Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
Структурные принципы определяют характер исполнительно-распорядительной и
организационной деятельности органов государственной власти и управления. К ним
относятся:
1) структурно-целевые принципы: иерархия целей государственного управления,
последовательность достижения целей;
2) структурно-организационные принципы: единство системы государственного
управления, сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности органов
государственной власти;
3) структурно-функциональные: определение управленческих функций в
соответствии с компетенцией органа государственного управления;
4) структурно-процессуальные: соответствие методов управления функциям органа
государственной власти.
Частные принципы направлены на повышение роли человеческого фактора в
процессе государственного управления. Как правило, частные принципы либо направлены на
различные сферы жизнедеятельности общества, либо на функционирование общественных
институтов.
К специальным принципам государственного управления относятся принципы
организации государственной службы, принципы работы с управленческим персоналом,
принципы методического и информационного обеспечения государственного управления и
другие.
Природа государственного управления определяется его особой социальной
функцией, направленной на упорядочение общественных процессов. Функции можно
рассматривать в следующих аспектах:
1) комплекс однородных работ, направленный на достижение цели органа или его
структурного подразделения;8
2) (лат. functio – исполнение, осуществление) – основные направления деятельности
субъектов управления по осуществлению целей и задач.
Соответственно функциями управления являются конкретные направления
управляющего (организующего, регулирующего, координирующего, контролирующего и
т.п.) воздействия субъекта управления на объект управления. Функции управления имеют
конкретное содержание и осуществляются при помощи конкретных механизмов управления.
Среди функций управления можно выделить функции государственного управления,
7
Система государственного управления / С.Ю. Наумов и др. – М. 2009. – С.10.
8
Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. –
Ростов/на/Дону, 1997. – С. 97.
21
функции местного самоуправления, функции территориального общественного
самоуправления и т.п.
Под функциями государственного управления понимается направления
деятельности органов и должностных лиц государственной власти, совершаемые в
определенном нормативном порядке, направленные на регулирование общественных
процессов и отношений, осуществляемые для достижения конкретных целей. Это – роль,
которую выполняет государственный аппарат (управляющая система государства или ее
элементы) для того, чтобы побудить, направить, организовать общественную
жизнедеятельность (управляемые государством объекты), оказать на нее влияние для
достижения поставленных целей.9
К общим функциям государственного управления, как правило, относят анализ,
планирование, прогнозирование, организацию, государственное регулирование,
координацию и контроль.
Прогнозирование – профессиональное и научное предвидение развития каких-либо
событий или процессов на основе учета и анализа соответствующих статистических данных
и достижений науки.10 Значение функции прогнозирования возрастает в том случае, когда в
процессе государственного управления складываются ситуации неопределенности, что
препятствуют разработке перспективных государственных планов.
Моделирование – это создание системы управления, представляющей собой мини-
образец действительности, предназначенной для представления идеи в конкретной форме,
содержащей наиболее существенные характеристики и свойства.
Планирование – определение направлений, целей, задач, пропорций
, этапов, темпов и
конкретных количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в
системе государственного управления, а также достижения определенных результатов. В
государственном управлении планирование носит всеобщий характер. Планирование как
процесс складывается из разработки, составления, контроля за ходом выполнения и
корректировки планов. Планы разрабатываются на конкретный временной промежуток, в
зависимости от которого различают:
z краткосрочные планы (до 1 года);
z среднесрочные планы (от 1 года до 5 лет);
z долгосрочные планы (5 – 10 лет);
z стратегические планы (до 20 лет).
9
Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации. – М., 2002. – С. 407.
10
Муниципальное право / под ред. Ю.А. Дмитриева. – М., 2005. – С. 633.
22
Программирование – способ решения крупных социально-экономических проблем
посредством разработки и реализации органами государственной власти и управления
взаимосвязанных программных мер, направленных на решение задач в различных сферах
жизнедеятельности общества. Специфическими чертами являются:
z четкие формулировки и систематизация целей;
z обусловленность реализуемых мероприятий поставленными целями (система
целереализующих действий);
z изначальное установление средств и ресурсов осуществления программных
мероприятий;
z системный подход к управлению программой и контроль за реализацией мер со стороны
органов управления.11
Организация – это создание наиболее благоприятных условий для функционирования
органов государственной власти и управления, включающих в себя определение форм,
разграничение компетенции и т.п. Организация как функция управления имеет своей целью
сформировать управляемую и управляющую системы. Например, организовать работу
государственных служащих означает определить их функции, права и обязанности, а также
структуру отделов и штаты, наделить материальными и денежными средствами, подобрать и
расставить кадры, своевременно направить их на переподготовку и повышение
квалификации.
