Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
z численностью населения и развитием жилищного хозяйства;
z жилищным хозяйством и сферой коммунально-бытового обслуживания;
z численностью населения и масштабами развития социальной сферы.
103
Социально-экономические пропорции органически связаны со всей региональной
системой: потребности населения в потребительских товарах и услугах влияют на их
производство, а производство через доходы работников влияет на уровень потребностей и
спрос на потребительские товары и услуги.
Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования
является одной из функций муниципального управления. В этой связи органы местного
самоуправления должны разрабатывать, принимать и организовывать исполнение планов и
программ комплексного развития социально-экономического пространства муниципального
образования.
Под муниципальным социально-экономическим пространством, как правило,
понимают всю совокупность находящихся в границах муниципального образования
человеческих, земельных, природных, материальных и финансовых ресурсов вне
зависимости от их формы собственности, степени их вовлечения в хозяйственный оборот и
уровня использования.
104
Комплексное развитие муниципального образования предполагает,
в первую очередь, эффективное решение вопросов местного значения. Федеральный закон от
6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» закрепляет за каждым типом муниципальных образований собственный
перечень вопросов местного значения.
К основным принципам формирования рационального экономического
пространства региона и муниципальных образований, в первую очередь относятся:
1) наличие единой финансовой и экономической политики с существенным
перемещением прав в пользу местных органов управления;
2) единообразие рыночной инфраструктуры, наличие развитых транспортных и
информационных коммуникаций, а также единой системы статистики и стандартизации;
3) централизованное регулирование развития регионального экономического
пространства посредством осуществления целевых инвестиций, предоставления дотаций,
субсидий и
трансфертов муниципальным образованиям, входящим в состав региона.
103
Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономка и управление. – М., 2008. – С.122.
104
Методические рекомендации по комплексной оценке и прогнозу социально-экономического развития
муниципальных образований / под ред. С.В. Картышова. – М., 2004. – С. 211.
231
Социально-экономические ресурсы страны, регионов и муниципальных образований
учитываются при разработке и принятии государственных и муниципальных целевых
программ и других механизмах государственного регулирования экономики регионов и
муниципальных образований.
13.2. Виды ресурсов государственного и муниципального управления
Среди ресурсов государства и муниципальных образований выделяют, как правило,
следующие виды:
z природно-географические;
z сырьевые;
z финансовые;
z экономические;
z трудовые;
z правовые;
z научные (интеллектуальные);
z информационные;
z политические;
z управленческие;
z культурные и другие виды.
Ресурсный потенциал, тенденции и особенности развития страны, регионов и
муниципальных образований отражаются социально-экономических факторах, например, в
природно-географических, экономических, социальных, организационных и других
показателях. Часть факторов относится только к отраслевым условиям (например,
энергоемкость производства), часть – к региональным условиям (например, численность и
плотность населения).
К государственным и муниципальным социально-экономическим факторам
относятся:
232
1) отраслевая структура производства;
2) размещение населения по территории региона и муниципальных образований;
3) доходная и половозрелая структура населения;
4) уровень денежных доходов на душу населения;
5) культурный и общеобразовательный уровень населения;
6) региональные различия в ценах на товары и услуги;
7) природно-климатические условия региона;
8) национальные особенности региона и муниципальных образований;
9) исторические и этнографические традиции региона и муниципальных
образований.
105
Данные социально-экономические факторы определяют весь воспроизводственный
процесс в регионе и муниципальных образованиях, начиная с производства и распределения,
и заканчивая обменом и потреблением продукции и ресурсов. Региональные факторы
социально-экономического развития весьма разнообразны, среди них можно выделить
следующие виды:
z ресурсные факторы: количество населения; масштабы и отраслевой состав хозяйства,
формирующие платежеспособный спрос; земельные ресурсы; водные ресурсы;
технологическое оборудование; квалифицированная рабочая сила; финансовые
возможности;
z инфраструктурные факторы: коммуникационно-информационная сеть;
институционально-рыночные структуры (банки, биржи, страховые компании и т.д.);
z технопарки и прочие организации, способствующие инновационной деятельности;
фонды поддержки предпринимательства и прочее;
z внешние факторы: федеральное и региональное законодательство, социально-
психологический климат и т.п.
