Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
z осуществление финансового контроля;
z определение порядка формирования, исполнения и контроля за исполнением
муниципального заказа;
z принятие решений об осуществлении муниципальных заимствований;
z установление правил бытового и торгового обслуживания;
z внесение в органы государственной власти субъекта РФ законодательных инициатив;
z учреждение органов местного самоуправления города, отраслевых (функциональных)
и территориальных органов местной администрации с правами юридического лица и
утверждение положений о них по представлению главы местной администрации;
z принятие решений о выборах в органы местного самоуправления;
z формирование избирательной комиссии муниципального образования;
z принятие регламента и решение вопросов внутреннего распорядка своей
деятельности;
z рассмотрение актов прокурорского реагирования;
z определение порядка передачи отдельных полномочий органов местного
самоуправления органам территориального общественного самоуправления;
z принятие решений о привлечении жителей к социально значимым работам и т.п.
Структура представительного органа местного самоуправления – внутреннее
строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального
образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного
самоуправления, как правило, относятся:
1) руководящее звено (председатель);
2) функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии);
3) территориальные структуры (депутатские группы) или политические фракции;
4) рабочий аппарат.49
Председатель организует работу представительного органа муниципального
образования, а именно осуществляет следующие функции:
z обеспечивает выполнение регламента представительного органа;
z координирует деятельность постоянных и временных комиссий;
z подписывает решения и протоколы заседаний;
z организует выполнение решений представительного органа;
z решает иные организационные вопросы.
Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение
представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре
49
Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. – Саратов, 2009. – С. 57.
141
органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления
относятся следующие вопросы:
1) разработка предложений для рассмотрения на заседаниях представительного
органа;
2) подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения
представительного органа;
3) содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по
осуществлению решений представительного органа;
4) контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью
городской администрации, ее структурных территориальных подразделений, а также за
работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений
представительного органа.50
Рабочий аппарат является элементом структуры представительного органа
муниципального образования, состоящим из отделов и лиц, обеспечивающих работу всего
представительного органа. Как правило, в аппарат входят организационный отдел,
юридическая служба, экономический отдел, аналитическая служба, отдел по работе с
избирателями, технический отдел и т.п.
Полномочия представительного органа муниципального образования по общему
правилу прекращаются с истечением срока полномочий (со дня избрания двух третей нового
состава представительного органа). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 35)
содержит перечень случаев, в которых полномочия представительного органа
муниципального образования могут быть прекращены досрочно:
1) роспуск представительного органа муниципального образования законодательными
органами государственной власти субъекта РФ;
2) самороспуск (как правило, решение о самороспуске принимается большинством в
две трети голосов от установленной численности депутатов);
3) вступление в силу решения соответствующего суда о неправомочности состава
депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий (такое судебное
решение должно основываться на конкретных фактах, установленных в ходе судебного
разбирательства);
4) преобразование муниципального образования.
50
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М., 2009. – С.
171.
142
Закон 2003 г. содержит закрытый перечень оснований досрочного прекращения
полномочий представительного органа муниципального образования, который не может
быть расширен или сужен органами государственной власти субъектов РФ и органами
местного самоуправления.
Представительный орган муниципального образования является строго обязательным
элементом в системе органов местного самоуправления. Осуществляя свою деятельность,
представительный орган тесно взаимодействует с главой муниципального образования,
исполнительными и иными органами местного самоуправления.
8.2. Глава муниципального образования как высшее выборное должностное лицо
на местном уровне
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» в каждом муниципальном
образовании должен быть избран глава муниципального образования.51 Глава
муниципального образования является высшим должностным лицом местного
самоуправления, которое обладает собственными полномочиями по решению вопросов
местного значения. Глава муниципального образования рассматривается как особый
самостоятельный орган местного самоуправления.
Закон 2003 г. закрепляет два способа избрания главы муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах (на основе всеобщего прямого
непосредственного и тайного голосования);
2) избирается представительным органом муниципального образования из числа
своего состава (как правило, кандидат на должность главы муниципального образования
считается избранным, если за его избрание проголосовало большинство от установленной
численности депутатов представительного органа. Если ни один из кандидатов не набрал в
итоге голосования требуемого для избрания числа голосов, то проводятся новые выборы с
новым выдвижением кандидатур).
Закон 2003 г. ставит статус главы муниципального образования в зависимость от
способа его избрания:
z в случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования
либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и
исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
51
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» / Российская газета. 2003. 8 окт. ст. 34.
143
z в случае избрания представительным органом глава муниципального образования
является его председателем;
z в случае формирования представительного органа муниципального района не в
результате муниципальных выборов, а из представителей выборных органов
поселений, входящих в состав муниципального района глава муниципального
образования исполняет полномочия его председателя.
Как будет избран глава муниципального образования, и какой именно орган он
возглавит, – определяется в уставе муниципального образования.
Закон 2003 г. также вводит принцип разделения властей на местном уровне: глава
муниципального образования не может одновременно являться и председателем
представительного органа местного самоуправления и главой местной администрации (за
исключением отдельных сельских поселений).