Регулирование – функция государственного управления, которая призвана установить
режим, рамки и порядок какой-либо деятельности, поведения управляемых объектов, а также
осуществить их корректировку с учетом требований изменений внешней и внутренней
среды. В настоящее время в силу проведения постоянных реформ и преобразований в сфере
государственного управления функция государственного регулирования становиться
преобладающей.
Оперативное распорядительство означает издание ненормативных распоряжений,
влияющих на оперативную деятельность управляемых объектов. Распорядительство в узком
смысле слова – это дача текущих указаний руководителями подчиненным.
Распорядительство в широком смысле слова предполагает обеспечение режима оптимальной
государственной деятельности в форме принятия правовых актов управления: распоряжений,
приказов, указаний, инструкций, руководств, правил и т.п.
Руководство – это установление правил и нормативов деятельности и отдельных
действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц),
управляемых объектов.12
11
Государственное и муниципальное управление: конспект лекций. – М., 2007. – С. 19-20.
23
Координация – согласование внутренней и внешней деятельности разных органов
государственной власти и управления для достижения общих целей и задач
государственного управления. Использование координационных механизмов позволяет
достичь успешного решения задач государственного управления всеми участниками
управления.
Согласование – это распределение задач, функций и действий различных субъектов
государственного управления в целях достижения общих задач.
Контроль
– метод, устанавливающий соответствие или несоответствие фактического
состояния управляемого объекта заданным параметрам. Контроль должен быть регулярным,
последовательным, объективным, гласным, законным и оперативным. В настоящее время все
более популярным становиться общественный контроль за деятельностью органов и
должностных лиц государственного управления. Одним из видов контроля в области
государственного управления является надзор, который заключается в проверке
фактического исполнения законов и подзаконных правовых актов, а также анализе
законности путей и средств их выполнения.
Учет – выработка и фиксация выраженных в количественной форме данных о
результатах выполнения управленческих решений, о наличии и движении документов, о
наличии и расходе ресурсов (материальных, финансовых и т.п.).
Специфическими функциями государственного управления
являются функции,
ориентированные на регулирование общественных процессов, например, государственное
регулирование экономики, лицензирование, организация выборов, поддержание
общественного порядка, обеспечение безопасности граждан и т.п.
Внутриорганизационные функции государственного управления – это функции,
направленные на упорядочение и совершенствование деятельности органов государственной
власти и управления, например, информационное, методическое и кадровое обеспечение
деятельности органов государственной власти, мотивация (стимулирование) персонала,
создание благоприятных условий для деятельности работников и т.п.
Среди функций государственного управления также можно выделить внутренние
(законотворческая, экономическая, социальная, внутриполитическая, культурно-
воспитательная деятельность) и внешние функции (осуществление внешней политики,
обеспечение национальной безопасности и целостности государства).
Таким образом, государственное управление представляет собой единый процесс
осуществления функций государственного управления на основе определенных принципов
для достижения поставленных целей.
12
Система государственного управления / С.Ю. Наумов и др. – М. 2009. – С.12.
24
В настоящее время в систему государственного управления активно внедряется
концепция «нового государственного менеджмента», которая предполагает такие инновации,
как использование рыночных механизмов в государственном управлении, внедрение
контрактной системы на государственной службе, отношение к гражданам как к клиентам и
потребителям государственных услуг.
2.2. Система, структура, цели и методы государственного управления
Система государственного управления предполагает децентрализацию
управленческих функций, распределения по уровням власти ресурсов, обязанностей,
полномочий и ответственности за принимаемые управленческие решения.
Системный подход к государственному управлению заключается в следующих
аспектах:
z рассмотрение субъектов и объектов управления в качестве систем как взаимосвязанных
совокупностей элементов;
z руководство принципами системного подхода при анализе и синтезе субъектов и
объектов управления;
z использование методов системного подхода.
Сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду,
ресурсы, выполнение решений и контроль. Окружающая среда состоит из экономических,
политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного
13
управления и обеспечивает структуру, объекты, цели, формы и методы управления.
Цель является отражением потребностей и интересов, продуктом сознания,
субъективным отражением объективного. Цели управления – то, что должен достичь субъект
управления, конечный результат управленческой деятельности.
14
Соответственно цели государственного управления представляют собой отражение
общественных потребностей и интересов. В настоящее время в Российской Федерации цели
государственного управления заключаются в развитии государственности; реализации
конституционных прав, свобод и обязанностей; повышении уровня жизни граждан;
достижении высокого качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг;
формировании оптимального механизма федеративных отношений; обеспечении внутренней
и внешней безопасности страны и т.п.
13
Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации. – М., 2002. – С. 11.
14
Система государственного управления / С.Ю. Наумов и др. – М. 2009. – С. 8-9.