Поскольку социально-экономические факторы формализуются (выражаются
количественно), то они используются для расчетных обоснований размещения и
регионального развития производства, в частности для выводов о целесообразности развития
тех или иных регионов или мест дислокации тех или иных предприятий.
Например, в России наиболее богаты топливно-энергетическими ресурсами, где они
наиболее дешевы, районы Сибири (62 %) и Дальнего Востока (31 %). Самыми
эффективными отраслями обрабатывающими отраслями обрабатывающей промышленности
в Сибири являются энерго- и топливоемкие – цветная и черная металлургия, химическая и
нефтехимическая промышленность, поскольку доля затрат на топливо и электроэнергию в
себестоимости продукции у них наивысшая. Поэтому целесообразна специализация
105
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М., 2009. – С.
320.
233
сибирских регионов не только на добыче дешевого топлива и энергии, но и на их
переработке. Такой вывод делается исследователями из сопоставления факторов развития
регионов (энергообеспеченность) и размещения отраслей (энергоемкость).
106
По сути, вся государственная и муниципальная экономика базируется на теории
факторов развития регионов, муниципальных образований и их систем. Значение социально-
экономических факторов развития региона меняется с переходом к рыночным отношениям:
Во-первых, помимо традиционных факторов (природного, энергетического,
транспортного, социального и других) появляются новые факторы: геополитические,
рыночные, кризисные и т.п.
Во-вторых, возрастает значение природного и связанного с ним энергетического
факторов при определении местоположения отдельных предприятий и региональных
хозяйственных комплексов.
В-третьих, расширена степень самостоятельности субъектов Российской Федерации в
распоряжении естественными богатствами.
В-четвертых, повысилась роль транспортного фактора из-за постоянного роста
стоимости перевозок.
В-пятых, в новых условиях изменились сами обстоятельства формирования
региональных ресурсных предпосылок развития. Так, стоимость топливно-энергетических
ресурсов зависит не только от качественных отличий месторождений топлива и их
размещения, но и от ценовой и налоговой политики в отраслях ТЭК, размежевания по видам
государственной собственности (федеральная, региональная), разноэтапности регулирующих
мероприятий в ТЭК и т.п.
В-шестых, возросла роль фактора информационных ресурсов и коммуникационных
систем.
107
Таким образом, структуры региона и муниципальных образований как целостных
территориальных систем может рассматриваться с различных точек зрения: экономической,
социальной, духовной, природно-ресурсной, экологической, исторической и т.д.
Многоаспектность структурной организации является качественным свойством развития
региона и муниципальных образований. При анализе ресурсов и социально-экономических
106
Кистанов В.В.., Копылов Н.В. Региональная экономика России. – М., 2002. – С. 34.
107
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М., 2009. – С.
321.
234
факторов страны, регионов и муниципальных образований необходимо учитывать их
взаимосвязи, а также потенциал развития территорий.
235
Тема 14. Обеспечение государственного управления
14.1. Правовое обеспечение государственного управления
Государственно-управленческая деятельность в большей степени регламентированная
деятельность. Система нормативно-правового обеспечения государственного управления –
это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются:
совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности
государственных органов власти и управления, а также совокупность норм и методов
правового воздействия государственных органов на общественную среду, правового
регулирования управленческого процесса.
Правовая система государственного управления может быть определена как
фундаментальная основа, на которой строится и функционирует система государственного
управления. Правовое обеспечение государственного управления основывается на таких
юридических дисциплинах как правоведение и таких отраслях публичного права, как
конституционное и административное право. Обе эти отрасли права регулируют
осуществление государственной власти. Конституционное право имеет дело с организацией
и функциями органов власти в статике, административное право – с динамикой, процессом
властеосуществления, функционированием аппарата управления.
Право как универсальный инструмент государственной власти выражает волю всего
общества. Право связано с потребностями и интересами людей в упорядочении собственной
частной и общественной жизнедеятельности, с их всеобщей волей. Право содержит в себе
элементы прав и свобод личности, гуманизма, социальной справедливости, исторической
устойчивости и надежности общественных процессов. Правовое регулирование представляет
собой единство социологического, нормативного и практического аспектов. Оно начинается
тогда, когда в целях, содержании, требованиях закона или иного правового нормативного
акта выделяется назревшая общественная потребность в упорядочении взаимосвязей и
взаимодействий людей, причем определенным образом и в определенном направлении.