Согласно Закону 2003 г. независимо от способа избрания и от того, какой орган
(представительный или исполнительный) он возглавляет, глава муниципального
образования осуществляет следующие полномочия:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного
самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти,
гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального
образования, что дает главе муниципального образования права:
z подписывать соглашения;
z высказывать позицию от имени всего муниципального образования, за исключением
специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального образования
случаях;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального
образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом
муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа
муниципального образования (главы муниципальных образований достаточно часто
используют это право для решения неотложных вопросов);
5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по
решению:
z вопросов местного значения;
144
z отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления.52
В данных случаях не закрепляются какие-либо конкретные механизмы для
реализации столь широкого круга полномочий главы муниципального образования.
В соответствии с требованиями Закона 2003 г. полномочия главы муниципального
образования должны быть закреплены в уставе муниципального образования. Уставы
муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы
муниципального образования с учетом того, какой орган
он возглавляет – представительный
или исполнительный. Так, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 31) к полномочиям
главы города, который также является председателем городской Думы, в том числе
относит решение следующих вопросов:
1) предлагает изменения и дополнения в Устав города;
2) созывает и ведет заседания городской Думы;
3) организует выполнение решений городской Думы в
рамках своих полномочий;
4) заключает с главой администрации контракт на основании решения городской
Думы по результатам конкурса на замещение указанной должности;
5) обеспечивает подготовку вопросов, вносимых на рассмотрение заседаний
городской Думы;
6) координирует деятельность постоянных и иных комиссий, контрольно-счетной
палаты, содействует материально-техническому и организационному обеспечению их
работы;
7) оказывает содействие депутатам
в осуществлении ими своих полномочий,
организует обеспечение их необходимой информацией, рассматривает и решает в пределах
своей компетенции вопросы их работы;
8) заключает договоры, выдает доверенности, совершает иные действия;
9) организует в городской Думе личный прием граждан, рассмотрение их обращений,
заявлений и жалоб;
10) осуществляет общее руководство аппаратом городской Думы;
11) подписывает от
имени городской Думы исковые заявления, направляемые в суд, и
другие документы, связанные с рассмотрением дел;
12) подписывает финансовые документы, несет ответственность по средствам,
расходуемым на содержание и организацию работы городской Думы и т.д.
52
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» / Российская газета. 2003. 8 окт. ст. 36.
145
Устав г. Дубны Московской области от 4 октября 2001 г. (ст.29) полномочия главы
города, возглавляющего местную администрацию, определяет следующим образом:
1) руководит деятельностью администрации города, утверждает ее структуру и
штатное расписание;
2) назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы
администрации города, руководителей органов управления и иных структурных
подразделений администрации города, должностных лиц и работников администрации
города в соответствии с трудовым законодательством и законодательством о муниципальной
службе;
3) созывает первое заседание Совета после его избрания;
4) вносит в Совет проекты городского бюджета и отчеты о его исполнении, проекты
программ и планов социально-экономического развития города, проекты нормативных
решений Совета;
5) представляет Совету ежегодный отчет о своей деятельности и деятельности
администрации города;
6) организует разработку и исполнение городского бюджета, программ и планов
социально-экономического развития города;
7) подписывает нормативные решения Совета, осуществляет контроль за их
исполнением;
8) координирует меры по охране общественного порядка в городе, осуществляет
контроль за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка;
9) осуществляет мероприятия по
чрезвычайных ситуаций;
10) назначает и освобождает от должности руководителей муниципальных
предприятий, учреждений и фондов, осуществляет контроль за их деятельностью;
11) заключает договоры и соглашения с государственными органами, органами
местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями
и организациями, в том числе зарубежными, а также с физическими лицами;
12) принимает решения, обязательные для выполнения всеми работниками
администрации города;
защите населения и территории города от
13) является распорядителем кредитов по бюджетным и внебюджетным средствам
города, определяет порядок и лиц по распоряжению этими средствами;
14) ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений и жалоб
граждан, принятие по ним решений и т.д.
146
Глава муниципального образования подотчетен населению и представительному
органу муниципального образования. Отчетность часто расценивают в качестве одного из
способов контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления,
в том числе и главы муниципального образования.53
Закон 2003 г. не закрепил каких-либо конкретных правил порядка осуществления
контроля населением за деятельностью главы муниципального образования, оставив
решение данного вопроса на усмотрение муниципальных образований. В свою очередь,
уставы муниципальных образований по-разному определяют порядок отчетности главы
муниципального образования, ее виды и сроки. Как правило, уставы муниципальных
образований содержат лишь констатацию данной нормы, не устанавливая конкретных видов
и сроков отчетности главы муниципального образования перед населением.
В целях усиления контроля за деятельностью главы муниципального образования со
стороны представительного органа местного самоуправления Федеральным законом от 7 мая
2009 г. № 90 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» были введены серьезные
нововведения. Теперь глава муниципального образования должен представлять
представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты:
1) о результатах:
z своей деятельности;
z деятельности местной администрации (в том случае, если глава муниципального
образования возглавляет местную администрацию);
z работы иных подведомственных органов местного самоуправления;
2) о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального
образования.
