Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
механизма функционирования (взаимодействия элементов системы) раскрывает
направленность функционирования на сохранение системы, а также на реализацию главной
функции по отношению к более общей системе, куда она входит. Анализ внешнего
функционирования предполагает обращение к кибернетическим понятиям: «прямая» и
«обратная» связи, закрытая система, открытая система. Каждую общественную систему
можно представить в виде кибернетической модели, имеющий вход и выход. Управляющее
воздействие на нее осуществляется на входе, а результаты фиксируются на выходе. Так, на
входе политической системы: требования со стороны общества и поддержка системы
определенными общественными силами, на выходе – решения и действия как ответ на
требования и реакция на поддержку. Анализ взаимодействия входов и выходов,
зависимостей между ними позволяет прогнозировать поведение системы в рамках
определенных условий и управлять ею. Значимым в теории государственного управления
является политико-культурологический подход, дающий возможность по типу политической
культуры, характерному для того или иного общества, судить о политической системе, о
характере государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и
государственно-управленческих отношениях.
Анализ государства, деятельности его органов власти как политико-правового
института управления обществом и складывающихся при этом политико-правовых и
социальных отношений - предмет теории государственного управления. Предметная область
теории государственного управления очерчена в основном понятиями: государство, политика,
государственное управление и власть. Она слагается из совокупности политико-правовых и
социальных явлений и процессов, характеризующих сферу взаимодействия государства и
общества как субъекта и объекта управления и самоуправления, системы взглядов на
управление общественной жизнью людей, изучения сущности и специфики государственного
управления, его законов, принципов, форм и методов, а также особенностей субъекта и
объекта государственного управления. Объектной область теории государственного
управления является важнейшая сфера деятельности государства – управление
общественной жизнью людей.
Теория государственного управления изучает основные тенденции, направления и
динамику развития функционирования государства, ставит своей целью раскрытие
закономерностей развития основных структурных и организационных характеристик и его
роли в определении тенденций общественно-исторического развития.
Главная задача при изучении теории государственного управления овладение
понятийным аппаратом. Анализ понятий в отношении закономерностей их формирования
важен потому, что каждое понятие (термин, научная категория, дефиниция) несет большую
11
функциональную нагрузку. Это тот языковый аппарат, посредством которого описывается
предметная область теории, сущность изучаемого явления, квинтэссенция теоретического
знания о предмете. Осмысление и понимание природы, сущность системы государственного
управления, ее компонентов, анализ необходимых связей между ними, проблем, выявление
причин, разрушающих системность - основополагающая задача при изучении дисциплины
основы теории государственного управления.
1.2. Основные понятия, используемые при изучении теории государственного
управления
Анализ научных разработок по теории государственного управления свидетельствует
о том, что идет осмысление изменений, поиск научных подходов к выработки новых
моделей организации государственного управления, организационной эффективности
деятельности органов государственной власти в условиях современных социально-
политических изменений. Система понятий в теории государственного управления
окончательно еще не сформирована. Тем не менее, можно выделить некоторые блоки,
составляющие категориальную сетку научного анализа специфической сферы деятельности
государства и государственно-общественных отношений. В ней можно столкнутся как с
новыми понятиями, так и с уже известными по изучению политической науки, социологии,
теории социального управления. При изучении основ теории государственного управления,
сформированные понятия рассматриваются как существенные стороны и элементы
института государственного управления.
К первому блоку можно отнести общие понятия, характеризующие управление как
основную функцию государства. К таковым относятся понятие государственного управления,
определение государства как субъекта управления (государственные органы, аппараты,
учреждения). Непосредственное понятие объекта государственного управления, который
включает такие понятия как социум, социальные группы, общественные процессы,
социальные институты. Основообразующим понятием в теории государственного
управления является понятие государственной власти (политической, административной,
экономической. К значимым понятиям следует отнести – управленческую деятельность
(политическое руководство, административное управление, нормативно-правовое
регулирование) и управленческие отношения (организационно-экономические, социально-
политические, нормативно-правовые).
Государственное управление – практическое, организующее и регулирующее
воздействие государства на общественную (публичную) и частную жизнедеятельность
12
людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его
властную силу.
Государственно-административное управление – вид государственной
деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически
реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц.
Объект государственного управления – это общественные отношения социальных,
национальных и иных общностей людей, общественных объединений, организаций,
юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающих общественное значение,
то есть отношения, которые могут быть подвергнуты государственному или
муниципальному регулированию.
Субъект государственного управления – государство как совокупность органов
публичной власти всех уровней аппарата управления. Конкретным субъектом
государственного или муниципального управления является соответствующий орган,
должностное лицо государства или местного самоуправления.