Социологический аспект правового регулирования проявляется в смысле законов
(юридических актов), в том, чтобы материальные и процессуальные составные
законодательства в равной мере соответствовали правам и свободам личности, императивам
свободной жизнедеятельности общества, гуманизму общественных отношений, социальной
справедливости, мирным взаимосвязям между народами. Типологический образ правового
регулирования составляет нормативный аспект - разработка и юридическое (в актах
236
государственных органов) закрепление (установление) норм (правил) поведения людей и
ведения определенных общественно значимых дел. Нормы ряда отраслей права, например
трудового, семейного, жилищного, земельного передают людям типичный, конструктивный,
созидательный опыт рациональной общественной жизнедеятельности. Нормотворчество и
нормы (правила) поведения обязаны содержать в себе аспект практики - реального действия
нормы в жизни. Здесь необходимо подчеркнуть, что любая юридическая норма опирается на
соответствующие организационно-государственные структуры и не обеспечивается их
возможностями. Практический аспект правового регулирования - самый сложный, ибо
только его наличие, причем достаточно глубокое и устойчивое, свидетельствует о самом
факте правового регулирования. Оно наступает, не только тогда, когда приняты
(установлены) те или иные нормы (правила) поведения, а когда этими нормами
действительно руководствуются в жизни и в соответствии с их смыслом осуществляются
поступки и действия. Таким образом, рациональность и эффективность системы правового
регулирования и обеспеченности определяют не столько содержанием юридических норм,
сколько их практической реализуемостью, реальным влиянием на сознание, поведение и
деятельность людей, на их взаимоотношения, способностью норм изменять жизненные
процессы. Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной
реальности, выступающих предметом правового регулирования государственного
управления. К ним относятся: отношения между государством (его органами) и обществом,
гражданами, посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия;
отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов их
ведения и государственной власти,
между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, такие как
профессиональное несения государственной службы (кадровый состав государственных
органов), и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.
Правовое обеспечение государственного управления - деятельность государства в лице
уполномоченных им государственных органов по изданию юридических норм (правил)
поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями
общественного мнения и государственного аппарата. Это требования государства как властной
силы общества необходимы для упорядочения общественной жизнедеятельности.
необходимой для управления ими; волевые отношения
Соответственно правовое обеспечение деятельности государственного управления должно
быть социально обусловлено, обосновано и эффективно, системно организовано и
практически реализовано.
Составляющим элементом правового обеспечения являются цели, функции,
структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и другие компоненты
237
системы государственного управления. Это регулирование главным образом управленческих
институтов, формальных явлений и их взаимоотношений, которые практически
используются людьми, осваиваются и вводятся ими в решение общественных и частных
проблем. В общей теории права наличествует следующая классификация юридических норм,
используемых в правовом обеспечении: регулятивные нормы, состоящие из предписаний,
непосредственно направленных на регулирование общественных отношений ( эти нормы
подразделяются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие) и охранительные
нормы, которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка
применения санкций (государственно-принудительных мер). Такие нормы различаются по
видам юридической ответственности. В частности к таким нормам относятся -
специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и
охранительных норм; среди которых выделяют: общие (общезапретительные) -
фиксирующие в обобщенном виде определенные элементы общественных отношений;
дефинитивные - закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории;
декларативные (нормы - принципы), содержащие формулировки правовых принципов, а
также задач данной совокупности юридических норм; оперативные - предписания по отмене
действующих нормативных положений или распространению данных норм на новый круг
общественных отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок;
коллизионные - регулирующие выбор между нормами.
Сам процесс правового регулирования государственного управления системно
организован, при его осуществлении необходима взаимосвязь по времени издания правовых
актов, определяющих правовой статус подсистем государственного управления; по
содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие
явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют территориальные,
отраслевые, функциональные и иные подсистемы государственного управления; по
юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной
структуры государственного управления.
