Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
менеджмента всегда будут практический успех в деловой деятельности, другими словами
менеджмент является в большей степени практикой, чем наукой, хотя и содержит элементы
и того и другого.
Теоретики школы социальных систем рассматривали организации как социальное
целое, исследовали вопросы мотивации, стимулирования, авторитета и власти, коммуникаций
в организации, принятия решения человеком, моделируя внутриорганизационные процессы и
их комбинации, выясняя, какие из этих комбинаций наиболее эффективны с точки зрения целей
организации. Духовным отцом школы социальных систем считается Ч. Барнард. Среди наиболее
видных ее представителей: Г. Саймон , И.Ансофф, Р. Сайерт, Дж. Марч, Ф. Селзник и А.
Этциони.
На основе системного подхода Ч. Барнард стремился создать целостную теорию
организации управления. Все организации (за исключением государства и церкви) Бернард
характеризовал как частные случаи больших систем, поскольку они зависят от этих больших
систем. В анализе механизма функционирования организации Ч. Барнард значительное
внимание уделял вопросам мотивации деятельности людей, в частности проблеме равновесия
между вкладом и удовлетворением. Рассматривая множественность различных видов
удовлетворения человека в организации, Ч. Барнард выделяет четыре группы конкретных
побуждений (стимулов) к деятельности в организации: материальные стимулы; личные
нематериальные возможности для отличия, престижа и личной власти; желаемые физические
условия работы и духовные побуждения. Анализируя эффект этих конкретных стимулов, Ч.
Барнард пришел к выводу о том, что материальное вознаграждение имеет решающее значение
лишь до определенного предела. Кроме конкретных стимулов, Ч. Барнард выделял четыре типа
общих стимулов, влияющих на поведение человека в организации: привлекательность,
присущая работе; условия труда и их соответствие взглядам и навыкам работы данного лица;
возможность ощущать личное участие в ходе события; возможность общения с другими
лицами, соответствие условий работы представлениям данного лица относительно норм
товарищества и взаимной поддержки. Данное положение нашло отражение в развитии
современных теорий эффективной организации и управления государственными служащими.
На основе представлений о формальной и неформальной организациях Ч. Барнард
исследовал проблему авторитета в организации, для чего ввел понятие принятого авторитета.
Считая приказы в формальной организации важнейшим проявлением авторитета, Ч.Барнард
подчеркивал, что атрибут авторитета вносится в приказы не лицами, отдающими приказы, а,
напротив, теми, кому приказы адресованы. Иными словами, окончательным критерием оценки
авторитета является принятие или непринятие индивидами адресованных им приказов. Чтобы
приказы были приняты как авторитетные, они должны быть: понятны; соответствовать цели
201
организации; сопоставимы в целом с личными интересами тех, кому они адресованы, и
осуществимы.
Одним из направлений современного развития теории государственного управления
является сетевая концепция управления. Сетевой подход к публичному управлению является
ответом на изменения условий, в которых осуществляются политика и управление
общественными делами. Современная философия публичного управления существенно
изменилась, что заставляет искать новые модели управления помимо рыночных и
иерархических административных. Возросшая плюрализация общественных структур,
сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень
общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска,
возросшее влияние международного фактора на внутреннюю политику государства,
информатизация общества, падение доверия населения к центральным органам управления - все
это и многое другое привели к пересмотру традиционных управленческих подходов,
предопределяет поиски новых подходов к государственному управлению. Принципиальное
значение приобретает «более широкое участие общественности в определении целей
развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и
проектам, а также по их осуществлению». Для того чтобы государственное управление было
успешным, оно должно приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе
жизни граждан.
Попыткой осмысления новых вызовов и угроз, стремления разрешить вечные дилеммы
управления стала теория политических сетей. Теория политических сетей реконструирует
отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки
редукции сложности общества для эффективного управления она включает рост сложности в
качестве необходимой предпосылки выработки политики и осуществления управления. Что
является более значимым: политические сети открывают правительство перед обществом.
Концепция политических сетей раскрывает не отношения между собственно обществом и
государством, а между управленческими структурами, общественными и бизнес-ассоциациями.
Теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой.
