Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
самостоятельный выбор своего поведения. Метод императивный – метод правового
регулирования общественных отношений, предполагающий положение субъектов,
построенное на субординации и прямом подчинении.
Государственная управленческая деятельность осуществляется по схеме: осознание
целей и задач государственного управления приводит к выбору приоритетных методов
управления, для применения которых необходимы разработка и реализация инструментов
управления. Инструменты государственного управления – это средства практической
реализации управленческого решения.
В зависимости от методов государственного управления выделяются следующие виды
инструментов:
1) экономические: налоги, инвестиции, кредиты, займы, дотации, субвенции, ссуды,
льготы, тарифы и т.п.;
2) административно-организационные: создание, реорганизация и ликвидация
государственных органов; назначение, перемещение и освобождение от должности на
государственной и муниципальной службе;
3) политические: выборные технологии, опросы общественного мнения,19
политические дебаты, депутатские запросы, публичные слушания;
4) правовые – здесь можно выделить две основные группы инструментов
государственного управления:
z общие (универсальные) – это инструменты, закрепленные в правовых актах. Они имеют
форму законов, указов, стандартов, инструкций, правил, ограничений, запретов и т.п.
z локальные – инструменты, которые носят частный характер, подкрепляя выполнение
более значимого управленческого решения. Они могут иметь форму постановлений,
приказов, распоряжений, регламентов, контрактов, договоров, программ, протоколов
совещаний, дипломов, сертификатов и т.п.
5) социальные: стандарты качества жизни, размер пенсий, стипендий;
6) идеологические, например, средства массовой информации.
В практике государственного и муниципального управления используется
вся
совокупность инструментов и методов государственного управления, однако всегда есть
основной метод и методы, обеспечивающие или усиливающие его применение.
19
Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. – М., 2005. –
С. 163.
31
Тема 3. Концептуальные основы муниципального управления
3.1. Муниципальное управление: понятие, признаки, общая характеристика
Впервые термин «муниципальный» был юридически закреплен в Риме в I веке до
нашей эры. В современных странах термин «муниципальное управление» звучит и
понимается по-разному, например, в Германии используют понятие «selbstverwaltung»
(«самоуправление»), в Великобритании – «selfgovernment» («собственное правительство»), в
США – «local government» («местное правительство»). Во Франции применяется ряд
выражений: «les libertes locales», что означает «местные свободы», «la decentralisation
administrative» – «административная децентрализация» и «pouvoir local» – «локальная
власть». Подобная терминология определяет понятие «муниципальное управление» как
нечто среднее между государственным управлением и территориальной общиной.
На разных этапах развития зарубежной и отечественной истории термины
«муниципальное управление», «местное самоуправление» понимались по-разному – в
зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе. Сегодня
термины «муниципальное управление» и «местное самоуправление» часто используются как
тождественные. Однако понятие «местное самоуправление» является более широким,
включающим в себя не только деятельность органов местной власти по осуществлению
своих полномочий, но и формы участия населения в процессах самоуправления своей
территорией.
Прямое значение
термина «самоуправление» – «сам управляю собой, своими
делами», что предполагает определенного рода независимость от центра, способность
самостоятельно решать свои внутренние проблемы. Самоуправление рассматривают как
право на внутреннее управление своими местными силами, право решать дела внутреннего
значения по собственным законам, в пределах национально-территориальной единицы,
автономии.
20
Самоуправление является особым видом социального управления, для которого
характерны два основных критерия:
1) независимость, самостоятельность в принятии решений;
2) добровольность взятия на себя функций по решению определенных вопросов.
Самоуправлению как социальному феномену также присущи следующие признаки:
z осуществление самоуправления в интересах определенного коллектива;
z свободное участие членов коллектива в управлении;
20
Ожегов С. Толковый словарь. – М., 1960. – С. 183.
32
z доминирование форм непосредственной демократии;
z принадлежность власти всем членам коллектива;
z осуществление власти всеми членами коллектива непосредственно и через выборные
органы;
z коллективное принятие управленческих решений;
z подконтрольность органов и должностных лиц членам коллектива;
z ответственность за осуществляемую деятельность.
