Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
сложной цепи технологических, функциональных и других связей. Закон выживания — один
из особо важных в нынешних российских условиях - диктует необходимость решения двух
значимых управленческих задач: обеспечение внешней адаптации и внутренней интеграции.
Понятна их взаимосвязь и взаимозависимость для обеспечения не только выживания, но и
для развития системы. Каждая из задач предполагает разные средства и методы их решения.
Общий закон социального управления представляет собой зависимость управляющего
воздействия от состояния системы и внешней среды, зависимости управляющего
воздействия субъекта на объект, от состояния системы государственного управления и
социальной среды. Само состояние системы государственного управления характеризуется,
прежде всего, ее типологическими признаками, связанными с характером политического
режима (авторитарный или демократический). Понятие «состояние» выражает также уровень
развитости структур, функций, нормативно-правовой базы и других элементов системы.
Многообразие общественной жизни и государственных институтов, их деятельности
обуславливает необходимость усиления регулирования и управления общественными
процессами. В теории социального управления эта объективная тенденция рассматривается
как общий закон социального управления. В государственном управлении эффект действия
данной объективной закономерности, наиболее наглядно проявляется в рационализации
рычагов социального регулирования, применении особых методов, разрабатываемых наукой
управления. Усложнение проблем, увеличение числа факторов, которые влияют на
разработку и принятие стратегических государственных решений, происходит в силу
объективной потребности совершенствования государственного управления как системно-
интегрированной деятельности. Процесс активизации этой деятельности выделяют в
качестве первоочередной задачи обеспечение целостности общества и его политической
формы организации, необходимости регулирования и разрешения социальных конфликтов
как основного условия сохранения стабильности и единства общественного организма.
Проблема целостности в современных условиях актуальна для всех стран, не является
исключением и для России. В числе важнейших факторов, определяющих направленность и
содержание государственного
государственного управления в жизни общества и расширение круга общественно-
жизненных интересов. В этой связи можно отметить интересы личности, интересы
управления можно выделить повышение роли
национально-государственные интересы, реальное обеспечение конституционных прав и
свобод человека; обеспечение безопасности личности и самого государства; достижение
соответствующего цивилизационным, международным стандартам уровня материального и
культурного благосостояния народа; сохранение жизнеобеспечивающей экологической
среды.
51
В рамках теории социального управления перекликающейся с теорией
государственного управления сформулирован общий принцип разнообразия. Им
определяются объективные возможности (границы) управляющего воздействия на общество,
ярко выраженной тенденцией, которого является возрастающее многообразие общественной
жизни. Действие данного принципа в государственном управлении проявляется в
объективных требованиях двойственного характера. Во-первых, это необходимость
сочетания управляющего воздействия на общество с его самоорганизацией, учет стихийной
саморегуляции социальной системы, поскольку искусственно создаваемая система, каковой
является государственная, не может охватить своим регулирующим воздействием огромное
многообразие естественной системы - социума. Объект государственного управления всегда
очерчен ограниченным информационным содержанием, доступным для рационального
преобразования. Процессы стихийной саморегуляции не бывают однозначными по
отношению к целям
препятствуют их реализации. Такие самоформирующиеся процессы стихийной
саморегуляции возникают под влиянием ошибок в государственной политике, когда
направленность деятельности органов власти расходится с целями и интересами
управляемых, в этом случае прибегают либо к стихийному сопротивлению принятым
решениям, либо к «теневой адаптации» к возникшей
разнообразия обычно реализуется в виде обоснования применения иерархической структуры
управления. Ограниченность объема информации (разнообразия), перерабатываемой любым
субъектом, исключает возможность сосредоточить все полномочия по управлению
обществом в руках одного централизованного органа. Передача некоторых полномочий от
центрального органа органам нижестоящих уровней предопределяет необходимость
построения иерархической структуры управления. Информационная перегрузка, равно как и
дефицит информации, снижает способность управляющего субъекта выполнять свою
функцию, отсюда потребность в специфических для государства организационных формах
построения органов управления: по вертикали - высший, региональный, местный уровни; по
управляющего субъекта, при их несоответствии эти социальные явления
ситуации. Анализируемый принцип
горизонтали - разделение видов управленческой деятельности и центров принятия решений
соответственно региональным образованиям. Политические практики организации
управления определены не только потребностью обеспечить способность управляющего
субъекта справляться с переработкой актуальной информации, но также возникают из
необходимости блокировать концентрацию властных и управленческих полномочий в руках
отдельных лиц и группировок и обеспечить участие в управлении государством народных
масс, их контролем за деятельностью государственного субъекта, то есть, создание механизм
52
обратной связи, что проявляется в виде демократических форм организации власти и
управления.
