Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
Однопартийное правительство возможно в государствах, где установлена парламентская
или смешанная формы правления. В этих странах правительство образуется та из
политических партий, которая получила в результате выборов абсолютное большинство мест в
парламенте или его нижней палате. В этом случае правительство представляет собой
одновременно и руководство победившей на выборах партии. Однопартийное правительство
возможно и в президентских республиках. Здесь президент как глава государства обычно
формирует правительство (кабинет) из представителей своей партии. В странах с
тоталитарным политическим режимом правительство, как правило, состоит из членов
руководящей политической партии.
Многопартийное (коалиционное) правительство формируется в тех государствах, где при
парламентской или смешанной форме правления ни одной из партий в результате выборов
не удается получить в парламенте такого большинства, которое дало бы возможность
образовать однопартийное правительство. В некоторых странах возможны ситуации, когда
создается беспартийное правительство при существующей многопартийной системе. Это
происходит в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться в процессе
выборов о создании коалиции. В таком случае глава государства формирует служебное
правительство. Создается оно обычно временно, на короткий срок и работает до тех пор,
пока не удастся сформировать правительство на партийной основе.
Организационно-функциональная структура и состав правительства разнообразны и
иногда законодательно не регулируются. В других странах, напротив, структура органов
исполнительной власти регулируется законом. Полномочия правительства в большинстве
конституций различных стран характеризуются самым общим образом. Правительства
унитарных государств и федеративных государств имеют неодинаковый объем полномочий
при решении вопросов государственной жизни. Так, в условиях федеративного
государственного устройства проводится разделение компетенции между федерацией и ее
субъектами, что затрагивает полномочия федерального правительства: оно принимает
решения по вопросам, отнесенным конституцией к ведению федерации и совместному
ведению федерации и ее субъектов.
За свою деятельность правительство РФ несет ответственность, которая имеет прежде
всего политический характер и выражается в увольнении Правительства в отставку. Оно
может нести также гражданско-правовую ответственность, если его незаконными актами
причинен материальный ущерб юридическим или физическим лицам. Возможна уголовная
ответственность министров за совершение ими преступлений при исполнении служебных
обязанностей (за общеуголовные преступления министры отвечают как обычные граждане).
91
Политическую ответственность Правительство несет перед Президентом РФ и перед
парламентом (перед Государственной Думой, но не перед Советом Федерации).
Ответственность перед Президентом РФ имеет абсолютный характер. Он вправе
уволить Правительство в отставку в любой момент по своему усмотрению вне связи с
какими-то обстоятельствами, указанными в Конституции РФ. Практически это происходит в
связи с увольнением в отставку Председателя Правительства (премьер-министра). Это
означает, что увольняется и правительство как таковое, хотя новый премьер-министр и сам
Президент РФ могут сохранить состав прежнего Правительства или его определенных
членов. Президент РФ может уволить Правительство при наличии определенных
юридических фактов, предусмотренных Конституцией: при отказе Правительству в доверии
или при выражении ему недоверия. В этих случаях Президент РФ может принять
альтернативное решение: уволить Правительство в отставку или распустить
Государственную Думу.
Министры также несут ответственность перед Президентом РФ. «Силовые»
министры, министр иностранных дел, некоторые другие руководители служб и ведомств
подчинены ему непосредственно и несут ответственность только перед ним. Остальные
министры также назначаются Президентом РФ и отвечают перед ним, хотя их деятельностью
непосредственно руководит премьер-министр и Правительство в целом.
Контроль парламента в отношении Правительства РФ в определенных формах
применяется, но ответственность Правительства перед парламентом имеет ограниченных
характер. Так, перед Советом Федерации Правительство ответственности не несет. Совет
Федерации не вправе отказывать Правительству в доверии даже ставить этот вопрос. Хотя
представители Правительства выступают иногда на заседаниях Совета Федерации, это , как
правило, лишь информация. Ответственность правительства перед Государственной Думой
из-за альтернативного полномочия президента РФ (права уволить или не увольнять при
вотуме недоверия) не безусловна. Государственная Дума не может уволить Правительство в
отставку даже при двух вотумах недоверия, поскольку это прерогатива президента. Кроме
того, вотум недоверия только тогда имеет юридическое значение, когда их два и в течении
трех месяцев. Если разрыв достигает более трех месяцев, вотумы недоверия
недействительны. Акты и действия Правительства могут быть обжалованы в суд.