В отличие от управления самоуправление – это сфера организации граждан, которая
строится на принципах самоорганизации, самодеятельности, саморегулирования,
самофинансирования и самоокупаемости. Если в процессе управления существует две
системы: управляемая и управляющая, то в процессе самоуправления эти две системы
совпадают (т.е. совпадают объект и субъект управления).
Традиционно в России
термин «муниципальное управление» переводили с
латинского как «munis» – «тяжесть, бремя» и «capio» – «беру, принимаю» и понимали под
ним взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени
общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных
вопросов местного значения.
21
Вместе с тем некоторые современные исследователи считают, что термин
«муниципальное управление» произошел от латинского «municipes» – «неримские граждане»
и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства.
Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности
муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять нормы римского права, что
ставило муниципальное управление в зависимость от центрального.22
В СССР термин «местное самоуправление» впервые получил юридическое
закрепление в 1990 г. в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и
местного хозяйства в СССР», согласно которому местное самоуправление стало
осуществляться в границах административно-территориальных единиц, и в качестве основы
местного хозяйства определялась коммунальная собственность.
Затем понятие «местное самоуправление» было использовано в Декларации о
государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня
1991 года. Провозглашая целью России создание правового демократического государства и
развитие местного самоуправления, Декларация привела к реформированию всего
государственного механизма и созданию на местах новой власти.
21
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и
методах хозяйства. – Обнинск, 1995. – С.230.
22
Таболин В.В. Право муниципального управления. – М., 1997. – С.25.
33
В Конституцию РСФСР термин «местное самоуправление» был включен в 1991 году.
Законом РСФСР от 6 июня 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» местное
самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов – местных
Советов народных депутатов – и образуемых ими исполнительных органов власти.23
В этот период органы местного самоуправления рассматривались в качестве
органической части системы государственной власти. И только принятием 12 декабря 1993 г.
Конституции РФ, определившей местное самоуправление как форму народовластия на
муниципальном уровне, утвердились современное понимание местного самоуправления.
Местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой сложное
социальное явление. Это многозначное понятие, которое нельзя определить одним
выражением, поэтому определение местного самоуправления необходимо давать сразу в
нескольких аспектах:
1) особый способ организации власти на местах, для которого характерны такие
признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность
органов и должностных лиц местного самоуправления, материально-финансовая
независимость органов местного самоуправления;
2) один из институтов гражданского общества. Гражданское общество в современном
понимании систему экономических, нравственных, религиозных и других отношений
индивидов, свободно и добровольно объединившихся в гражданские ассоциации, союзы для
удовлетворения своих материальных, духовных интересов и потребностей.24 Местное
самоуправление является одной из структур гражданского общества, т.к. обеспечивает
реализацию законных интересов местных сообществ через самоорганизацию граждан и их
непосредственное участие в управлении местными делами.
3) особый (муниципальный) уровень власти – власти, осуществляемой населением
муниципального образования;
4) форма народовластия;25
5) одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное
самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ в главе I «Основы
конституционного строя». Это основополагающий принцип осуществления власти в
обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет
систему управления демократического правового государства.
23
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М., 2009. – С. 16.
24
Становление гражданского общества в России (правовой аспект) / под ред. О.И. Цыбулевской. –
Саратов, 2000. – С. 14.
25
Конституция Российской Федерации. – М., 1993. – ст.3.
34
Схема 1. Черты местного самоуправления
Черты местного самоуправления
Особый субъект – население муниципального образования
Особое место в демократическом механизме управления обществом и
государством – форма народовластия
Особый объект управления – вопросы местного значения
Особая экономическая основа – муниципальная собственность
Особая финансовая основа – самостоятельный местный бюджет
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление следующим
образом: «Это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных
федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под
ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом
исторических и иных местных традиций».
