Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
4) систематическое нарушение органами местного самоуправления законодательства
Российской Федерации и субъектов РФ при реализации переданных государственных
полномочий;
5) неоднократные жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее
осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных
полномочий;
6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое поле в данной
сфере;
7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации отдельных
переданных государственных полномочий.
Передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий
должна основываться на следующих принципах:
• субсидиарность;
• взаимная гласность и информированность;
• осуществление передачи государственных полномочий только посредством
закона;
• соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям
органов местного самоуправления, а также ресурсам и потенциалу территории
муниципального образования;
• полная материальная и финансовая обеспеченность передаваемых
государственных полномочий;
• установление контроля со стороны государства за осуществлением органами
местного самоуправления переданных государственных полномочий;
• разрешение возникающих коллизий путем согласительных процедур или с
помощью обжалования в суде;
• взаимная ответственность органов государственной власти и органов местного
самоуправления за осуществление переданных государственных полномочий.
Все эти принципы передачи органам местного самоуправления отдельных
государственных полномочий призваны способствовать более эффективной их реализации.
Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления
171
позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и
для региона, государства в целом. Это, в частности:
1) содействие децентрализации государственной власти, развитию
самоуправленческих начал в жизни общества;
2) обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий,
властеотношений;
69
3) повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления
местных сообществ, отдельных граждан;
4) осуществление более качественного и компетентного руководства социальными
процессами, процессами принятия и осуществления управленческих решений, реализации
задач местного значения;
5) создание рычагов более гибкого реагирования на требования, формулируемые
70
характером переходного этапа в стране.
Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти с органами
местного самоуправления строится не на подчинении, а на государственной поддержке
местного самоуправления, на взаимной заинтересованности объединения сил и ресурсов в
целях повышения качества жизни граждан.
9.3. Ассоциации органов местного самоуправления на федеральном и
региональном уровне
Перестройка общественно-политической системы в середине 80-х годов ХХ века
привела к возникновению ассоциаций местных властей. Существовавшие политизированные
властные вертикали стали тормозом для реализации местных интересов и привели к
необходимости строить новые горизонтальные связи в форме ассоциаций и союзов
муниципалитетов. Основными направлениями деятельности созданных в то время
ассоциаций являлась борьба за прекращение федерального произвола в законодательной
сфере,
изменение межбюджетного механизма, решение вопросов формирования и
управления муниципальной собственности, установления границ муниципальных
образований и т.п. Данные вопросы не утратили свою актуальность и в настоящее время.
Право на объединение местных властей впервые было юридически закреплено в
Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Данный закон,
69
Муниципальное право / под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. – М., 2005. – С. 1011.
70
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М., 2009. – С.
243.
172
предоставляя право муниципалитетам создавать союзы и ассоциации для объединения
усилий при решении совместных проблем, тем не менее, не определил конкретную правовую
форму данных объединений.
Долгое время регистрация созданных союзов осуществлялась в соответствии с
механизмом, закрепленном в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16
сентября 1993 г. «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных
объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления».
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (ст. 10) закрепил право муниципальных
образований на объединение. В отличие от предыдущего закона он также установил цели
подобных союзов:
z координация деятельности муниципальных образований;
z повышение эффективности осуществления своих прав и интересов.
Закон 1995 г. также определил их организационно-правовую форму: объединения в
форме ассоциаций или союзов подлежат регистрации в порядке, установленном для
некоммерческих организаций.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» упорядочивает сложившуюся на федеральном и
региональном уровне
систему ассоциаций органов местного самоуправления. В настоящее
время в Российской Федерации функционируют такие виды объединений муниципальных
образований, как общероссийские, межрегиональные, региональные, специализированные и
другие ассоциации.
1) общероссийские союзы:
z Общероссийский Конгресс муниципальных образований;
z Союз российских городов (СРГ);
z Союз малых городов России;
z Российский союз местных властей и другие.
В 2006 г. в Российской Федерации было создано единое общероссийское объединение
муниципальных образований. Оно является некоммерческой организацией, учрежденной
советами (ассоциациями) муниципальных образований субъектов РФ. Полное официальное
наименование на русском языке – Единое общероссийское объединение муниципальных
173
образований (Конгресс); сокращенное наименование на русском языке – Общероссийский
Конгресс муниципальных образований. Полное официальное наименование на английском
языке – Russian National Congress of Municipalities; сокращенное наименование на
английском языке – RNCM.