Государственное управление функционирует и решает объективно стоящие перед ним
задачи только в виде единого целого, взаимосвязанного образования его элементов и
процессов. Системность - необходимая и существенная форма существования
государственного управления как института. Отсюда и системный подход как
методологический принцип объяснения данного феномена и практического его
осуществления. Комплекс индивидуальных и коллективных управленческих действий только
тогда становится системой, когда субъектом реализуется данный принцип. Закон
системности государственного управления находит выражение в существенных
взаимосвязях элементов и процессов управления. К таковым можно отнести - единство
основных функций управления: целеполагания, прогнозирования и планирования,
информирования, организации, координации и
обобщения и оценки результатов - на всех уровнях государственного управления. Единство
функций образует общий процесс управления, слагающийся из последовательно
осуществляемых этапов, содержание которых составляет реализация одной или
одновременно нескольких функций. Внутренняя взаимосвязь функций обусловлена
содержанием процесса управления как рациональной деятельности, а также
системообразующей политической и нормативно-ценностной основой
управления. Единство уровней государственного управления (центрального (федерального),
регионального, местного); взаимодополнение государственного управления и
самоуправления; взаимодействие в едином процессе центров-субъектов управления,
разделенных как по вертикали, так и по горизонтали; единство общей и частных систем
государственного управления, строящихся на общегосударственной основе и являющейся
конкретной реализацией целей в отдельных сферах и отраслях жизнедеятельности людей.
Обозначенные существенные взаимосвязи функций, структур, уровней и центров
государственного управления характеризуют целостность системы. Движение системы к
регулирования, активизации, контроля,
государственного
целостности заключается в том, чтобы охватить своим воздействием все социально
значимые процессы государственной жизни; обеспечить оптимально возможную полноту
реализации управленческих функций и их взаимосвязь, создать единую направленность в
управляющей деятельности субъектов различных ветвей и центров власти; устранить
противоречивость элементов системы, которые препятствуют нормальному ее
функционированию, создавать недостающие органы, институты и нормы. В совокупности
все эти процессы составляют содержание саморазвития системы государственного
управления как общего объективного закона.
53
По природе своей любая система социального управления, в том числе
государственного, несет в себе объективно заложенную способность реагировать на
изменение социальной среды (общества, государства) и на изменение своего внутреннего
состояния. Саморазвитие - объективно возможный способ существования системы
государственного управления. Процесс саморазвития не исчерпывается качественными
изменениями информационной базы управления. Основное - это преобразование социально-
политической природы и главных компонентов системы государственного управления, что
связано с изменением во властных отношениях. В рамках одной и той же политической
системы и при переходе к новой политической системе претерпевают качественные
преобразования субъекты управления, в частности расширяется участие в управлении
народных слоев. К управлению государственными делами приходят наиболее
подготовленные профессионально кадры политиков и администраторов. Расширяются
функции управления, совершенствуются организационные методы и стили управляющей
деятельности. Перестраиваются государственные структуры власти и управления
соответственно потребностям политической и общественной рациональности. Складываются
оптимальные схемы распределения полномочий между центральными, региональными и
местными органами.
Принцип разделения властей стал универсальной формой функционирования
государственной власти, в различных вариантах наблюдаемый в любом демократическом
государстве. Универсальность данного принципа делает его объективным законом
рассредоточения центров власти и управления. Данный объективный принцип означает
необходимость формального и фактического разделения функций государственной власти в
управлении по горизонтали и вертикали на относительно самостоятельные ветви и уровни
власти, которые должны осуществляться различными, независимыми друг от друга органами
(институтами). Причем одна из ветвей власти, непосредственно представляющая сообщество
избирателей, организованная как орган коллективный, может контролировать другие ветви.
