, его
природой. Функции местного самоуправления представляют собой единство содержания
предметов ведения, компетенции, полномочий, целей, задач, форм и методов осуществления
муниципальной деятельности.
37
Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. –
Ростов/на/Дону, 1997. – С. 87.
43
В функциях местного самоуправления выражается его сущность, та реальная роль,
которую население муниципального образования и избираемые им органы местной власти
играют в решении вопросов местного значения, в обеспечении жизнедеятельности местного
сообщества и в удовлетворении законных интересов граждан. Основные функции местного
самоуправления происходят из функций всего гражданского общества и государства, и
конкретизируются с учетом целей и задач, стоящих перед местными сообществами.38
Часто функции именуются вопросами местного значения. Вопросы местного значения
– вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального
образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с
Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ. Для характеристики и
определения круга вопросов местного значения Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
устанавливает три основных критерия:
1) закрепление указанных вопросов в Конституции РФ и Федеральном законе от 6
октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»;
2) непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального
образования;
3) самостоятельность решения данных вопросов населением и (или) органами
местного самоуправления.
В Конституции РФ установлены особенно значимые вопросы местного значения, а
именно: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и
исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление
охраны общественного порядка.39
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относил: принятие
нормативных актов по вопросам местного значения; владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью; комплексное; благоустройство территории
муниципального образования, социально-экономическое развитие территории и т.п.40
38
Муниципальное право / под ред. Ю.А. Дмитриева. – М., 2005. – С. 120.
39
Конституция Российской Федерации. – М., 1993. – ст. 132.
40
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» / Российская газета. 1995. 1 сент. ст. 6.
44
До недавнего времени и миллионный город, и малочисленное поселение, являющиеся
муниципальными образованиями, обладали одинаковыми предметами ведения, несмотря на
несопоставимость их экономических, финансовых, социальных и демографических ресурсов
и потенциалов. Особенностью Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является то, что
каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему
вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения поселения не совпадают с
41
вопросами местного значения муниципального района и городского округа.
Различия в
вопросах местного значения поселения, муниципального района и городского округа
определяются в основном объективными факторами, связанными с организацией управления
на данных уровнях власти.
На уровне городского и сельского поселения закреплены в основном вопросы,
решение которых с точки зрения теории управления требует максимального приближения
субъекта управления (муниципальной власти) к объекту
управления (жителям
муниципального образования). В первую очередь эти вопросы касаются организации
предоставления публичных услуг населению. Это вопросы содержания жилищного фонда,
жилищного строительства, обеспечения жильем, застройки территории, землепользования,
благоустройства и озеленения территории, охраны исторических памятников, сохранение
объектов культурного наследия, организации досуга, развития физкультуры и спорта,
пожарной безопасности, уличного освещения.
Вопросы предоставления образования, оказания медицинской помощи, охраны
общественного порядка, охраны окружающей среды отнесены исключительно на районный
уровень. Характерно, что к вопросам местного значения муниципального района относятся:
1) вопросы, решение которых не может быть ограничено территорией поселения и
носит ярко выраженный межпоселенческий характер (например, организация транспортного
обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района);
2) вопросы, решение которых носит специализированный характер по сравнению с
вопросами местного значения поселений и позволяет, при условии эффективной
деятельности по их решению, достичь на уровне района «экономии на масштабе» (например,
организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов);
3) социально значимые вопросы в сфере образования и здравоохранения (например,
организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи
41
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» / Российская газета. 2003. 8 окт. ст.14, 15, 16.
45
(за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в
амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях,
медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов).42
Вопросы электро- и газоснабжения, содержание и строительства автомобильных
дорог, сбора и переработки отходов, организации ритуальных услуг и содержание мест
захоронения, формирования и содержания архивов, предоставление транспортных услуг,
услуг связи, общественного питания, торговли, бытового и библиотечного обслуживания,
участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, опеки и
попечительства разграничены между поселениями и муниципальными районами.
К вопросам местного значения городского округа отнесен комплекс вопросов
местного значения поселения и муниципального района, т.к. на уровне городского округа
закреплено большинство ключевых вопросов местного значения, свойственных как для
поселения, так и для муниципального района. Исключение составляют только вопросы,
несвойственные для городского округа в силу специфики городской территории и принципа
единства городского хозяйства.
В случаях, установленным законодательством, органы местного самоуправления
имеют право реализовывать полномочия, закрепленные за иными уровнями публичной
власти, за счет средств местного бюджета. Например, органы местного самоуправления
поселения, муниципального района, городского округа имеют право на создание музеев
поселения, муниципального района, городского округа; органы местного самоуправления
городского округа, в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании»,
наделены правом создания, реорганизации и ликвидации высших учебных заведений.