В соответствии с Законом 2003 г. единое общероссийское объединение
муниципальных образований правомочно, при условии вхождения в него не менее двух
третей советов муниципальных образований субъектов РФ.71 Конгресс является
юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, имеет самостоятельный баланс,
расчетные и другие счета в кредитных учреждениях, в том числе в иностранной валюте,
печати и штампы со своим наименованием, вправе иметь собственную символику, бланки со
своим наименованием и эмблему.
Конгресс как некоммерческая организация не преследует в качестве основной цели
своей
деятельности извлечение прибыли. Однако конгресс может по решению своих органов
управления осуществлять предпринимательскую деятельность, направленную на достижение
своих уставных целей и задач, либо соответствующую этим целям и задачам. Прибыль,
полученная от осуществления такой предпринимательской деятельности, не подлежит
распределению между членами Конгресса, а направляется на реализацию уставных целей и
задач в соответствии
с решениями органов управления Конгресса. Для осуществления
предпринимательской деятельности Конгресс вправе создавать хозяйственные общества и
некоммерческие организации или участвовать в таких обществах и организациях.
Целями Общероссийского Конгресса муниципальных образований являются:
1) организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных
образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований;
2) выражение и защита общих интересов муниципальных образований Российской
Федерации;
3) представление интересов муниципальных образований Российской Федерации в
федеральных органах государственной власти; в совещательных органах и иных
учреждениях, созданных в целях содействия решению вопросов государственной политики,
затрагивающих интересы местного самоуправления; в общероссийских и межрегиональных
общественных объединениях; в организациях, осуществляющих хозяйственную
деятельность в сферах, касающихся интересов местного самоуправления;
71
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» / Российская газета. 2003. 8 окт. ст. 67.
174
4) обеспечение муниципальных образований Российской Федерации полной и
достоверной информацией о деятельности органов и организаций, касающейся интересов
местного самоуправления;
5) организация сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с
международными организациями и иностранными юридическими лицами.
Для достижения своих целей Конгресс решает следующие задачи:
z вступает во взаимоотношения с федеральными органами государственной власти
Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами
местного самоуправления, международными организациями, юридическими и
физическими лицами в интересах развития местного самоуправления;
z участвует в формировании федеральных и региональных целевых программ,
направленных на развитие местного самоуправления, осуществляет общественный
контроль за их реализацией;
z участвует в формировании законодательства, влияющего на деятельность
муниципальных образований, включая подготовку изменений в нормативные
правовые акты, поправок в их проекты, а также подготовку проектов правовых актов;
z осуществляет сбор, изучение и анализ информации по вопросам организации и
осуществления местного самоуправления в Российской Федерации;
z осуществляет сбор, изучение и распространение лучшей практики решения вопросов
местного значения;
z содействует внедрению прогрессивных приемов и способов управления в
деятельность органов местного самоуправления;
z оказывает иную методическую помощь муниципальным образованиям в вопросах
организации и деятельности местного самоуправления;
z содействует развитию межмуниципального сотрудничества, в том числе организует
методическое и экспертное содействие советам муниципальных образований
субъектов РФ;
z проводит научно-методическую работу по изучению актуальных вопросов развития
местного самоуправления и отраслей муниципального хозяйства, в том числе с
привлечением ученых и специалистов;
z содействует развитию системы подготовки и переподготовки кадров муниципальных
служащих и выборных лиц местного самоуправления муниципальных образований и
175
реальному учету потребностей муниципальных образований в ходе такой подготовки
и переподготовки;
z осуществляет подготовку и представление высшим органам государственной власти
Российской Федерации (Президенту РФ, Правительству РФ, Государственной Думе
РФ, Совету Федерации РФ) ежегодного доклада о состоянии и развитии местного
самоуправления в Российской Федерации;
z осуществляет международные связи по вопросам местного самоуправления, в том
числе с Палатой местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы
в соответствии с федеральными законами и указами Президента РФ;
z осуществляет иную деятельность, соответствующую целям Конгресса, не
противоречащую действующему законодательству Российской Федерации.