Новый государственный менеджмент в качестве приоритета выделяет принцип
индифферентности к политике. Подход с позиций политических сетей к государственному
управлению проявляет интерес к политической сцене. Поскольку, политика и управление не
могут быть разделены по различным причинам, включая потерю ясности в определении
государственной службы и потерю согласия относительно того, кто уполномочен на
подобные услуги. Некоторые авторы нового государственного управления доказывают, что
такой подход, включает больше ответственности, чем подход к управлению с позиции
202
государственной бюрократии, так как он предполагает, что индивид должен обладать
большими полномочиями и быть более ответственным перед потребителем. Открытая
демократическая полития требует большего, чем удовлетворенных потребителей. Концепция
политических сетей в этом отношении включает в рассмотрение широкий спектр политических
проблем. Не случайно, что многими исследователями подчеркивается ее несомненная связь с
политической наукой, а внутри нее - с теорией демократического принятия политических
решений и выработки политической стратегии.
Ученые, разрабатывающие теорию политических сетей, включают в свои размышления
моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Это
означает, что данная теория государственного управления близка к политической философии
и ценностно-ориентированному подходу. Идеи, верования, ценности и консенсуальное
знание обладают объяснительной властью при изучении политической сети. Тем не менее
критика рационалистических институционалистских подходов к политическим сетям
пропускает фундаментальную позицию: идеи, верования, ценности, идентичность и доверие
действительно не только имеют значение для политических сетей; они являются
конструктивными для логики взаимодействия между членами сети.
И, хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей,
однако не институты, а связи и отношения составляют ключевой пункт рассмотрения. На
первый план выходит значимость структурных отношений между политическими институтами
в качестве решающего элемента политической сети, а не межперсональных отношений внутри
институтов. В сетях выделяются реляционное содержание и форма. Содержание отношений
отсылает к существу возникших связей (трансакционные, коммуникационные,
инструментальные, сентиментальные, властные, родственные), а реляционная форма означает
интенсивность и силу связей, а также уровень взаимной вовлеченности в одну и ту же
деятельность.
В теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в
аспекте отношения «цели - средства», а в аспекте отношения «цели - процессы». Хотя и здесь
оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению каких-либо
общественных потребностей, часто оценивается по качественным параметрам этого
удовлетворения, однако политические сети можно оценивать и по такому параметру, как
трансакционные издержки, т.е. по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей
деятельности. Ключевой пункт административных ценностей относится к качеству
коллективного выбора или совместному выбору решения.
Политические сети формируются в различных секторах политики современного
государства (здравоохранение, сельское хозяйство, индустрия, образование и т.д.) и
203
представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими
институтами государства и общества. Решающее значение имеет институциональный компонент
политической сети, ее ограниченность определенными секторальными интересами, а также
обмен ресурсами между членами сети в процессе налаживания отношений. Политическая сеть
представляет собой набор относительно стабильных взаимоотношений по природе
неиерархических и взаимозависимых, связывающих многообразие акторов, которые разделяют
относительно политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для того, чтобы
продвинуть эти интересы, признавая, что кооперация является наилучшим способом
достижения общих целей. Важно, что участники политической сети преследуют не
сепаратные, а общие интересы и что они выбирают для их достижения кооперативные способы
деятельности. Следует отметить и то, что таких участников множество и они различны.
В более конкретном смысле сети включают межагентские кооперативные ставки,
межуправленческие структуры программного менеджмента, сложное множество соглашений и
государственно-частное партнерство. Они также включают системы предоставления услуг,
основанные на комплексе провайдеров, который может включать публичные агентства, фирмы,
неприбыльные и даже укомплектованные волонтерами организации, все из которых связаны
взаимозависимостью и интересами, закрепленными определенной совместной программой.
Здесь проведено различие между элементами сети, которые связаны с принятием решений по
политическим вопросам, и теми элементами, которые на основе этих решений
предоставляют услуги
Таким образом, политические сети обладают рядом характеристик, которые отличают их
от иных форм управленческой деятельности в сфере публичных потребностей и интересов.
Сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая
связывает государство и гражданское общество. Эта структура эмпирически наблюдаема и
теоретически описывается как множество разнообразных государственных, частных,
общественных организаций и учреждений, которые имеют некоторый общий интерес.
Политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у
ее акторов ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников
сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их
концентрации и определенного доминирования ряда участников сети последние вынуждены
вступать во взаимодействие. Между участниками сети существует ресурсная зависимость.
Важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес.
Многие исследователи подчеркивают эту черту особенно, так как она отличает данную
регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего свои
собственные интересы. С точки зрения выработки политических решений участники сети не
204
выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки
зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности
формирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не
вертикальные, а горизонтальные отношения. Сеть представляет собой договорную структуру,
состоящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и
неформальных правил коммуникации. В политических сетях действует особая культура
консенсуса.