Помимо вопросов местного значения органы местного самоуправления могут
осуществлять отдельные государственные полномочия, передача которых осуществляется
законом (например, осуществление воинского призыва; надзор за несовершеннолетними,
оставшимися без попечения родителей и т.п.). Финансовое обеспечение отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления,
осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из
соответствующих бюджетов. В случае осуществления отдельных переданных
государственных полномочий органы местного самоуправления либо оказывают
государственные услуги, либо участвуют в их организации и предоставлении вместе с
органами государственной власти.
42
Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг / под ред. А.Г. Бабичева,
С.Ю. Наумова. – Саратов, 2008. – С. 11.
46
Кроме того, в ряде федеральных законов за органами местного самоуправления
закрепляются полномочия, которые однозначно не попадают под перечень вопросов
местного значения, и которые не передавались органам местного самоуправления законом
как отдельные государственные полномочия. Однако их решение от органов местной власти
ожидают и население муниципального образования, и федеральные органы государственной
власти. К таким «повисшим полномочиям» относится: регистрационный учет граждан по
месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета; управление
государственными землями до разграничения государственной собственности на землю;
создание условий для управления многоквартирными домами; предоставление жилых
помещений муниципального жилищного фонда отдельным категориям граждан
(сотрудникам милиции, Героям Советского Союза и другим); борьба с бездомными
собаками; борьба с карантинными растениями; прием местной администрацией денежных
средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка и т.п.
Решая все приведенные вопросы, органы местного самоуправления осуществляют
работу по организации предоставления публичных услуг. Понятие «вопросы местного
значения» неразрывно связано с понятием «муниципальные услуги», а осуществление
функций местного самоуправления или, другими словами, решение вопросов местного
значения предполагает оказание муниципальных услуг. Муниципальная деятельность
реализуется через систему муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те
или иные составляющие качества жизни.
Муниципальные услуги – это услуги, которые предоставляются в месте проживания
человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного
самоуправления
несут определенную ответственность. К основным характеристикам муниципальных услуг
относятся:
z индивидуальный, адресный характер услуг;
z заявительный характер предоставления (инициируется по обращению потребителя
услуги в орган власти);
z недискриминационный характер (должны быть предоставлены при наличии
установленных в правовых актах оснований любому пользователю услуги,
обратившемуся за ее предоставлением, в заданный срок, с установленным качеством);
z предоставление услуг безвозмездно или по регулируемым органами местного
самоуправления ценам.
43
К муниципальным услугам относится весь комплекс жилищно-коммунальных,
транспортных, бытовых, торговых, образовательных, медицинских, культурных, досуговых
43
Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. – М., 2008. – С. 141.
47
и других услуг. Действующее законодательство под жилищно-коммунальными услугами
понимает техническое обслуживание жилья, а также коммунальные услуги, потребляемые
населением, проживающим в домах, относящихся к жилищному фонду, стоимость которых
взимается в рамках квартирной платы (водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение,
горячее водоснабжение, газоснабжение, вывоз бытовых отходов, пользование
электроэнергией и т.п.).
К муниципальным услугам также относится обеспечение общественного порядка,
благоустройство территории и комплексное социально-экономическое развитие
муниципального образования. Комплексное социально-экономическое развитие
муниципального образования является одной из функций муниципального управления. В
этой связи органы местного самоуправления должны разрабатывать, принимать и
организовывать исполнение планов и программ комплексного развития социально-
экономического пространства муниципального образования.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» при определении вопросов местного значения
использует такие термины, как: «организация», «обеспечение», «оказание содействия»,
«создание условий» и т.п. От содержания данных терминов зависит и степень участия
органов местного самоуправления в решении конкретного вопроса местного значения, и
характер функций, и объем финансирования и качество предоставления муниципальной
услуги.
44
В ряде случаев муниципальная власть не должна сама предоставлять услуги
населению, ее задача – создать условия для их предоставления. Например, создание условий
для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
создание условий для развития на территории поселения физической культуры и массового
спорта; создание условий для развития местного традиционного народного художественного
творчества и т.п.
Функции местного самоуправления, направленные на организацию предоставления
муниципальных услуг, являются базовым элементом всей муниципальной деятельности, а
также основой экономических, социальных и политических отношений между субъектами,
расположенными на территории муниципального образования. По отношению к функции
оказания муниципальных услуг населению все остальные функции местного самоуправления
производны, вторичны.