В Российской Федерации органы исполнительной власти формируются и
функционируют на федеральном, региональном и местном уровнях. В соответствии
Конституцией РФ - в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного
ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в
92
РФ. В соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством система
исполнительной власти в РФ включает: Правительство Российской Федерации, систему
федеральных органов исполнительной власти, территориальные органы федеральных
органов исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ.
Правительство РФ - один из важнейших государственных органов, возглавляющий
исполнительную ветвь власти и всю систему входящих в нее органов. Оно всегда играет
огромную, часто определяющую роль в механизме государственной власти, являясь ключевым
звеном государственного управления, субъектом принятия важнейших внутригосударственных
и внешнеполитических решений. Под руководством правительства действуют вес системы
исполнительных органов, в том числе органы поддержания внутреннего порядка и внешней
безопасности. Способ формирования правительства, его основные функции,
взаимоотношения с парламентом и главой государства, форма нормотворческой
деятельности, функции и полномочия председателя правительства определяются в
Конституции РФ.
В Конституции РФ Правительству посвящена глава 6 (ст. 110 - 117), где определено,
что Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть. Процедура
формирования правительства состоит из двух этапов. На первом этапе президент с согласия
Государственной Думы назначает Председателя Правительства. Его кандидатура подлежит
утверждению нижней палатой парламента РФ - Государственной Думой РФ. В случае
трехкратного отклонения предложенных кандидатур Президент сам назначает Председателя
Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Предлагая
кандидатуру на пост председателя Правительства, Президент должен принимать во
внимание партийный состав Государственной Думы, чтобы избежать возможной
конфронтации с ней и политического кризиса. На втором этапе Президент РФ утверждает
предложенную председателем Правительства структуру федеральных органов исполнительной
власти и назначает членов Правительства (заместителей Председателя и федеральных
министров). Правительство РФ действует в пределах срока полномочий Президента РФ и
слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ.
Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе
Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных
законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Согласно федеральному
конституционному закону «О Правительстве РФ» Правительство Российской Федерации
состоит из председателя, заместителей председателя и федеральных министров. В состав
правительства также могут включаться должностные лица, получившие ранг министра в
соответствии с указом Президента РФ. Структура Правительства в России периодически
93
пересматривается при неизменном существовании ряда ключевых фигур, таких как должности
Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Некоторые
функции Правительства осуществляет Президиум в составе Председателя Правительства РФ,
его заместителей и некоторых федеральных министров.
Правительство РФ - совокупный федеральный орган исполнительной власти,
вбирающий в себя, консолидирующий все федеральные органы исполнительной власти.
Именно такое понимание заложено в Конституции РФ. Его упразднение означает
упразднение самой исполнительной власти. Как высший исполнительный орган
государственной власти РФ Правительство формируется на принципах верховенства
Конституции РФ и федерального законодательства, народовластия, федерализма,
разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и
гражданина. Правительство РФ – коллегиальный орган. Его постановления принимаются
на заседаниях Правительства, коллегиях и ответственность Правительства – коллегиальная
(с председателем в отставку уходит весь состав Правительства). В состав правительства
входят заместители председателя – первые и курирующие отдельные сферы общественной
жизнедеятельности (финансы, экономику, безопасность, оборону, внутренние дела), а
также федеральные министры. Правительство имеет аппарат.
Компетенция Правительства, как и Президента РФ, определяется ведением
Федерации и совместным ведением РФ и ее субъектов. Основные задачи и важнейшие
функции Правительства – разработка и представление на утверждение в Государственную
Думу РФ федерального бюджета, обеспечение его исполнения с представление в
Государственную Думу РФ ежегодный отчет об
финансовой, кредитной и денежной политики на всей территории России, единой
государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества; осуществление
управления федеральной собственностью и государственным имуществом; принятие мер по
безопасности граждан, охране собственности и общественного порядка; реализация мер
по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней
политики РФ;
Конституции РФ, действия федерального законодательства на всей территории
Российской Федерации, обеспечение обороны, государственной безопасности, законности,
сохранение и поддержание единого правового пространства, верховенства
исполнении бюджета; обеспечение единой
прав и свобод граждан.
Полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти общей
компетенции достаточно широки. Прежде всего – в сфере формирования государственного
аппарата и руководства его деятельностью. Правительство направляет и координирует
деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты и другие
94
ведомства. Другое важнейшее направление деятельности в работе правительства участие в
законодательной деятельности. Нормотворческая деятельность правительства тесно связана с
исполнением законов. Различного рода нормативные акты, прежде всего постановления
Правительства, принимаются по вопросам, входящим в его компетенцию. Исполнение
законов – важнейшее направление деятельности правительства. Исполнение требует от
Правительства активных действий, связанных с претворением в жизнь обязывающих
предписаний, что безусловно не простая задача, так как правительство призвано обеспечить
гарантированный результат. С этой целью правительство и его учреждения, ведомства
принимают во исполнение законов свои акты, вырабатывают различные программы
реализации законов, которые затем должны в точном, прямом смысле осуществляться,
претворяться в жизнь, реализоваться в активной деятельности субъектов. Федеральное
правительство осуществляет надзор за тем, чтобы субъекты Федерации исполняли
федеральные законы в соответствии с действующим правом. Одно из основных направлений
Правительства РФ - составление и исполнение бюджета. Здесь инициатива и полномочия
всецело принадлежат Правительству. По общему правилу различные правительственные
структуры готовят проект федерального бюджета, его доходную и расходную части.
Окончательный проект представляется на утверждение Правительства Министерством
финансов. Затем проект федерального бюджета направляется в парламент, который
может вносить в него поправки и дополнения. Парламент утверждает проект закона о
бюджете, представленный Правительством. После утверждения федеральный бюджет
целиком выходит из сферы влияния парламента. Правительство может принимать меры
по его корректировке. Исполнение бюджета полностью возлагается на Правительство и
подчиненный ему административный аппарат. Осуществление внешней политики – также
одно из основных направлений деятельности Правительства. Федеральное Правительство РФ
представляет интересы страны в международных организациях; заключает международные
договоры Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией; регулирует
внешнеэкономическую деятельность, осуществляет контроль в этой области. Правительство
РФ руководит и контролирует деятельность федеральных министерств и федеральных
органов исполнительной власти. Федеральные министерства и органы исполнительной
власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение
порученных задач. Правительство РФ для осуществления своих полномочий может
создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных
лиц. Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами
исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и
95
федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность
работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов.
Правительство РФ устанавливает порядок создания и деятельности
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти,
устанавливает размер содержания их аппаратов в пределах средств федерального
бюджета. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности
заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов
исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей,
руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении
федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей
органов и организаций при Правительстве РФ. Правительство РФ вправе отменять акты
федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.
Правительство РФ вправе учреждать организации, образовывать
координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.
Однако данный перечень полномочий не является исчерпывающим. Правительство РФ
осуществляет также полномочия, возложенные на него конституционными нормами,
законами, указами Президента. Правительству РФ предоставлено право законодательной
инициативы, издания постановлений нормативного характера и разовых распоряжений. Это
подзаконные акты, издаваемые на основании и во исполнение Конституции РФ,
федеральных законов и указов Президента РФ. В случае противоречия постановлений
правительства этим актам Президент может их отменить. В случае несоответствия
Конституции нормативные акты правительства могут быть признаны недействительными
Конституционным судом РФ. Правительство РФ за свою деятельность несет двойную
ответственность: перед президентом, который может принять решение об его отставке, и
перед Государственной думой, которая может выразить ему недоверие или отказать в
доверии.