Власти различных уровней: центральная, региональная, местная - разграничиваются по
предметам ведения и полномочиям. Требование взаимного сдерживания властей, взаимного
ограничения и взаимного контроля, в том числе ограничения представительной
(законодательной) власти, контроль за сферой ее деятельности, осуществление системы
«сдержек» и «противовесов». Каждая власть должна иметь пределы действия своих
полномочий, свою сферу действия. Необходимость равновесия властей, чтобы ни одна из
властей не могла во всех отношениях доминировать над другими и быть свободной от
ответственности перед законом. Преимущества исполнительной власти в административно-
государственном управлении должны ограничиваться контрольной и законодательной
54
функциями власти представительной и действиями власти судебной. Разделение властей и
центров управления не исключает единства государственной власти как таковой и
необходимости одного верховного субъекта управления. Такая система дополняется
иерархической структурой властных управленческих органов и отношений. Для
государственной системы власти и управления иерархическая структура организации
является объективно необходимой, всеобщей формой ее существования и
функционирования.
Государственное управление со времени его исторического возникновения
неразрывно связано с политической и административной властью. Без власти не существует
государственного управления. Это - объективная взаимосвязь, не зависящая от воли какого-
либо властителя или управляющего. Иерархическая структура организации управления в
каждой конкретной политической системе приобретает свою, соответствующую ей и
характеру государственного
власти и государственного управления исторически закрепилась в таких всеобщих формах,
как централизация и децентрализация. Взаимосвязь и единство данных противоположных
процессов (отношений) также характеризуется признаками объективного закона. Эти формы
процессов выражают объективно необходимые стороны организации системы власти и
управления; они воспроизводятся в государственном строительстве различных стран
разных исторических этапах развития. Процессы централизации и децентрализации по
содержанию представляют концентрацию и деконцентрацию власти и управленческой
деятельности. Они становятся реальностью потому, что необходимы, являясь формой
выражения общесоциального закона усиления регулирования. Таким образом,
централизация есть не что иное, как интенсификация управляющего воздействия на
управляемый объект по вертикали путем концентрации полномочий и ресурсов в руках
единого центрального органа. Децентрализация, в свою очередь, проявляется в виде
передачи полномочий сверху вниз и созданием относительно самостоятельных организаций,
самообеспечивающихся необходимой информацией для осуществления полномочий,
устройства общества модификацию. Структура организации
на
переданных им вышестоящим органом. Если централизация служит сосредоточению
имеющихся у государства ресурсов управления, то децентрализация направлена на поиск,
создание и использование резервных, потенциальных ресурсов. В частности, для решения
организационных вопросов, таких как формирование территориальных объединений
административно-государственных органов для решения региональных проблем; создание
проблемно-целевых групп; проведение тематических исследований по вопросам, связанным
с разработкой новых технологий управления.
55
Закон объективного развития государственного управления проявляется и
обеспечивается действием таких законов как зависимости управляющего воздействия
субъекта на объект от состояния системы государственного управления и социальной среды,
усиления регулирования и управления общественными процессами, деления центров власти
и управления, единства централизации и децентрализации этих центров власти и управления.
Охарактеризованные объективные факторы государственного управления могут проявляться
в различных политических системах. Так, в президентских республиках разделение властей и
соответственно центров принятия государственных решений предполагает их баланс,
обеспечиваемой системой «сдержек» и «противовесов». Соотношение централизации и
децентрализации управления регулируется федеративным устройством государства. В
парламентских республиках доминируют законодательные органы власти и управления над
исполнительными. В унитарных государствах, в отличие от федераций, централизация
управления превалирует над децентрализацией.
Государственное управление - это объективная социальная реальность, универсальное
явление, предметная деятельность (разновидность общественно необходимого труда),
научная и учебная дисциплина, социально значимая профессия и искусство. Искусство
создавать из тонкой и сложной «материи» социально-психологических отношений в
устойчивую и успешно функционирующую социальную систему управления различной
масштабности.
4.2. Субъективный фактор государственного управления
Любая система государственного управления функционирует в определенной,
социальной среде, в рамках конкретного общества и присущих ему экономических
отношений, сложившейся социальной структуры, культурной среды, социально-
психологической атмосферы. Эти факторы непосредственно или опосредованно оказывают
воздействие на характер деятельности управляющей системы. Объективная по отношению к
субъекту управления социальная среда отражается в логике управленческого процесса не
механически, а трансформируется под воздействием накопленного управленческого опыта,
объема и характера информации, которой располагают управленческие структуры.