Область государственного управления – сгруппированные по признаку основного
назначения отрасли государственного управления (управление экономикой, народным
хозяйством, управление социально-культурной сферой, управление в административно-
политической области ),
Государство – публичная и легитимно (нормативно-выраженная) властная сила
общества. Социальный институт и совокупность социальных организаций, осуществляющих
управление обществом и распределяющих общественные ресурсы.
Социальное государство – государство, проводящее политику обеспечения
благосостояния и развития всех своих граждан.
Правовое государство – тип государства, в котором сформированы и
функционируют режим конституционного правления, развитая правовая система и
верховенство правового закона в общественной жизни, система социального контроля над
властью и эффективные механизмы, гарантирующие правовую защищенность личности и
обеспечивающие ей активное и беспрепятственное пользование демократическими правами
и свободами.
Социум – большая устойчивая социальная общность, характеризуемая единством
условий жизнедеятельности людей и общностью культуры, культурного наследия и
традиций.
Социальная группа – совокупность индивидов, между которыми существуют какие
– либо прямые или косвенные социальные отношения,
13
Социальные институты – относительно устойчивая форма организации социальной
жизни, обеспечивающая устойчивость связей и отношений в рамках общества.
Социальные процессы - последовательное изменение состояний социальной
системы (или элементов) и ее подсистем, любого социального объекта
Власть – взаимосвязь между людьми, в том числе посредством публичных
институтов, в процессе которой одни личности в силу разных причин – материальных,
социальных, интеллектуальных ,информационных, родственных и т.п. – добровольно
(осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых,
нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные
поступки и действия, строят свою жизнь.
Государственная власть – право и возможность государства регулировать
общественные отношения, определять правила (нормы) поведения и деятельности человека и
создаваемых им структур.
Государственный орган – единичная структура власти, формально созданная
государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций,
Бюрократия – тип организации, для которой характерны специализированное
распределение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели
оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника.
Управленческая деятельность - набор (совокупность) выработанных историческим
опытом, научным познанием и талантом людей навыков, умений, способов, средств
целесообразных поступков и действий человека в сфере управления
Формы управленческой деятельности – внешние, постоянно и типизировано-
фиксированные выражение (проявления) практической активности государственных органов
по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их
собственной жизнедеятельностью.
Ко второму блоку понятий, описывающих государственное управление как процесс,
функциональной деятельности, можно отнести следующие понятия: функция
государственного управления, законы и принципы управления, формы и методы, средства и
стиль управляющей деятельности.
Социальное управление – основанное на достоверном знании систематическое
воздействие субъекта управления (управляющей системы) на социальный объект
(управляемую систему), в качестве какового может выступать общество в целом и его
отдельные сферы – экономическая, политическая, социальная, духовная, с тем, чтобы
обеспечить их нормальное функционирование, совершенствование и развитие, успешное
движение к заданной цели.
14
Функция государственного управления – конкретный вид управляющего
воздействия государства в целом, отличающийся предметом, содержанием и способом
сохранения либо преобразования управляемых явлений.
Принцип государственного управления – закономерность, отношение или
взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов
государственного управления (система онтологических элементов), выраженная в виде
определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и
применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению.
Методы управленческой деятельности - способы и приемы анализа и оценки
управленческих ситуаций, использование правовых и организационных форм воздействия на
сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях, связях.
Стиль государственного управления - система социально эффективных и постоянно
развивающихся способов, средств, форм и методов функционирования должностных лиц и в
целом органов государственной власти и местного самоуправления.
Политический режим - совокупность способов, средств и методов практического
осуществления правящими кругами, главным образом высшими должностными лицами,
государственной властной волей.
Третий блок – это понятия, отражающие основные элементы управленческого
процесса и его этапы: политический участие, целеполагание (целевое управление),
политическая стратегия; государственное управленческое решение и принятие решения.
Политический участие – неотъемлемое свойство политической или иной любой
управляющей (или самоуправляющей) деятельности людей, которая служит одним из
средств выражения и достижения их интересов.
Целеполагание – смыслообразующее содержание практики, состоящее в
формировании цели как субъективно-идеального образа желаемого (целеформирование) и
воплощении ее в объективно-реальном результате деятельности (целереализации).
Политическая стратегия – программа, план, генеральный курс, политический план
достижения целей в государственной управленческой деятельности.
Управленческое решение – представляет собой одноразовое воздействие
управляющей системы на объект управления, содержащие формулировку цели действия и
программу ее реализации. Управленческое решение является основной формой
управленческой деятельности, необходимой для достижения определенной задачи.