25
Цели государственного управления вытекают из целей государства и имеют
структуру, получившую название «дерева целей». Центральное место в иерархии целей
государственного управления занимает стратегический уровень – генеральное направление
государственной политики. Процесс достижения стратегической цели протекает поэтапно. С
учетом меняющихся условий и имеющихся ресурсов для каждого временного отрезка
формулируются более мелкие цели – оперативные цели, достижение которых сопряжено с
постановкой тактических (или обеспечивающих) целей. В системе целей государственного
управления стратегический уровень ориентирован на долгосрочную перспективу, поэтому
наиболее статичен, тактические цели являются динамичными, часто корректируются.15
В зависимости от функций государственного управления выделяют следующие цели:
1) общественно-политические – цели, которые выражают общую направленность
государственного курса, носят комплексный характер, определяют качественное состояние
общества как системы и оказывают влияние на государственное управление в целом. Данные
цели нашли свое отражение в Конституции РФ. К ним относятся такие цели, как: развитие
демократического государства, формирование федеративных отношений, развитие местного
самоуправления и т.п.;
2) законодательные – цели, направленные на формирование правовой системы
государства, регулируют деятельность субъектов управления, устанавливают
организационно-правовой статус всех звеньев системы государственного управления и
выражаются в законотворческой деятельности органов государственной власти и
управления;
3) организационные – цели, которые направлены на создание системы
функциональных и организационных структур, позволяющих обеспечить эффективное
государственное управление;
4) социально-экономические – цели, определяющие стратегию экономического
развития страны; построение и поддержание определенной системы экономических
отношений; создание оптимальных условий для устойчивого развития социальной
структуры; удовлетворения публичных интересов и достижение экономического
благосостояния;
5) хозяйственно-административные – цели, позволяющие организовывать
планирование и регулирование производства в масштабе всей страны, а также создавать и
поддерживать производственную активность управляемых хозяйствующих субъектов;
15
Государственное и муниципальное управление: конспект лекций. – М., 2007. – С. 11.
26
6) внутриполитические – цели, направленные на осуществление внутренней
политики, обеспечение прав и свобод граждан, достижение законности в обществе,
поддержание общественного правопорядка и безопасности;
7) культурно-воспитательные – цели, обеспечивающие сохранение и преумножение
культурных ценностей, духовное развитие человека, развитие государственной идеологии,
проведение патриотической и воспитательной работы;
8) информационно-разъяснительные – цели, направленные на предоставление
необходимой
и достоверной информации, формирование социальных коммуникаций через
прямые и обратные связи и разъяснительную работу с населением.
Цели государственного управления также можно классифицировать по иным
основаниям, например:
1) по объему – выделяют общие (охватывают всю систему государственного
управления) и частные цели (направлены на отдельные подсистемы государственного
управления);
2) по результатам: конечные и промежуточные цели
;
3) по времени: краткосрочные (непосредственные), среднесрочные (близкие) и
долгосрочные цели (отдаленные, перспективные).
Цели государственного управления тесно связаны с задачами. Задачи
государственного управления – это промежуточные, этапные цели управленческой
деятельности.16 На современном этапе к задачам государственного управления относится
решение следующих вопросов:
z развитие экономической и социальной сферы по наиболее приемлемому стратегическому
плану;
z разработка и внедрение четкой системы государственной регламентации хозяйственной
деятельности;
z снижение избыточного вмешательства государства в экономику;
z создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения;
z государственная поддержка местного самоуправления;
z контроль за стандартами и качеством предоставляемых государственных и
муниципальных услуг;
z внедрение в деятельность органов исполнительной власти принципов и процедур
управления по результатам;
z борьба с коррупцией;
16
Система государственного управления / С.Ю. Наумов и др. – М. 2009. – С. 9.
27
z повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и
гражданского общества, а также обеспечение прозрачности деятельности органов
исполнительной власти;
z модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
z развитие кадрового потенциала;
z распространение успешного опыта государственного управления;
z повышение общественного доверия к государству;
z укрепление престижа страны и поддержание соответствующего статуса на
международной арене и т.п.
Деятельность органов государственной власти и управления и их структурных
подразделений осуществляется на основе определенных методов управления, имеющих
универсальное значение и применяемых для достижения поставленных целей. Под
методами, в данном случае, понимают способы, средства, и приемы практического
осуществления управленческой
деятельности; воздействия одного субъекта правоотношений
на другого; инструменты для принятия управленческого решений. Соответственно методы
государственного управления – это конкретные способы, средства и приемы властного
воздействия органов государственной власти на объекты управления для достижения
поставленных целей.
При классификации, как правило, выделяют следующие виды методов
государственного управления:
1) правовые, административные, экономические, политические, социальные,
идеологические
методы;
2) методы властной, материальной и моральной мотивации;
3) диспозитивный и императивный методы.