Данная представительным органом местного самоуправления два раза подряд
неудовлетворительная оценка за предоставленный отчет служит основанием для удаления
главы муниципального образования в отставку.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (
ст. 35) закрепляет процедуру подписания
муниципальных правовых актов и механизм преодоления вето главы муниципального
образования. Глава муниципального образования подписывает и отвечает за обнародование
принятых представительным органом нормативных правовых актов, независимо от того,
возглавляет ли он представительный орган или местную администрацию.
53
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1997.
147
Во втором случае он обладает так называемым «правом вето», то есть своим
решением может отклонить принятый представительным органом нормативный правовой
акт. При этом он обязан в течение 10 дней представить в представительный орган
мотивированное обоснование отклонения правового акта либо предложения по его
изменению или дополнению. Нормы ст. 35 Закона 2003 г. устанавливают необходимое число
голосов депутатов представительного органа для преодоления вето главы муниципального
образования (не менее двух третей от установленной численности депутатов), а также сроки
54
его подписания (в течение 7 дней) после преодоления вето.
Полномочия главы муниципального образования по общему правилу прекращаются с
истечением срока его полномочий, т.е. со дня избрания нового главы муниципального
образования. Вместе с тем возможно прекращение полномочий главы муниципального
образования и раньше определенного срока.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36)
устанавливает следующие основания для
досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которые
условно можно разделить на два основных вида.
1) Случаи, предусматривающие инициативу самого главы муниципального
образования (досрочное прекращение полномочий):
z смерть;
z отставка по собственному желанию (как правило, решение принимается простым
большинством голосов депутатов представительного органа муниципального
образования);
z выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
2) Случаи, которые возникают помимо воли и желания главы муниципального
образования (отрешение от должности):
z отрешение от должности высшим должностным лицом государственной власти;
z признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
z признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
z вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда.
z прекращение гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства
иностранного государства – участника международного договора Российской
Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть
избранным в органы местного самоуправления;
54
Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный. – М., 2008. – С. 346.
148
z отзыв избирателями;
z установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья
осуществлять полномочия главы муниципального образования;
z досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального
образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного
органа.
z удаление главы муниципального образования в отставку представительным органом
местного самоуправления.
Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку могут
служить:
1) решения или действия (бездействия), повлекшие наступление негативных
последствий;
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов
местного значения;
3) если представительный орган муниципального образования два раза подряд
признает неудовлетворительной работу главы по результатам его ежегодного отчета.
Повторно вопрос об отставке главы муниципального образования может быть
поставлен только через два месяца после того, как представительный орган муниципального
образования впервые отклонил такую инициативу. Характерно, что глава муниципального
образования, выбранный из числа депутатов представительного органа местного
самоуправления находится в более выигрышном положении, чем глава, избранный на
муниципальных выборах, т.к. после удаления в отставку он продолжает оставаться
депутатом.
В приведенном перечне оснований для досрочного прекращения полномочий главы
муниципального образования только четыре из них (случай привлечения к ответственности
перед государством, вступление в отношении главы в законную силу обвинительного
приговора суда, отзыв избирателями, удаление в отставку) связаны с неправомерными
действиями главы.
Список оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального
образования является исчерпывающим и не может быть изменен (дополнен или сокращен) в
законах субъекта РФ о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований. В
случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его
полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, которое
определяется в соответствии с уставом муниципального образования, например, вице-глава
или первый заместитель главы муниципального образования.
149
Глава муниципального образования, являясь высшим должностным лицом местного
самоуправления, занимает особое место в системе органов местной власти, т.к. представляет
и защищает интересы жителей муниципального образования и органов местного
самоуправления.
8.3. Исполнительные и иные органы местного самоуправления: понятие, виды,
полномочия, структура
Органы местного самоуправления, осуществляющие организационно-управленческие
и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение нормативных
актов, и наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией
называются исполнительными органами. Исполнительный орган местного самоуправления
может именоваться местная администрация, мэрия, префектура, управа и т.п.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» определяет местную администрацию как
исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый
главой местной администрации на принципах единоначалия.55 Местная администрация
наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов
местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и
законами субъектов РФ. Местная администрация обладает правами юридического лица.
Местная администрация осуществляет следующие полномочия: 1) исполняет
федеральные законы, законы субъекта РФ и муниципальные правовые акты;
2) готовит проекты муниципальных правовых актов;
3) разрабатывает проект местного бюджета, представляет его на утверждение в
представительный орган муниципального образования, исполняет местный бюджет, готовит
отчет об исполнении местного бюджета;
4) разрабатывает проекты планов и программ развития муниципального образования,
исполняет данные планы и программы после их принятия представительным органом
муниципального образования, готовит отчет
55
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» / Российская газета. 2003. 8 окт. ст. 37.
об их исполнении;
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]