Высшей юридической силой, выражающей волю народа и отражающей его права,
является конституция государства. Принципы организации правовой системы отражают
ситуацию в общества и соответствуют в той или иной мере действующему государственному
строю. В свете таких требований основополагающее значение в правовом обеспечении
государственного управления принадлежит Конституции государства как нормативному
правовому акту высшей юридической силы в стране. Конституция, являясь отражением
определенной системы общественных отношений, задает обществу целевую и ценностную
структуру, по которой оно должно воспроизводиться и развиваться. Конституцию, в отличие
238
от других нормативных правовых актов, часто называют правовой хартией, основным
законом, чем подчеркивается ее качество источника и базиса всей юридической системы
общества. Особенную роль конституция играет в федеративном государстве, в котором его
субъекты могут самостоятельно вести конституционное регулирование многих своих
управленческих явлений, процессов и отношений. К числу таких государств принадлежит и.
Российская Федерация, в которой все субъекты правомочны принимать свои конституции
(республики) и уставы, иметь собственное законодательство. Именно в правовых актах
конституционного уровня закладываются структуры власти, принципы и механизмы их
формирования и функционирования, основные статусные положения, что значимо в
правовом регулировании и обеспечении государственного управления.
Важнейшей формой правового обеспечения государственного управления являются
законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок ведения тех
или иных общественных дел. Закон - это принятый в особом порядке нормативный правовой
акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую
государственную волю и обладающий высшей юридической силой (после Конституции).
Закон характеризуется материальными признаками, раскрывающими его с точки зрения
источника, содержания и значения, и специфическими правовыми признаками,
отражающими юридические свойства закона и особенностями правотворческой процедуры.
Правовое регулирование управленческих отношений затрагивает интересы не только
тех, кто занят в аппарате управления (государственных служащих), но и более широкого
круга людей, всех тех, кто соприкасается с управлением, государственными органами, т.е.
подавляющего большинства населения. Отсюда объективная необходимость того, чтобы
основополагающие вопросы организации и функционирования различных подсистем
государственного управления оформлялись через законы, причем законы прямого действия,
не требующие дополнительных разъяснений, уточнений, комментариев, методических
рекомендаций, инструкций, приказов и наставлений, в которых нередко от содержания
законов мало что остается. Речь идет о федеральных законах и законах субъектов
Федерации, между которыми, при всей специфике их предмета, должна быть определенная
корреляция по целям, принципам и организационно-правовым связям.
По Конституции РФ обширные полномочия по правовому регулированию многих
государственно-управленческих элементов и их взаимосвязей принадлежат Президенту
Российской Федерации как главе государства. Указы Президента по предметам ведения
имеют нормативный характер. Хотя они и подзаконны по своей юридической природе, но
часто в условиях отсутствия необходимых законов играют роль первичных,
«установительных» правовых нормативных актов. Значимы для государственного
239
управления указы и распоряжения Президента РФ по кадровым перемещениям в рамках
перечня государственных должностей, отнесенных к его ведению.
Важное значение среди форм правового регулирования государственного управления
имеют подзаконные правовые нормативные акты, представляющие собой нормативный
юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий.
Среди этих актов различаются:
z общие федеральные;
z общие субъектов Федерации;
z ведомственные;
z местные, в том числе органов местного самоуправления;
z локальные (внутриорганизационные).
Общие федеральные - это главным образом постановления Правительства РФ по
предметам своего ведения, в которых устанавливаются правовые статусы, а также нормы
(правила) ведения различных управленческих дел. Они обязательны к исполнению в
Российской Федерации.
Общие субъектов Федерации - это акты глав и правительств (администраций)
субъектов Федерации, которые в соответствии с конституциями и уставами регулируют
правовые статусы и другие вопросы государственного управления на своей территории.
Ведомственные нормативные акты издаются органами специальной компетенции и
распространяются на ведение управленческих дел и поведение лиц, входящих в
соответствующие подсистемы государственного управления.
Местные, в том числе органов местного самоуправления, нормативные акты
издаются местными органами государственной власти и управления, органами местного
самоуправления в пределах своей компетенции по управленческим процессам на территории
юрисдикции. К числу таких актов относятся и уставы городов и районов, уставы местного
самоуправления.
Локальные (внутриорганизационные) нормативные акты издаются
государственными органами и органами местного самоуправления в целях упорядочения
своей внутренней управленческой жизнедеятельности. Это регламенты, положения об
органах, должностные инструкции и другие документы.
В правовом регулировании государственного управления используется практически
все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных
процессов вообще. Таким образом, правовое регулирование государственного управления
состоит из множества разнообразных правовых нормативных актов.
240
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]