Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
Впоследствии эти идеи нашли отражение в Конституции Бельгии и получили
развитие в различных теориях муниципального управления и самоуправления.
Наиболее полные определения местного самоуправления стали появляться в середине
XIX века одновременно в России и ряде зарубежных стран. Одним из первых, кто
сформулировал целостную концепцию самоуправляемых общин, был французский
государственный деятель, историк и литератор А. де Токвиль. Центральной идеей в
концепции Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране
является не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно
объединившиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Центральное
правительство рассматривалось как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи
которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива
представителей общины бессильна. А. Де Токвиль, высоко оценивая общественные свободы,
в своей книге «Демократия в Америке» писал: «Общинные институты играют для
установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают
народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой. Без общинных институтов
нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так
и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства
могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь
общественного организма, рано или поздно вновь появиться на поверхности».87
В начале XIX века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные,
государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку.
Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства
бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была
призвана решить теория свободной общины.
Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская
юридическая школа: Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Первоначально немецкие ученые,
обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию
свободной общины (теорию естественных прав общины). Сущность теории свободной
общины заключалась в следующем: общины не создаются государством, а лишь признаются
им, т.к. возникли раньше государства. Следовательно, общины уже по своей природе
являются самостоятельными, они обладают естественным правом самостоятельно управлять
своими собственными делами.
87
Цит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении,
финансах и методах хозяйства. – Обнинск, 1995. – С.234.
221
Представители теории свободной общины (А. Гербер, Д. Аренс) утверждали
следующие принципы организации местного самоуправления:
1) право общины на заведование своими делами является таким же естественным и
неотчуждаемым, как права человека;
2) община является первичной по отношению к государству;
3) государство должно уважать свободу общинного управления.88 «Община имеет
право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе,
89
причем государство не создает общину, а лишь признает ее»;
4) местное самоуправление – это управление собственными делами общин,
отличными по своей природе от дел государственных;
5) органы местного самоуправления не являются государственными органами;
6) полномочия общины делятся на собственные дела и дела, которые передаются ей
государством;
7) государственные органы не вправе вмешиваться в дела, отнесенные к полномочиям
общины. Они лишь следят за
тем, чтобы община не выходила за пределы своей
компетенции.90
Таким образом, сторонники теории свободной общины рассматривали государство и
общину как два абсолютно несвязанных между собой понятия. Они прямо
противопоставляли свою теорию государственной теории, местные интересы –
общенациональным интересам, деятельность органов местного самоуправления –
государственному управлению, хозяйственные потребности – политическим.
Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие
законодательства первой половины XIX века. Данная теория была воплощена на практике,
например:
z Бельгийская конституция 1831 г. содержала отдельную статью, посвященную общинному
самоуправлению, признавала муниципальную власть в качестве четвертой власти в
государстве наряду с законодательной, исполнительной и судебной;
z Франкфуртская конституция 1849 г. имела положение о праве общины на
самостоятельное заведование общинными делами.
Вместе с тем теория свободной общины обладала и рядом недостатков, например:
z ограничивалась только сельскими и городскими общинами;
88
Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 2004. – С. 16.
89
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и
методах хозяйства. – Обнинск, 1995. – С.236.
90
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М., 2009. – С. 9.
222
z не учитывала крупные административные единицы, созданные государством, но
пользующиеся самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами:
области, регионы, провинции и т.п.
На смену теории свободной общины пришла общественная теория местного
самоуправления. Ее представителями в Европе были: А. Гербер, Д. Аренс, Э. Мейер, О.
Лабанд, О. Ресслер; в России: А.И. Васильчиков и В.Н. Лешков. Сущность общественной
теории заключается в признании права населения (общины) на самостоятельное заведование
местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально,
неотъемлемо и независимо от воли государственной власти.91
В этом сходство общественной теории с теорией свободной общины. Отличие в том,
что, обосновывая главный признак местного самоуправления – самостоятельность, данная
теория на первый план вдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а
негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов
местного самоуправления.
Важнейшим положением теории является обоснование независимости общины от
государства в рамках своих полномочий и невозможности произвольного вмешательства
исполнительных органов государственной власти в ее деятельность. «Сущность
самоуправления заключается в предоставлении местному обществу самому ведать свои
общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования
одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из
противоположения местного общества государству, общественных интересов –
политическим, требуя
собственные интересы».
, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои
92
Так, предполагалось, что в противопоставлении общественных и
государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов
местного самоуправления.