В целом политическая сеть представляет собой систему государственных и
негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют
между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по
интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы.
Школа поведенческих наук в управлении представляет широкий спектр направлений – от
бихевиоризма до теории рационального выбора. Значение поведенческого подхода для теории
государственного управления состояло в стремлении превратить ее в «точную науку» двумя
способами. В качестве первого подхода, бихевиористы предлагали анализировать только
наблюдаемое поведение, не принимать в расчет субъективные намерения личности и
ценностные ориентации и рассматривать типы реакций человека на воздействия внешней среды.
Для этого из психологии была заимствована формула поведения человека «стимул — реакция»,
которая была трансформирована применительно к политическим и управленческим наукам в
формулу «стимул — организм — человек».
Другой способ связан с перенесением из экономической науки в сферу политического
исследования таких понятий, как обмен, рынок, выгода и польза, эффективность, издержки и
т.д., которые позволяют точно описать поведение человека в публичной сфере. Хотя
определение «политика и управление как обмен» напоминает определение «экономика как
обмен» (если не брать и другие составляющие экономического процесса), тем не менее
экономическое понимание политики не является тем же самым, что и экономическое
понимание экономики.
Сочетание выделенных подходов на этом основании обусловило возникновение теории
рационального выбора, которая строится на ряде предпосылок, позволяющих при всем
критическом к ней отношении говорить о ее логичности и проработанности. Можно спорить о
степени реалистичности этих предпосылок, об их заданности западной рационалистической
культурой, о соответствии предпосылок и сделанных на их основе выводов и т.д., но они
достаточно весомы, чтобы сформировать работающую концептуальную модель человеческого
поведения. То, что они возникли в сфере экономической теории, не меняет сути:
представленная модель поведения инвариантна. Теория рационального выбора отличалась от
205
предшествующих тем, что человек превращался из «пленника» структурных факторов и
партийной идентичности в актора, осознанно принимающего решения. В основе этой модели
лежат три постулируемых принципа:
z индивид всегда стремится к определенной цели, или результату, определяемому в
терминах полезности или выгоды;
z он способен адекватно, рационально оценивать информацию о ситуации, в которой он
находится;
z он выбирает те способы достижения цели, которые являются наиболее оптимальными в
данный момент, которые максимизируют получение им необходимого результата.
Как любая «хорошая» теория, теория рационального выбора позволяет объяснить как
рациональное поведение индивида, так и принимаемое людьми за иррациональное. Теория
рационального выбора строится на следующих основных предпосылках.
Методологический индивидуализм означает, что исследование должно начинаться не с
общества или структуры, а с живого и действующего индивида. Общество и структуры
вторичны по отношению к индивиду, который именно и производит в своей деятельности
отношения и институты. Действуют не структуры, а индивиды. Теория рационального выбора
рассматривает интересы индивидов как данные и определенные ими самими. Индивид сам
устанавливает порядок своих предпочтений, которые являются дискретными,
недвусмысленными и транзитивными.
Рациональность индивидов. Индивид действует всегда рационально, т.е. при
всевозможных обстоятельствах он пытается максимизировать свою выгоду. Теория
рационального выбора не рассматривает то, как индивид оправдывает свое поведение, но
говорит о том, что индивид имеет предпочтения, располагает их в определенном порядке и
действует в соответствии со своей максимальной выгодой.
Отметим, что понятие рациональности принимается в данной теории прежде всего как
«субъективная рациональность», т.е. сам индивид рассматривает свое поведение рациональным,
если, с его точки зрения, удалось или уменьшить затраты на достижение цели, или при тех же
затратах получить больший результат. «Объективная рациональность» включает оценку и с
позиции того, кто обладает большей информацией о ситуации. Но она вступает в противоречие
с предпосылкой суверенности индивида, осуществляющего рациональное поведение. Так как
для оценки рациональности своего поведения человек должен обладать максимально полной
информацией, достижение которой связано с повышением общих затрат, то говорят об
«ограниченной рациональности» поведения человека, которая связывается больше с процедурой
принятия решений, чем с существом самого решения. Поведение считается рациональным,
если решение было принято рациональным образом в данных конкретных условиях.
206
Оптимальность выбора. Предпосылка оптимальности выбора связана с рациональностью
человеческого поведения, но имеет относительно самостоятельное значение. Оно определяется
заложенным в данной предпосылке содержанием, относящим рациональный выбор, т.е.
нацеленность человека на максимизацию собственного интереса к условиям оптимизации
социальных взаимодействий.