Возглавляет Правительство РФ его Председатель. Он определяет направления
деятельности Правительства и организует его работу, представляет правительство внутри
страны и в международных отношениях, подписывает акты правительства, вносит
Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти,
назначении и освобождении заместителей Председателя Правительства и федеральных
министров, наложении на них дисциплинарных взысканий, распределяет обязанности между
заместителями Председателя правительства, утверждает регламент работы Правительства,
систематически информирует Президента о работе Правительства, исполняет обязанности
Президенте во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности.
96
Председатель правительства проводит заседания членов Правительства
систематически, не реже одного раза в месяц. Заседания, как правило, носят открытый
характер, но отдельные вопросы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях.
Председательствовать на заседаниях правительства по Конституции РФ имеет право и
Президент РФ. Заместители Председателя Правительства РФ участвуют в выработке и
реализации политики правительства, подготовке и исполнении его решений, координируют и
контролируют работу органов исполнительной власти. Федеральные министры участвуют с
правом решающего голоса в заседаниях Правительства Российской Федерации, участвуют в
подготовке решений правительства, их принятии, исполняют их, руководят
соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Расходы на содержание правительства определяются в федеральном бюджете.
Деятельность Правительства РФ обеспечивает Аппарат Правительства РФ, который также
осуществляет контроль за исполнением принятых решений. Аппарат Правительства Российской
Федерации возглавляет Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации,
являющийся Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации или
федеральным министром.
Аппарат осуществляет свою деятельность по следующим направлениям:
1) « экспертная оценка проектов;
2) документационное обеспечение деятельности;
3) кадровая работа.
Аппарат Правительства состоит из структурных подразделений, должности в
которых замещаются профессиональным корпусом квалифицированных специалистов.
Структура аппарата Правительства утверждается распоряжением Правительства РФ. Она
может состоять из следующих подразделений:
z руководство аппарата (руководитель и его заместители);
z секретариат председателя правительства;
z секретариаты первых заместителей и заместителей председателя правительства,
департаменты, управления, отделы;
z правительственный архив, секретариат полномочного представителя
правительства, секретариат экспертного совета при правительстве.
Аппарат Правительства как орган, обеспечивающий его деятельность готовит
протоколы заседания Правительства РФ; доводит до исполнителей протокольные решения
в виде выписок из протокола; осуществляет контроль за исполнением поручений, данных
на заседаниях Правительства и его Президиума по вопросам, рассмотренным на
заседании Правительства и его Президиума, готовит проекты постановлений и
97
распоряжений Правительства; публикует акты Правительства, имеющие нормативный
характер.
Для осуществления своих функций руководитель аппарата, его заместители,
руководитель секретариата и заведующие отделами имеют право:
z получать от органов исполнительной власти, предприятий, учреждений информацию,
необходимую для всестороннего анализа и подготовки вопросов, вносимых на
рассмотрение Правительства, и осуществления контроля за их исполнением;
z поддерживать деловые отношения со всеми государственными учреждениями и
организациями, в том числе путем создания рабочих групп, направления материалов на
заключение для проработки вопросов, привлечения консультантов и экспертов,
включая зарубежных;
z возвращать министерствам и ведомствам проекты решений для их доработки или в
случае внесения их с нарушением установленного порядка;
z использовать в установленном порядке данные информационных поисковых систем,
имеющиеся у госучреждений и организаций, а также быть абонентом таких
негосударственных, иностранных и международных систем;
z изучать и использовать опыт деятельности правительственных органов зарубежных стран;
z знакомиться с состоянием дел в органах исполнительной власти всех уровней;
z участвовать в заседаниях коллегий министерств и ведомств РФ, а также направлять на
заседания других ответственных работников аппарата;
Секретариат Председателя Правительства (его заместителей) возглавляет руководитель,
назначаемый на должность и освобождаемый от нее в порядке, установленном для
руководителей основных структурных подразделений аппарата; работает по заданиям
заместителей Председателя Правительства, обеспечивает исполнение их поручений,
докладывает поступающую информацию, предоставляет корреспонденцию, выполняет
поручения руководителя аппарата. Утверждается в должности Правительством.