Это понятие местного самоуправления значительно отличается от прежнего
определения. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» рассматривал местное самоуправление
26
свою
как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою
ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы
26
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» / Российская газета. 2003. 8 окт. ст. 1.
35
местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его
исторических и иных местных традиций.27
Закон 2003 г. определяет местного самоуправления не через «деятельность
населения», а как «форму осуществления народом своей власти», что является юридически
более грамотной формулировкой и соответствует Конституции РФ (ст. 3).
Закон 2003 г. закрепляет: «Местное самоуправление осуществляется населением
самостоятельно». Под самостоятельностью местного самоуправления в российском
законодательстве понимается:
z выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной
власти в соответствии со ст. 12 Конституции РФ. Местное самоуправление представляет
собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом
подчинении государственным органам. Вместе с тем это не исключает возможность
органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять
деятельность органов местной власти;
z самостоятельность населения муниципального образования в определении структуры
органов местного самоуправления (согласно ст. 14 Федерального закона от 6 октября
2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской
Федерации»);
z право населения муниципального образования непосредственно или через органы
местной власти без вмешательства государственных структур решать в пределах своих
полномочий вопросы местного значения (ст.12, 130 Конституции РФ). В отличие от
предыдущего закона, Закон 2003 г. (ст. 14, 15, 16) закрепляет различный перечень
вопросов местного значения для разных типов муниципальных образований;
z осуществление населением муниципального образования и органами местного
самоуправления действий в соответствии с муниципальными правовыми актами, которые
не должны противоречить вышестоящим нормативным актам (федеральным и
региональным законам и подзаконным актам);
z использование преимущественно собственных материальных, финансовых и иные
ресурсов, что обеспечивается наличием муниципальной собственности, местного
бюджета и местных налогов и сборов.
Местное самоуправление также осуществляется населением под свою
ответственность. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
– неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия ими противоправных
27
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» / Российская газета. 1995. 1 сент. ст. 2.
36
решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций,
выраженные в санкциях правовых норм.
В данном случае речь идет о так называемой «позитивной» ответственности, которая
обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного
самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами
отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом,
кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве
хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может
находиться только в муниципальной собственности.28
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы и должностные
лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством,
физическими и юридическими лицами.
Местное самоуправление исходит из интересов населения муниципального
образования. Органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного
значения, в своей деятельности учитывают интересы населения соответствующей
территории. Интересы населения выявляются, анализируются и учитываются, например, при
изменении границ муниципального образования, принятии устава муниципального
образования, подготовке местного бюджета, принятии целевых программ, построении
организационных структур местного самоуправления, оценке деятельности депутатов
представительного органа местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления.
Основным инструментом в данном случае являются публичные слушания. Это
проводимые представительным органом местного самоуправления заседания с участием
жителей муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых
актов по наиболее важным вопросам местного значения.
Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных
местных традиций, что проявляется, в частности, при принятии символики
муниципальных образований, определении наименований и способов формирования органов
местного самоуправления и т.п. Институты местного самоуправления отражают
традиционную специфику местного сообщества, причем, не только природно-
географические особенности, но и исторические традиции, сложившийся уклад жизни,
национальные и культурные обычаи, иногда также политические интересы и экономические
28
Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный. – М., 2008. – С. 12.
37
возможности. Именно поэтому местное самоуправление в Российской Федерации так
многообразно.
Местное самоуправление является сложноорганизованным объектом социальной
действительности с уникальными характеристиками таких систем, как территориальная,
организационно-структурная и социально-экономическая организация, находящихся в
постоянном внутреннем взаимодействии друг с другом.
Определение местного самоуправления по федеральному закону несколько
отличается от используемого в Европейской
Хартии местного самоуправления. В
соответствии с Хартией под местным самоуправлением понимается право и способность
органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и
управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах
местного населения.
29
Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь
понимается деятельность органов местного самоуправления в решении государственных дел,
в то время как российский Закон 2003 г. подчеркивает именно участие населения в решении
вопросов местного значения.