Обмен деятельностью. Для социальной науки важной предпосылкой является взаимная
деятельность индивидов или обмен деятельностью. Индивид в обществе действует не один.
Соответственно существует ожидание, что и другие индивиды будут поступать рациональным
образом. Индивиды согласны свободно взаимодействовать, а, следовательно, существует
взаимная зависимость выборов. Да, каждый индивид пытается максимизировать свою выгоду,
но при этом каждый осуществляет эту цель при некоторых условиях, которыми выступают
правила, или нормы, совокупность которых выражается понятием институт. В этом смысле люди
осуществляют рациональный выбор в институциональных условиях. Институциональные
условия создаются людьми, но исходным здесь является такое условие, как согласие
осуществлять обмен.
Существует различие в акцентах между различными школами теории рационального
выбора применительно к проблеме взаимосвязи рационального поведения актора и
институтов. Так, чикагская школа делает акцент на рациональном выборе в условиях
существующих институтов; вирджинская школа — на рациональном выборе самих институтов.
Но обе школы исходят из двух взаимосвязанных идей. Индивиды, преследующие свои интересы
в особых институциональных структурах, скорее не приспосабливаются к ним, а пытаются их
изменить в соответствии со своими интересами. Между институциональными структурами и
интересами существуют отношения взаимодействия: индивиды пытаются изменить институты, а
институты могут изменить порядок предпочтений, но последнее означает лишь то, что
измененный порядок оказался выгодным при данных условиях.
Теории рационального выбора очень многогранны. Но их множество можно свести к
двум основным видам: институциональные теории рационального выбора и политико-
экономические. Институциональные теории отличает интерес их авторов к системе норм,
правил, которые рассматриваются как объективные ограничители рационально действующего
актора (политика, бюрократа, избирателя). Политико-экономические теории призваны
объяснить поведение человека в политике на основе методов, выработанных для анализа
действий «homo economicus». Оба подхода взаимно дополняют друг друга.
207
11.2. Основные проблемы современного понимания государства и
государственного управления
Анализируя характеристики современных системы государственного управления,
можно отметить противоречивое сочетание действия двух основных тенденций. Первая
заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного
сектора экономики, превращения государства в одного из самостоятельных, хотя и наиболее
влиятельного, субъектов общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в
расширении и усложнении задач государства в создании рыночной инфраструктуры,
формировании новых законодательных и иных нормативно-правовых процедур
экономических, социальных и политических отношений, регулировании процесса
становления отношений собственности. Поэтому нельзя однозначно приветствовать любые
призывы к сокращению объема государственного управления, если это сокращение не имеет
замены самоуправленческими механизмами еще не сложившегося гражданского общества. В
противном случае такое сокращение может усилить состояние неуправляемости, произвола,
анархии и хаоса, что в той или иной степени всегда присутствует в переходном обществе.
Одна из центральных для государства проблемы нестабильности и кризисов, слабой
управляемости, снижения эффективности социального регулирования. Дискуссии об
отношениях государства и гражданского общества возродились в конце XX в. и
продолжаются по сегодняшний день. Так, например, А. Арато считает, что простое
разграничение государства и гражданского общества идет от английской либеральной
традиции. С развитием капитализма государство оттесняется, освобождая тем самым
«волшебную силу рынка». Учитывая данный процесс, А Арато предложил заменить
дихотомическое противопоставление государства и гражданского общества моделью,
состоящей из трех частей: государства, гражданского общества и экономики. Другой
исследователь, Т. Янссон, характеризуя отношения государства и гражданского общества,
считает, что мы имеем дело с драматическим «треугольником»: государство находится
наверху, а внизу, с одной стороны, местное самоуправление, муниципалитеты, относящиеся
к общественной сфере и государству; с другой (также внизу) - добровольные объединения,
помещающиеся в «частной, социальной, свободной сфере», управляемой по правилу
Бентама, согласно которому целью общества является наибольшее счастье возможно
большего числа граждан.
В результате в одних странах распространение получил коммуналистский тип
общества (с акцентом на местное самоуправление), а в других странах общество стало
«ассоциативным». Добровольные организации становились общенациональными.
208
Следует подчеркнуть, что на протяжении истории человечества менялось понимание
как признаков государства (единая территориальная организация политической власти в
масштабах всей страны; особая организация политической власти, обладающая специальным
механизмом, системой органов и учреждений, осуществляющих непосредственное
управление обществом; организация общественной жизни на основе права; верховенство
государственной власти), так и его сущности, и причин возникновения. Это было
обусловлено тем, что на различных этапах исторического развития и в разных культурных
средах на первый план выходили те или иные функции государства.