Правовые методы государственного управления представляют собой систему
правовых актов, регулирующих деятельность субъектов управления и хозяйствования,
устанавливающих статус всех звеньев системы государственного управления. Правовые
методы применяются в пределах и в соответствии с Конституцией РФ.
Среди правовых методов выделяют законодательствование,
государственно-
административное управление, правосудие, контроль.17 Инструментами правовых методов
являются: законы (федеральные и субфедеральные) и подзаконные акты (муниципальные
правовые акты, распоряжения, приказы, правила, регламенты, инструкции и т.п.). Примером
может служить содержание любого нормативно-правового акта.
17
Государственное и муниципальное управление: конспект лекций. – М., 2007. – С. 13.
28
Следует отметить, что возможны случаи, которые нельзя заранее урегулировать с
помощью правовых методов, например, чрезвычайные ситуации природного и техногенного
характера. В таких случаях применяются организационно-технические неправовые методы,
которые совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально
нормами права не регулируется.
Административные (организационно-распорядительные) методы – это система
распределения прав, задач, функций и обязанностей, а также установления ответственности
и форм взаимодействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной
власти, позволяющая быстро и компетентно реагировать на проблемные ситуации. Данные
методы опираются на иерархическую структуру государственного и муниципального
управления.
Административные методы представляют собой нормативные требования,
обязывающие всех участников государственного управления поступать определенным
образом. За невыполнение данных требований на субъект государственного управления
накладывается ответственность. Примеры: защита Отечества является долгом и
обязанностью гражданина Российской Федерации; обязанность платить законно
установленные налоги и сборы; обязанность сохранять природу и окружающую природную
среду.
Экономические методы составляют систему воздействия посредством экономических
рычагов (стимулов) на социальные и экономические процессы в
эффективной государственной политики. Это также способы создания государством
определенных условий, в которых участникам государственного управления выгодно
поступать так, как того хочет государство. Данные методы основываются на наличие и у
объектов, и у субъектов государственного управления материальных интересов, которые
определяют их действия и поведение.
Инструментами экономических методов являются: схемы распределения
материально-финансовых ресурсов, регулирование финансовых потоков в стране, налоговое
целях обеспечения
стимулирование, бюджетная и инвестиционная политика. Примеры: установление
зависимости состава муниципальной собственности от перечня вопросов местного значения,
выделение дотаций муниципальным образованиям, установление тарифов на услуги
жилищно-коммунального комплекса, предоставление налоговых льгот предприятиям,
выдача премий работникам.
Политические методы – способы прямого или косвенного воздействия на поведение
и деятельность управляемых объектов при помощи политических средств. В первую очередь
речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой властью.
29
Политические инструменты: комплекс демократических форм, норм и процедур
политических действий и отношений; технологии парламентаризма, например,
парламентские дебаты, наличие оппозиции, лоббирование интересов, практика депутатских
запросов, парламентские слушания.18 Примеры: выборы Президента РФ, проведение
референдума, организация и проведение публичных слушаний.
Социальные методы представляют собой способы государственного управления
путем регулирования социальных отношений и изменения социальной среды.
Инструментами социальных методов являются: регулирование меры труда и потребления,
стандарты качества жизни, пенсионное обеспечение и т.п. Примеры: определение
минимального прожиточного уровня, минимальной заработной платы, размера пенсий и
стипендий, форм социальной помощи.
Идеологические (социально-психологические) методы – это воздействие государства
на психологию и сознание людей при помощи моральных и нравственных примеров, а также
государственная пропаганда и агитация. Основным инструментом в данном случае являются
средства массовой информации. Примеры: социальная реклама, пропаганда здорового образа
жизни, воспитание патриотических чувств.
Методы государственного управления на основе властной мотивации включают в
себя административные и иные организационно-правовые методы. Административные
методы управления осуществляются в виде прямого административного воздействия на
объекты управления в форме актов управления: постановления, распоряжения, приказы,
указания. Организационно-правовые методы управления разделяются на организационное
регламентирование, организационное нормирование, организационно-методическое
инструктирование, договоры.
Методы государственного управления на основе материальной мотивации включают
в себя экономические методы, которые базируются на материальных интересах людей. К
ним относятся экономическое стимулирование, экономическая ответственность,
экономическое прогнозирование.
Методы государственного управления на основе моральной мотивации
ориентированы на моральные интересы людей, связанные с самоутверждением и
самовыражением человека в трудовом коллективе, в обществе. К ним относятся: убеждение,
социальное нормирование, социальное регулирование, моральное стимулирование, методы
психологического побуждения и т.п.
Метод диспозитивный – метод правового регулирования общественных отношений,
предполагающий равноправное положение субъектов и предоставляющий им право на
18
Система государственного управления / С.Ю. Наумов и др. – М. 2009. – С. 16.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]