Правительства РФ в целях обеспечения единства интересов государственного управления
может координировать деятельность правительств республик и администраций других субъектов
федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными
структурами в системе органов власти субъектов федерации.
Каждая категория правительственных органов регулируется своим положением в
рамках выделенного бюджетом лимита расходов. Основными внутриорганизационными
звеньями органов исполнительной власти являются департаменты, управления, отделы,
комиссии. Работа правительственных ведомств строится главным образом по
функциональному признаку и охватывает четыре основных блока: экономический,
98
административно-политический, социальный и контрольный. Так, экономический блок
разрабатывает основные направления развития национальной экономики, группирующиеся
вокруг базовых отраслей, а также топливно-энергетический комплекс, строительство и
жилищная политика, промышленность, финансы, транспорт и другие отрасли.
Административно-политический блок обеспечивает оптимальные внутренние и внешние
условия развития государства, удовлетворяя интересы граждан в безопасности, защите
собственных прав. Социальный блок предполагает разработку специальной политики
государства в удовлетворении социальных потребностей людей (образование,
здравоохранение, социальная защита, труд, культура), ориентированной на сохранение
стабильности в обществе на принципах справедливости и приоритета общечеловеческих
ценностей. Контрольный блок представляет перечень существующих в рамках
правительственного аппарата контрольных органов, ответственных за адекватное проведение
правительственной политики в регионах, а также за координацию между хозяйствующими
субъектами на территории. При Правительстве РФ функционирует также сеть
координационных, консультативных и других органов: правительственные комиссии,
федеральные комиссии при Правительстве РФ, оперативные комиссии, экспертные советы,
рабочие группы, организационные комитеты.
Для повышения эффективности взаимодействия с палатами Федерального Собрания,
усиления роли правительства и федеральных органов исполнительной власти в
законодательном процессе Правительство РФ образовало свое полномочное
представительство в Федеральном Собрании. В его состав входят полномочный
представитель Правительства РФ в Государственной Думе, полномочный представитель в
Совете Федерации, статс-секретари — заместители министров и других руководителей
федеральных органов исполнительной власти. Они участвуют в заседаниях палат, в работе
комитетов и комиссий парламента. Правительство РФ издает постановления и
распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер,
издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим
текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме
распоряжений Правительства РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ
обязательны к исполнению в РФ. Постановления и распоряжения Правительства
Российской Федерации подписываются Председателем Правительства РФ. Датой
официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ
считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий РФ.
Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и
ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства
99
РФ. Федеральные службы и агентства могут непосредственно быть подчинены Президенту
РФ, Правительству РФ или входить в состав министерств. Государственные комитеты
подчиняются Правительству РФ. Федеральные органы исполнительной власти для
осуществления полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать
соответствующих должностных лиц. Они могут также передавать органам исполнительной
власти субъектов РФ осущестление части своих полномочий, если это не противоречит
Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти
субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут
передавать им осуществление части своих полномочий. В пределах ведения и полномочий РФ
по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему
исполнительной власти РФ.
Структура федеральных органов исполнительной власти представлена тремя блоками:
Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых
осуществляет Президент РФ, называются политическими органами. Федеральные органы
исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство
РФ, называются административными органами. Порядок взаимоотношений федеральных
министерств и находящихся в их ведении служб и агентств, полномочия федеральных
органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций
определены в Положениях об этих органах, утверждаемых соответственно Президентом РФ
или Правительством РФ.
Федеральные органы исполнительной власти имеют право формировать
территориальные органы. Данные органы образуются для осуществления полномочий
федерального органа исполнительной власти на определенной территории. Положения о
территориальных органах утверждаются руководителями соответствующих федеральных
служб и агентств.
В соответствии с указом Президента от 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры
федеральных органах исполнительной власти» к организационным формам федеральной
исполнительной власти относятся федеральное министерство РФ, федеральная служба,
федеральное агентство и государственный комитет.
Министерство РФ — это федеральный орган исполнительной власти,
осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в установленной сфере деятельности. Федеральное министерство
возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской
Федерации. Министерство РФ является органом исполнительной власти, осуществляющим
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]