Сторонники общественной теории неоднократно предпринимали попытки провести
ревизию вопросов местного значения, т.е. составить список дел, которыми занимались бы
только органы местного самоуправления, и которые по своей природе отличались бы от
государственных функций. Однако на практике оказалось сложно разграничить вопросы
местного значения от государственных функций. Многие местные вопросы (управление
образованием, здравоохранением, культурой, охрана общественного порядка, организация
противопожарной службы, дорожное строительство и т.п.) не могут считаться чисто
общественными делами, а тем более противопоставляться государственным интересам.
91
Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. – Саратов, 2009. – С.32.
92
Цит. по: Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 2004. – С. 17.
223
Некоторые представители общественной теории, например, О. Ресслер, считали
также, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть
нравственная необходимость. Во многих государствах считали, что органы местного
самоуправления являются своеобразной «четвертой властью», связанной лишь законом и
судебным контролем, но не подчиненной напрямую центральным властям.93
Общественная теория местного самоуправления имела своих сторонников и в
дореволюционной России. Например, видный русский славянофил В.Н. Лешков,
основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал
за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного
участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми
общественными, земскими интересами.
А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому
государственному порядку управления, настаивал на том, что местное самоуправление
чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности. В частности
А.И. Васильчиков отмечал: «Самоуправление означает участие народа в местном
внутреннем управлении своего отечества… Самоуправление представляет собой систему,
возлагающую на местных обывателей все тяготы управления с соответствующими
правами».94
Истоки общественной теории самоуправления исходят из позиции о существовании
естественных и неотчуждаемых прав общины. В России данная точка зрения хорошо
сочеталась со славянофильскими представлениями о самобытности русской общины и
наличии у нее неотъемлемых прав. Сторонники общественной теории отстаивали право
органов местного самоуправления заниматься местными хозяйственными и общественными
проблемами независимо от государства и его политики.
12.3. Дуалистическая и иные теории местного самоуправления
Объединить общественную и государственную теорию попытались сторонники
дуалистической теории местного самоуправления. Согласно данной теории органы
местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент
государственной администрации, с другой – быть в известной степени независимыми от нее.
93
Муниципальное право / под ред. Ю.А. Дмитриева. – М., 2005. – С. 42.
94
Васильчиков А.И. О самоуправлении. – СПб., 1870. – С. 14.
224
В дореволюционной России основоположниками дуалистической теории были Н.И.
Лазаревский и Б.Н. Чичерин.95
Немецкие исследователи (например, Р. Гнейст) считали, что местное самоуправление
создает гармоничное сочетание государственного управления и самоуправления местных
сообществ. С политической точки зрения это рассматривалось как равновесие властей.
Местное самоуправление есть осуществление местными выборными органами воли
государства, местные же органы являются одновременно и агентами государства, и
выразителями интересов конкретной местности.
Особенность позиции Р. Гнейста заключалась в том, что должности в органах
самоуправления он считал почетными должностями по назначению от правительства, но
бесплатными. В этом он видел гарантию независимости от центральной власти. Дополнял
эту точку зрения Г.Еллинек, считавший, что управление должно осуществляться не
профессионалами, а почетными гражданами, тем самым, утверждая общим признаком
самоуправления публичное управление. Взгляд на то, что делами общин должны управлять
выборные лица, не профессионалы, не получающие вознаграждения, существовал в науке
достаточно долго.
Б.Н. Чичерин в работе «О народном представительстве» утверждал, что местное
самоуправление должно согласовываться с центральным, поскольку государство требует
единства действий, прежде всего в ходе внутренних дел.
Отдельные местности имеют свои
особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но, с
другой стороны, местные интересы находятся в тесной связи с общими, поэтому
самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений. Поэтому
взаимоотношения между центральными и местными органами должны строиться на
равноправных началах.96
Кроме дуалистической теории также были созданы политическая, юридическая и
хозяйственная теории местного самоуправления. Политическая и юридическая тории
развились из двух направлений государственной теории муниципального управления,
идеологи которой разошлись в определении отличительных признаков местного
самоуправления.
Политическая теория местного самоуправления (Р. Гнейст) – одна из теорий,
определяющая местное самоуправление как систему юридических гарантий,
обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой
теории видели причины самостоятельности органов местного самоуправления в
95
Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. – Саратов, 2009. – С.14.
96
Цит.по: Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М., 2009.
– С. 13.
225
возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями
местного населения.