Особенности субъектно-объектных отношений, выбор доминирующих моделей воздействия
правящей власти на общество в значительной степени зависят от конкретно-исторического
образа общества, данного государства, его исторических традиций. Так, Российскому
государству присуща исторически неповторимая специфическая система государственного
управления, сущность которой содержится в укоренявшемся веками определенном типе
56
властвования. Правящая власть, в большей мере использует насилие по отношению к
подвластным массам народа, играет не просто основную, ведущую, а «всеопределяющую
роль» в управлении государством и обществом. В российской традиции по прежнему
сохраняется чрезмерная персонифицированность государственной власти, что
непосредственно указывает на зависимость принимаемых важнейших государственных
решений от личных качеств политических лидеров.
По мере исторического развития общества и государства политические и
административные структуры усложняются, становятся разнообразней. Многократно
увеличивается объем информации, перерабатываемой системами социального и
государственного управления. Государственная жизнь складывается из различных и
многообразных действий политических субъектов, административных кадров, учреждений и
граждан. Из многочисленных видов деятельности и отношений выделяются общие,
существенные, регулярно повторяющиеся
способы действий, такие формы и способы, которые соответствуют объективным
потребностям государства. Они реально существуют в виде необходимости, объективной
зависимости действий субъекта от определенных факторов и проявляются либо стихийно (в
форме спонтанной саморегуляции), либо реализуются сознательно - в виде практического
использования научного знания.
Деятельность политических институтов
воплощаются в принятии и реализации соответствующих государственных решений.
Решения принимаются на всех уровнях системы управления государством: на федеральном,
региональном и муниципальном. Соответственно субъектами, принимающими решения
выступают органы федеральной власти, субъектов Федерации и местного самоуправления.
Проблемное поле решений определяется потребностями и интересами управляемых ими
объектов. Государственное решение - это выбор и обоснование определенного проекта
действий государственных органов на достижение общественных целей. Различают
политические решения и административные. Политические решения как концентрированное
при сходных обстоятельствах формы связей и
и органов административного управления
выражение политического руководства, подчинены осуществлению общих интересов и
общих целей социальных групп или данного сообщества, всегда адресованы определенным
общественным группам людей, служат средством регулирования отношений между ними,
являются способом выражения и реализации социальных интересов и целей, результат
деятельности субъектов политической власти и политического руководства.
Административные решения представляют собой акты управленческих действий,
регулирующих функционирование отдельных видов производственно-хозяйственной
деятельности, социальной и культурной жизни людей и текущей практической деятельности
57
отдельных организаций. Административные решения – функция органов исполнительной
власти и управления.
В соответствии с принципом приоритетности политики в государственном
управлении политические решения имеют доминирующее значение по отношению к
административно-управленческим решениям. Примерами политических решений могут
служить государственные программы, социально-экономические, социально-политические
концепции и военно-стратегические концепции, законодательные акты конституционного
характера.
Политическое руководство – высший уровень управления, в связи с этим основополагающим
в принятии государственного решения является выбор политического курса,
государственной стратегии. Политический выбор – это определение общих долговременных
целей, основных задач деятельности государства на данном историческом этапе его
существования и развития. Исходя из иерархии целей государственного управления
выделяют высшие цели, они неизменны, к ним относятся установление и поддержание
определенного типа политической системы и соответствующего ей политического режима,
сохранения единства общества как основы существования данного государства,
формирование и реализация общих ценностей и удовлетворение общих интересов населения,
обеспечение безопасности государства и общества, обеспечение взаимосвязей с внешним
миром, с другими
многих подсистем, имеющих свои интересы и цели, которые они стремятся осуществить.
Как система, так и подсистемы претерпевают изменения в силу внутренних причин и под
воздействием внешней среды – международных, геополитических и природных условий.
Основу государственного управления составляет государственная политика.
государственными образованиями. Государство и общество образуется из
Общество как объект управления многопроблемно, государство – тоже. Такое состояние
заключает набор возможных перспектив преобразований, альтернативных вариантов
государственного и общественного строительства. Политический выбор всегда процесс
борьбы одних политических сил с другими за признание интересов представляемых ими
групп в качестве общих, доминирующих, а целей, идей и ценностей – приоритетных. Выбор
целей при принятии государственного политического решения мотивируется в первую
очередь интересами влиятельных общественных групп или большинства общества. Фактор
интересов в политическом выборе играет определяющую роль, что объясняется природой
этого социального явления.
Таким образом, политический выбор как первоначальный и определяющий этап
разработки стратегии государственного управления обуславливается многими переменными.