Закон 2003 г. определяет принципиально новую компетенцию Общероссийского
объединения муниципальных образований, в частности оно вправе представлять
предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате
местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).
Союз российских городов – добровольное объединение отдельных городов и
ассоциаций городов, в котором их интересы представляют официальные представители
власти этих городов. Был учрежден в марте 1991 года полномочными представителями 58
городов-центров национальных и региональных образований, зарегистрирован в
Министерстве юстиции Российской Федерации в июне 1991 года. Как организационная
структура Союз является в настоящее время одним из наиболее крупных объединений
местных властей в Российской Федерации. Членство в нем официально оформили 90 городов
России с населением более 53 млн. человек. В состав Союза входят 6 территориальных
ассоциаций. С учетом ассоциированных членов Союз объединяет 250 муниципальных
образований Российской Федерации.
72
В настоящее время Союз является одним из влиятельных объединений городов,
сумевшим привлечь руководителей городов и специалистов к серьезной научно-
организационной работе в области местного самоуправления путем организации при Союзе
секций по наиболее актуальным направлениям развития городов: «Бюджет и финансы
72
Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 2007. – С. 246.
176
города», «Приватизация и управление муниципальной собственностью»,
«Градостроительство и землеустройство», «Экология города».
73
Авторитет среди руководителей городов и широкой общественности Союз завоевал,
прежде всего, регулярной работой по подготовке проектов законодательных актов и
корректировке действующего законодательства, затрагивающего вопросы
функционирования городов, создания правовой основы, гарантирующей самостоятельность
городских бюджетов, закрепление на долговременной основе стабильных доходных
источников местных бюджетов. Внесены поправки в законодательство, касающиеся проблем
собственности, налоговой системы, охраны окружающей среды.
Достаточно плодотворно Союз развивает международные связи, прежде всего, с
Советом Европы и функционирующим в его рамках Конгрессом местных и региональных
властей Европы. Установлены деловые контакты с Мировым банком реконструкции и
развития, другими зарубежными организациями, совместно с которыми Союз организует
международные семинары, конференции по проблемам развития городов, реализует
программы переподготовки муниципальных кадров;
2) межрегиональные ассоциации:
z Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ);
z Ассоциация городов Юга России (АГЮР);
z Ассоциация малых городов юга России;
z Союз городов Поволжья;
z Ассоциация городов Северо-запада России;
z Союз городов Заполярья и Крайнего Севера и т.п.
Ассоциация сибирских и дальневосточных городов – добровольная
межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия городов Сибири и Дальнего
Востока. Создана в 1986 году, устав Ассоциации зарегистрирован в мэрии г. Новосибирска
16 сентября 1993 года. Представительство городов-членов АСДГ осуществляется органами
местного самоуправления городов в лице их руководителей. Своими
главными целями
АСДГ ставит содействие органам городского самоуправления в социально-экономическом
развитии городов-членов Ассоциации, а также защиту прав и интересов городов в различных
органах власти и управления. Членами АСДГ являются 79 городов Сибири и Дальнего
73
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М., 2009. – С.
294.
177
Востока с населением около 13 млн. чел. Будучи самостоятельной ассоциацией, АСДГ
одновременно является коллективным членом Союза Российских городов.74
В составе АСДГ действуют: координационный совет по экономике, координационный
совет по информационно-аналитической работе, секции по вопросам местного
самоуправления, управления муниципальным имуществом, жилищно-коммунального
комплекса, защиты потребителей, информатизации пресс-служб.
Основные направления деятельности АСДГ: защита интересов городов Сибири и
Дальнего Востока путем участия в законопроектной работе на федеральном уровне и
в
субъектах РФ; обмен информацией о социально-экономической ситуации в городах,
городских нормативных актах и по другим вопросам, интересующим города; обмен опытом
работы; координация экономической политики городов; участие в программах ассоциаций
экономического взаимодействия субъектов РФ.
3) региональные центры:
z Ассоциации муниципальных образований Московской области «Южное
Подмосковье»;
z Ассоциация городов, поселков и сельсоветов Калужской области;
z Ассоциация городов Владимирской области;
z Ассоциация городов Иркутской области;
z Ассоциация городов Ленинградской области;
z Ассоциация малых городов Подмосковья;
z Совет муниципальных образований Саратовской области и другие.