Кроме того, если в определении Хартии речь идет только о праве на местное
самоуправление (т.е. оно может и не использоваться), то, исходя из смысла российского
закона, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и
гарантируется Конституцией РФ. Хартия говорит о регламентировании органами местного
самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд
вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, а не к государственным
функциям.
Несколько иное толкование местного самоуправления дается в Декларации о
принципах местного самоуправления в государствах-участниках СНГ. Под местным
самоуправлением, согласно Декларации, понимается система организации деятельности
населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою
ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами
государства.30 Основное различие между Декларацией и законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в том, что в
законе речь идет о деятельности населения, а в декларации о системе организации такой
деятельности. Представляется, что формула, использованная в российском законе более
адекватно описывает всю широту данного понятия.
29
Европейская хартия местного самоуправления. – Страсбург, 1985. 15 окт. – ст.3.
30
Декларация «О принципах местного самоуправления в государствах-участниках СНГ». –М., 1994. 29
окт. – ст.1.
38
Встречаются в нормативных документах и другие определения местного
самоуправления. Так, в Указе Президента Российской Федерации «Об утверждении
Основных положений государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление признается и
гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов
местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в
отдельности и населения муниципального образования в целом.31
Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на
местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Местное самоуправление может осуществляться гражданами как путем прямого
волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы и т.д.), так
и через выборные органы местной власти. Причем органы местного самоуправления не
являются государственными, они
выделены из системы государственных органов.
Местное самоуправление является одним из способов реализации публичной власти в
Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет
свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы
местного самоуправления, и все эти способы являются равнозначными. Органы местного
самоуправления представляют собой ту
разновидность публичной власти, которая носит
название местной, или муниципальной. Муниципальная власть имеет ряд признаков,
которые отражают ее публичный характер:
1) территориальной ограниченностью;
2) более широким спектром форм непосредственной демократии;
3) более мягкой системой принуждения в местном самоуправлении;
4) законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства;
5) подконтрольностью государству реализации передаваемых органам местного
самоуправления отдельных государственных полномочий;
6) преобладанием в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной
составляющей, а не властной. Ведь возможность принимать общеобязательные решения
местному самоуправлению нужна постольку, поскольку эти решения обеспечивают
функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных
условий проживания населения муниципального образования.
31
Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Основных положений государственной
политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» / Российская газета. 1999. 15
окт.
39
Муниципальная власть – это власть особого рода. Несмотря на организационное
обособление местного самоуправления от государственного управления, пределы его
самостоятельности ограничиваются рамками предоставленных ему полномочий. Власть
местного самоуправления – подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей
верховной властью. В отличие от центральной государственной власти местная власть не
может сама себя реформировать.
3.2. Принципы и функции местного самоуправления
Местное самоуправление функционирует на основе определенных принципов.
Принципы (лат. principium – первоначало, основа) – это основополагающие начала,
закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами.
Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного
самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности
органов местного самоуправления.32 Как правило, выделяют два основных вида принципов
местного самоуправления: общие и специальные.
Принципы общие – начала, характерные не только для системы местного
самоуправления, но и для всей системы государственной власти в целом. К ним относятся:
принцип народовластия, демократии, законности, гласности и т.д.
Принцип законности – принцип, основное требование которого – это соблюдение
Конституции РФ и законов, соответствие всех издаваемых нормативных актов
действующему законодательству. В государственном управлении для законности
характерно: общеобязательность законов, их верховенство над правовыми актами
управления; единообразное понимание и исполнение законов на всей территории Российской
Федерации; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; связь с
правовой культурой.33
Принцип гласности – принцип, основные требования которого:
1) обеспечение информированности граждан о решениях органов государственной
власти и органов местного самоуправления;
2) обеспечение доступности обсуждения важнейших государственных вопросов и
вопросов местного значения;
3) изучение и учет общественного мнения.
32
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 2006. – С. 28.
33
Административное право: Учебник / под ред. Л.Л. Попова. – М., 2002. – С. 92.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]