По мнению Р. Гнейста, осуществление задач управления должно иметь
самостоятельный характер, а для этого необходимо, чтобы деятельность должностного лица
не была связана с вознаграждением за сделанную работу, т.е. чтобы решение задач
управления осуществлялось бы безвозмездно, как почетная обязанность, придающая
политический статус, а не как профессия, дающая средства для существования.
Следовательно, работу в органах муниципального управления может позволить себе только
обеспеченный человек. Данные взгляды, естественно, не получили широкой поддержки.
Согласно юридической теории местного самоуправления органы местного
самоуправления являются юридическими лицами, создаваемыми государством для
удовлетворения общих потребностей. Орган местного самоуправления не является частью
государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного
управления ведает местными пользами и нуждами. В то же время государство уступает
органам местного самоуправления ряд своих полномочий, в том числе и в сфере
нормотворчества, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность.
Представителями юридической теории местного самоуправления являются Л. Штейн, Г.
Еллинек, И.И. Евтихиев и Н.М. Коркунов.97
Русский юрист И.И. Евтихиев писал, что деятельность самоуправляющейся единицы
предполагает не только выполнение одной административной, но также и нормативной
функции. Органы местного самоуправления вправе издавать общие правила, определяющие
свою деятельность, но в рамках единого закона. Соответственно, ценность той или иной
системы самоуправления определяется в значительной степени тем, насколько широки
пределы пользования нормативной функцией.98
Развивая положение об особой миссии местного самоуправления, некоторые
сторонники общественной теории сводили сущность самоуправления исключительно к
заведованию хозяйственными делами самоуправляющейся единицы, что позволило создать
хозяйственную теорию местного самоуправления. Хозяйственная теория местного
самоуправления отстаивала преимущественно хозяйственный характер коммунальной
деятельности самоуправляющейся общины. Согласно ей, местное самоуправление считается
чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.
Основателями хозяйственной теории были Р. Моль, А.И. Васильчиков.
97
Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. – Саратов, 2009. – С.66.
98
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М., 2009. – С. 13.
226
Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно
недолго в силу нескольких причин:
во-первых, противопоставление общин государству не способствовало укреплению
государственной власти;
во-вторых, из хозяйственной теории следовало, что территория государства должна
состоять из независимых друг от друга хозяйствующих субъектов, чего на самом деле не
происходило в силу развития торговли и товарно-денежных отношений.
В-третьих, хозяйственная теория часто смешивала самоуправляющиеся
территориальные единицы с различными частноправовыми объединениями
(промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).
При анализе теоретических основ местного самоуправления представляется
возможным выделить отличия между разными теориями местного самоуправления по таким
основаниям, как:
1) способ формирования органов местной власти;
2) объем компетенции органов муниципального управления;
3) место и роль органов местного самоуправления в системе органов государственной
власти;
4) формы взаимодействия органов местного самоуправления с органами
государственной власти;
5) требования, предъявляемые к должности муниципального чиновника;
6) природа местного самоуправления и т.п.
Природа местного самоуправления – это основа местного самоуправления,
отражающая его сущность и позволяющая выявить коренные отличия между теориями и
моделями местного самоуправления. Различают общественный, государственный и
общественно-государственный характер природы. Следует отметить, что в отечественной
истории были примеры реализации общественной теории – в земской модели местного
самоуправления (был характерен общественный характер природы), и государственной
теории – в советской модели муниципального управления (государственный характер
природы).99
В настоящее время практика показала, что теоретико-правовая природа местного
самоуправления не может быть однозначно определена. Достаточно затруднительно четко
выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных, т.к. функции
местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер.
99
Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. – Саратов, 2009. – С.48.
227
Современной муниципальной модели присущи признаки, свидетельствующие как об
общественном, так и о государственном характере природы местного самоуправления.
Например, для нее характерны следующие признаки:
z население местного сообщества проживает на территории государства, жители
муниципального образования является гражданами государства;
z статус местного сообщества устанавливается, гарантируется и защищается
Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законами субъектов
РФ;
z местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики;
z полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственно-
властный) характер и т.д.
Перечисленные признаки свидетельствуют о близости органов местного
самоуправления к государственным органам, об их тесном взаимодействии, что доказывает
государственную природу местного самоуправления.