Закон 1995 г. закреплял принцип добровольности создания различных объединений
муниципальных образований. Представительный орган муниципального образования
самостоятельно принимал решение о вхождении или выходе из состава ассоциации. В
отличие от предыдущего закона Закон 2003 г. содержит императивную норму, согласно
которой в каждом субъекте РФ в обязательном порядке образуется совет
муниципальных образований. Таким образом, нарушаются принципы самостоятельности и
добровольности при объединении муниципальных образований, но достигается
упорядочивание существующей системы ассоциаций муниципальных образований.75
74
Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 2007. – С. 247.
75
Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный. – М., 2008. – С. 536.
178
В соответствии с Законом 2003 г. организация и деятельность советов муниципальных
образований субъектов РФ должна осуществляться в соответствии с требованиями
Федерального закона от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях»,
применяемыми к ассоциациям.
Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. «О некоммерческих
организациях» регистрация советов муниципальных образований производится органами
юстиции субъекта РФ. Статус и полномочия объединений муниципальных образований
определятся учредительными документами (например, уставами советов муниципальных
образований), советы муниципальных образований не смогут самостоятельно расширять
свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления. Совет не
вправе, решать вопросы местного значения, он не может вмешиваться в деятельность
органов местного самоуправления и ограничивать ее. Совет призван осуществлять
следующие
функции:
1) осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ;
2) представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах
государственной власти субъекта РФ;
3) участвовать в законопроектной работе на региональном уровне;
4) организовывать совместную хозяйственную деятельность;
5) организовывать обмен опытом и информацией;
6) участвовать в реализации региональных программ и т.п.
Советы муниципальных образований
проводят съезды, а в период между съездами
руководство осуществляют их президиумы (комитеты). Закон 2003 г. четко определяет
компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший
руководящий орган, съезд (собрание членов) вправе:
z утверждать устав Совета муниципальных образований; вносить в него
соответствующие изменения и дополнения;
z определять размеры и порядок уплаты членских взносов;
z избирать органы управления Совета (председателя Совета, исполнительный орган,
контрольный орган, ликвидационную комиссию);
z осуществлять иные полномочия, определенные уставом Совета.
179
Впервые на федеральном уровне закреплена компетенция руководящего органа
объединений муниципальных образований. До настоящего времени полномочия органов
управления объединений муниципалитетов определялись в законах субъектов РФ, местных
нормативных актах и уставах ассоциаций (союзов) муниципальных образований.
4) специализированные ассоциации:
z Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны
и Миноборонпрома РФ;
z Ассоциация ЗАТО Минатома РФ;
z Ассоциация шахтерских городов;
z Союз развития наукоградов и т.п.
Союз развития наукоградов России является основанной на членстве
некоммерческой организацией в форме некоммерческого партнерства. Он создан 15
городами с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала –
наукоградами и академгородками, а также организациями и гражданами Российской
Федерации. Целью Союза является содействие объединению усилий органов местного
самоуправления наукоградов и академгородков, научных, образовательных,
производственных и иных организаций и предприятий, ученых и специалистов для
обеспечения устойчивого развития этих городов и поселений, формирования и реализации
их роли как точек роста российской экономики на локальном, региональном и федеральном
уровнях на базе науки, образования и высоких технологий, содействие расширению
цивилизованных интеграционных процессов России со странами ближнего и дальнего
зарубежья. Деятельность Союза осуществляется на основе принятого 4 декабря 1996 года на
конференции представителей городов Устава Союза. Государственную регистрацию
организация до сих пор не прошла.76
Законом 2003 г. также допускает создание иных объединений муниципальных
образований. Под иными объединениями, в том числе, можно понимать и межрегиональные
ассоциации муниципальных образований, и специализированные союзы. Таким образом,
обеспечивается принцип многообразия организационных форм местного самоуправления и
сохраняется существующая палитра союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Основными формами деятельности объединений муниципальных образований также
являются съезды, конференции, форумы, симпозиумы (в том числе и международные) и т.п.
76
Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 2007. – С. 249.
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]