Идея гражданского общества на протяжении последних десятилетий расширялась и
углублялась, дополняясь идеями демократии, основанной на политическом плюрализме,
консенсусе и партнерстве конкурирующих социальных групп, идеями ограничения
государственной власти установленными правовыми нормами; индивидуальной свободы
человека; расширения демократии в социальном плане. Широкое распространение получила
теория плюрализма, согласно которой основная задача современного демократического
государства состоит в достижении общегражданского консенсуса путем учета и
координации множества интересов и потребностей различных групп населения, в снятии или
смягчении противоречий, поиске гражданского согласия. Государство при этом
воспринимается как сообщество свободных индивидов, объединяющихся на солидарной
основе. Однако, как показывает практика, государственные институты не всегда являются
эффективным инструментом демократизации гражданского общества, поскольку их
усиление нередко приводит к росту бюрократизации и увеличению власти государства.
Несмотря на то, что понятие «гражданское общество» давно стало для многих
западных социологов и политологов олицетворением идеальной модели развития западных
обществ, до сих пор не существует общепринятой единой теории этого общества. Такое
явление объясняется отсутствием в социальной действительности завершенного,
поддающегося унифицированию экономических, социальных, политических, моральных
параметров нормального состояния гражданского общества. Иными словами, не существует
в чистом виде обществ, соответствующих изложенным моделям.
В связи с этим ряд авторов подчеркивают ограниченность обеих моделей и традиций,
выдвигая идею укрепления границ между различными сферами гражданского общества без
стремления регулировать то, что в них происходит. Государство должно всячески
ограничивать воздействие экономического неравенства на политическую систему. Зрелое
гражданское общество сокращает количество функций, закрепленных за государством, до
минимума, сохраняя лишь наиболее важные: обеспечение правопорядка и безопасности
личности, охрану окружающей среды и т. д.
209
В ряде государств, в их числе находится и Россия гражданское общество не развито,
либо оно находится в стадии формирования, многие его элементы вытеснены или
«заблокированы». Иначе говоря, в нынешней ситуации по содержанию, степени развитости
нет гражданского общества, которое было бы адекватно современному открытому и
демократическому обществу, но есть его отдельные элементы, вытесненные в небольшие
оазисы автономной общественной жизни. Проблема заключается в том, что российское
государство традиционно принадлежит к тем странам, которые больше ориентированы на
государство, чем на общество. Среди населения глубоко укоренено убеждение в
необходимости сильного государства, что, к сожалению, нередко отождествлялось с
самоволием власти. Общество по традиции недостаточно автономно и независимо, а
граждане часто оставлены на милость и немилость государства и всемогущих политиков.
Достаточно вспомнить историю государства, его традиции, специфику, где весьма
своеобразно переплелись элементы восточной и европейской форм государственного
управления. По мнению А. Грамши: «На Востоке (и в России) государство было всем,
гражданское общество находилось в первичном, аморфном состоянии. На Западе между
государством и гражданским обществом были упорядоченные взаимоотношения, и, если
государство начинало шататься, тотчас выступала наружу прочная структура гражданского
общества. Государство было лишь передовой траншеей, позади которой была прочная цепь
крепостей и казематов».
Термин «гражданское общество» вновь стал актуальным в 80-е годы XX в., когда в
социалистических странах проявились экономическая стагнация и кризис легитимности
власти как результат негативных эффектов ригидной экономической, социально-
политической и правовой системы, идеологического диктата. В России, Польше, Югославии
начались многочисленные дискуссии о назревших реформах. В ходе дискуссий был
выдвинут тезис о необходимости сужения сферы вмешательства государства и политических
институтов вообще в экономическую и общественную жизнь и о развитии на этой основе
гражданского общества как особой сферы социальной жизни, относительно свободной от
государственного принуждения. Гражданское общество стало в определенном смысле
регулятивной идеей, определившей возможное направление общественных реформ. В
данном контексте эта категория приобрела нормативный характер, описывая не нечто
существующее, но то, что должно осуществиться. Она выражала потребность в изменениях
и их направленность, альтернативу, иное состояние иного общества. К размышлениям и
анализу, способствовавшим все более широкому ее применению, подталкивала
неудовлетворенность общим положением дел в бывших социалистических странах. Поэтому
не будет преувеличением обозначить современную, «ожившую» в последнее десятилетие
210
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]