44
Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг / под ред. А.Г. Бабичева,
С.Ю. Наумова. – Саратов, 2008. – С. 21.
48
Тема 4. Факторы государственного управления
4.1 Объективные основы государственного управления
Государственное управление - это особый тип социального управления,
особенностью и спецификой, которого является политический характер управленческих
воздействий, однако эти обстоятельства, не исключают объективной стороны
управленческой деятельности государственных институтов и связанных с ними
управленческих отношений. Государственное управление, являясь субъективным фактором
(основные носители социально-управленческих явлений выступают люди – субъекты и
объекты управления, взаимодействующие в конкретных общностях различной
масштабности), в тоже время характеризуется своими объективными законами и
принципами. В процессе государственного управления субъективный фактор переплетается
с объективным, внутренняя логика управления с логикой функционирования и изменения
управляемого объекта. Проблема объективного фактора в государственном управлении
имеет две составляющие, с одной стороны это вопрос о влиянии на управление реального
естественного процесса жизнедеятельности общества или его частей как объекта управления,
с другой - зависимость управления от качественных признаков института государства и его
существенных функции.
Государственное управление как целенаправленная деятельность определяется
состоянием общества, его потребностями и интересами. Само общество в силу своей
природы подчиняется законам социального управления, что и обуславливает существование
объективного фактора института государственного управления, его объективную основу. В
то же время, институт управления составляет часть государства и олицетворяет объективные
свойства и закономерности государства как относительно самостоятельной подсистемы
социума. Отсюда социально-политическая сущность специфических законов управления, что
не исключает их информационного аспекта. Объективные факторы управления, в отличие от
правовых законов, регулирующих общественные отношения, - это существенные,
необходимые и повторяющиеся общие формы взаимосвязей между управляющим субъектом
и управляемым объектом, между управляющей системой и социальной средой, а также
между государством в целом и его органами управления. Законы управления выражают
необходимость и всеобщность тех сторон управленческой деятельности и отношений,
которые исторически складываются, закрепляются и воспроизводятся в структуре и
функциях государственного управления.
49
Законы социального управления выражают реальные отношения в системах
управления различной масштабности и носят объективный характер. В общественной жизни
действие законов проявляется в виде тенденций как следствие исключительно деятельности
людей. Поэтому законы социального управления - это объективные, повторяющиеся,
существенные причинно-следственные связи, взаимозависимости субъекта и объекта
управления в конкретной системе управления в процессе ее функционирования.
Объективная природа законов социального управления проявляется как связь, совпадение
или противоречие интересов сторон взаимодействия. Познание законов управления создает
возможность управлять социальными процессами, оптимизировать их результаты.
Реализация объективных законов зависит от многих условий, но, прежде всего от
управляющего субъекта, его знаний, способностей, но также и от управляемых сообществ
людей. Законы государственного управления по содержанию представляют суммирование
опыта политической и административно-государственной деятельности.
Многообразие объекта управления по различным признакам диктует закон
необходимого разнообразия и быстродействия. Неразвитость субъекта управления,
ограниченность его способностей и возможностей действенно влиять на объект управления и
продуктивно взаимодействовать с ним закономерно снижает управляемость и
результативность конкретной системы управления. Закон обязывает либо принимать
организационные выводы, либо форсированно повышать управленческую квалификацию,
либо принять мужественное решение - подать в отставку. Закон гармонизации интересов
субъекта и объекта управления отражает их объективную взаимозависимость и потому
необходимость взаимосодействовать друг другу в реализации целей системы и своих
интересов. Игнорирование или недопонимание этого закона непременно создает
организационную и социально-психологическую разобщенность, а в итоге - отчужденность,
социальную напряженность между объектом и субъектом управления. Закон соответствия
требует выбора адекватных средств и методов влияния на объект управления с учетом его
особенностей, состояния и других характеристик. Проявление различных нарушений этого
закона свидетельствует о низком профессионализме или полном несоответствии статусу
управленца. Закон возвышения потребностей и целей обязывает руководителей всех уровней
управления понимать естественное желание и право человека жить лучше, стремиться к
развитию и реализации целей, в том числе в рамках конкретной системы управления и с ее
помощью, обеспечивая, тем самым, повышение социальной активности, интеллектуального
и организационного потенциала. Закон слабого звена в системе управления, в процессе
управления как системе, в отношениях с потребителями, поставщиками и местными
органами власти обязывает к профилактическим действиям по предотвращению разрыва
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]