Обоснованность политического выбора в решающей степени зависит от того, насколько
учтены факторы, действующие на управляющую систему. Политический выбор рационален,
58
если выражает интересы большинства населения и соответствует базовым ценностям
данного общества, выбор осуществляется на основе научного анализа и оценки особенностей
конкретных условий и адекватной оценки влияния временного фактора (своевременности
решения), с учетом уровня развития управляющей управляемой систем (государства и
общества, либо его части), а также ресурсного потенциала, необходимого для достижения
стратегических целей и решения стратегических задач. Политический выбор принят ( с ним
согласны) основными социальными группами, ведущими политическими силами и
мотивирован положительным долгосрочным прогнозом. Все эти требования,
укладывающиеся в демократические принципы формирования государственной политики,
блокируют возможное доминирующее влияние на политический выбор индивидуальных
субъективных качеств политических лидеров и высших руководителей. Вообще исключить
влияние на процесс политического выбора невозможно, но вполне реально это влияние
минимизировать, и тем самым ограничить роль случайности при принятии судьбоносных
для государства политических решений. В переходных системах экономические решения,
как правило, отражают политические установки, не всегда опосредствованные правом.
Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной
системы и управленческих технологий является желаемой для России целью. Однако в
данный момент не следует преувеличивать давление экономики, технологий и рациональных
способов принятия решений на политический выбор приоритетов общественного развития. В
нашем обществе есть множество проблем, кажущихся, с технической точки зрения, легко
решаемыми, но их нельзя эффективно решить из-за политических умонастроений и
интересов, того, что
политического поведения электорального населения. Поэтому особую роль приобретает
«субъективный фактор управления», а именно: формирование современной рациональной
государственной службы. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он
имеет много различных аспектов, одним из которых является развитие современной теории
государственного управления, способной дать не
изучения одного из важнейших видов социального управления, но и определить ориентиры
системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и
обеспечивающих его управленческую деятельность институтов и механизмов.
часто называют политической волей лидеров и непредсказуемостью
только научно обоснованную методологию
59
Тема 5. Государственное управление как субъект управления общественными
процессами
5.1. Общественные явления и процессы: понятие, виды, общая характеристика
Многие проявления человеческой жизнедеятельности относятся исключительно к его
индивидуальному бытию - симпатия, антипатия или равнодушие к окружающему миру, в том
случае, если эти проявления не влияют на жизнь других людей. Социальность -
характеристика общественной жизни как общей, проникнутой взаимосвязью и
взаимозависимостью жизнедеятельности людей, отображение отдельных общественных
явлений общественной жизни. Формирование социальности начинается с социальных
действий, с таких поведенческих актов, которые сознательно ориентированы на других людей
и затрагивают их интересы. Совершая социальные действия, человек включается в ту самую
совместную с другими людьми жизнедеятельность, которая и представляет собой социальные
действия. Выражением совместной жизнедеятельности является социальное взаимодействие,
на котором строится все «здание» общественной жизни. Совместная жизнедеятельность
порождает различные социальные общности и взаимоотношения между ними, и основанное
на этом строение общества именуется социальной структурой. Социальная структура любого
когда-либо существовавшего реального общества характеризуется неодинаковым положением,
которое занимают в нем люди и их объединения, сообщества. Социальные действия находят
свое отражение в системе многообразных типов социальных взаимодействий между
индивидами и порождаемыми их совместной жизнедеятельностью человеческими
сообществами. Эти взаимодействия воплощаются в таких явлениях, как социальная защита,
социальный контроль, социальная активность. Социальными соответствующие явления
становятся лишь постольку, поскольку выражают именно взаимосвязь между индивидами и
социальными образованиями - человеческими сообществами разных масштабов: обществом в
целом, социальной группой, территориальной общностью и ее институтами: государством,
политическими партиями, общественными организациями.
Социальные явления носят как правило, массовый характер, и могут быть как
позитивными, так и негативными. Если социальные явления порождаются недостатками или
пороками общественной жизни, они преодолеваются в процессе социальных преобразований.
Массовые явления всегда социальны, даже если их зависимость от характера устройства
общества не очевидна или по какой либо причине недостаточно убедительна.
К социальным, общественным явлениям можно отнести социальные процессы.
Социальный процесс - одно из основных понятий, выражающих постоянное состояние или
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]