Однако существуют и другие признаки, например:
1) население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного
значения на определенной территории;
2) население по законодательству самостоятельно определяет структуру органов
муниципального образования, органы местного самоуправления не являются структурными
единицами государственного аппарата;
3) органы в системе местного самоуправления не имеют строгой соподчиненности
друг к другу и иерархичности;
4) материально-финансовую базу муниципального образования составляет
муниципальная собственность;
5) представительные органы муниципального образования самостоятельно
устанавливают местные налоги;
6) органы управления муниципального образования приближены к населению и
имеют с ним более тесную связь, чем федеральные органы.
Данные признаки характерны для общественной формы организации местного
самоуправления.
100
Несмотря на организационное обособление местного самоуправления, пределы его
самостоятельности ограничиваются рамками предоставленных ему полномочий. Власть
местного самоуправления - подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей
100
Подсумкова А.А. Местное самоуправление: некоторые вопросы становления и развития. – Саратов,
2009. –С.12-13.
228
верховной властью. В отличие от центральной государственной власти местная власть не
может сама себя реформировать. Организационное обособление местного самоуправления
подразумевает наделение его определенной компетенцией для решения местных вопросов и
осуществление этой компетенции самостоятельно на основании закона, но не более того.
Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма
власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что
позволяет говорить о смешанном, комбинированном – общественно-государственном
характере природы современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.
В современных теориях местного самоуправления нет в чистом виде ни
«общественной», ни «государственной» концепции. Традиционная трактовка местных
самоуправляющих общин заменяется положением о производности местного
самоуправления от государственной власти. Концепция дуализма предполагает отказ от идеи
муниципальной автономии. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь при
реализации местных локальных жизненно важных дел в пределах предоставленных
полномочий.
Двойственная природа местного самоуправления, особенность его предметов ведения,
самостоятельность в решении вопросов местного значения и осуществление значительного
объема государственных полномочий – все эти современные черты местного
самоуправления отражены именно в дуалистической теории. Органы местной власти,
осуществляя управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и,
следовательно, должны действовать не только как выразители интересов местных
сообществ, но и как инструмент государственного управления.
Усиление правового регулирования местного самоуправления, все чаще
предписывающего муниципальным органам не только решение конкретных вопросов, но и
способы их реализации, все больше интегрирует местные органы в государственный
механизм. Многие вопросы местного значения превращаются из прав муниципальных
органов в их обязанности, выполняемые под контролем государственных органов. Таким
образом, эволюция местного самоуправления усилила государственную природу
муниципальных органов, срастив местные дела с общегосударственными.
101
Каждая из концепций и теорий местного самоуправления содержит положения,
характеризующие местное самоуправление с той или иной стороны, некоторые положения из
этих теорий местного самоуправления актуальны и в настоящее время, но для понимания
сущности современного местного самоуправления ни одна из теорий в отдельности не
является достаточной.
101
Муниципальное право / под ред. Ю.А. Дмитриева. – М., 2005. – С. 1047.
229
РАЗДЕЛ IV. РЕСУРСНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ОЦЕНКА
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Тема 13. Ресурсы государственного и муниципального управления
13.1. Понятие и способы классификации ресурсов государственного и
муниципального управления
Современный этап развития страны характеризуется растущим интересом к
ресурсному потенциалу и комплексу социально-экономических факторов регионов и
муниципальных образований. Под ресурсами, как правило, понимают некую совокупность
возможностей той или иной территории. Ресурсный потенциал региона и муниципальных
образований включает в себя материальные и нематериальные показатели соответствующей
территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности.
102
Схема функционирования региона и муниципальных образований включает как
минимум три взаимосвязанных блока: «экономика», «население», «природная среда». Кроме
того, следует учитывать наличие государственных и муниципальных структур,
воздействующих на происходящие процессы, а также внешний фактор (экономика соседних
муниципальных образований и регионов, а также зарубежная экономика).
Помимо факторов регионального и муниципального экономического развития также
выделяют социально-экономические пропорции, т.е. относительные показатели,
характеризующие соотношения между продуктами и ресурсами, между затратами и
результатами. Социально-экономические пропорции отражают уровень жизни населения
муниципальных образований и региона в целом. Они складываются под влиянием решений,
принимаемых всеми участниками регионального воспроизводственного процесса, такими,
как региональные органы власти и управления, органы местного самоуправления, субъекты
предпринимательских структур, население.
К социально-экономическим пропорциям относятся пропорции между:
z частным и государственным потреблением;
z платежеспособным спросом и предложением на региональном рынке
потребительских товаров и услуг;
102
Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: словарь-справочник. –
Саратов, 2004. – С. 67.
230
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]