Принятие решения - выбор рациональной альтернативы.
Четвертый блок - понятия, характеризующие источники движущие силы,
мотивирующие и блокирующие факторы управленческой деятельности и отношений:
15
национально-государственные интересы, политическое участие социальных групп и
общностей, общенациональные и групповые ценности, государственная политика.
Национально-государственные интересы – реальная причина деятельности
субъектов государственного управления, направленных удовлетворение потребностей,
лежащих в основе государственно-национальных идей, и определяющихся положением и
ролью этих субъектов системе общественных отношений.
Политические участие социальных групп и общностей – неотъемлемое свойство
политической или иной любой управляющей (или самоуправляющей) деятельности людей,
которая служит одним из средств выражения и достижения их интересов.
Государственная политика – совокупность целей и задач, практически реализуемых
государством, и средств, используемых при этом.
Общенациональные ценности – разделяемые в обществе убеждения относительно
целей, к которым люди должны стремится, и основных средств их достижения; социально-
значимые объекты, символы и идеи.
Пятый блок - понятия, описывающие государственное управление в целом: система
государственного управления, система государственной власти, уровни субъектов
управления и власти, централизация и децентрализация власти и управления.
Система государственного управления – совокупность взаимодействующих
субъектов государственного управления (государственных органов) и управляемых объектов
(общественных элементов и взаимосвязей), подвергаемых государственно-управляющим
воздействиям.
Правовая система – совокупность внутренне согласованных, логически
взаимосвязанных правовых актов.
Государственная власть – право и возможность государства регулировать
общественные отношения, определять правила (нормы) поведения и деятельности человека и
создаваемых им структур.
Уровни субъектов управления и власти – это горизонтальные упорядоченные ранги
управленческой деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования
полномочий от высших управленческих звеньев низшим.
Централизация власти и управления – условие, при котором право принимать
наиболее важные решения остается за высшими уровнями управления.
Законодательная власть – подсистема государственной власти, основными
функциями которой является представительство интересов граждан (избирателей) и
принятие законов, иных правовых и политических актов.
16
Шестой блок - понятия, описывающие внешнюю среду, в которой осуществляется
государственное управление: социальное, политическое, правовое, экономическое,
геополитическое пространства, единицы социального времени (этапы, периоды)
Внешняя среда – факторы, условия, силы и субъекты, влияющие на расход ресурсов,
риски, эффективность и общую ситуацию в государстве, регионе, муниципальном
образовании, отрасли, предприятии и т.п. извне, и не принадлежащие данному государству,
региону, муниципальному образованию, отрасли, предприятию и т.п.
Социальное пространство – поле социальной деятельности, включающей
совокупность значимых социальных групп, индивидов, объектов в том или ином их
взаимном расположении.
Политическое пространство – система политических отношений институтов и
организаций, обеспечивающая поддержание власти и управления обществом.
Правовое пространство – правовая структура, обусловленная экономическими и
социально-политическим строем, выражающая внутреннюю согласованность и единство
юридических норм государства, их дифференциацию и разделение на соответствующие
отрасли права.
Таким образом, теория государственного управления – это анализ теоретико-
методологических проблем государственного управления, изучение политического
механизма управления и административно-правового процесса. Следует отметить, что
механизм государственного властвования и управления общественной системы нуждается в
постоянном изучении с целью понимания процессов, происходящих в нем, и в определении
тенденций его развития. Становление и дальнейшее развитие современных концепций
теории государственного управления связано с осмыслением набора проблемных
комплексов, решение которых существенно позволит оптимизировать способность общества
реагировать на новые вызовы и угрозы.
Тема 2. Теоретические основы научного понимания государственного
управления
2.1. Понятие, принципы и функции государственного управления
Каждая общественная формация характеризуется определенным уровнем развития
государственного управления. Управление – это целенаправленное, планомерно
организованное воздействие на систему в интересах ее упорядочения, оптимального
17
функционирования и развития. Так, под управлением понимается воздействие, поступающее
в систему извне. Управление предполагает наличие трех элементов: субъект управления,
объект управления и возникающие в результате управления отношения между ними.
Термин «государственное управление» характеризует область практической
деятельности, связанную с организацией государственной власти и общественной жизни.
Государственное управление – это деятельность, направленная на достижение определенных
целей, для чего формируются специальные органы и механизмы управления. Это
специфический вид деятельности, удовлетворяющий объективные потребности
общественного производства в определении целей его функционирования и эффективного
развития, в разработке необходимых средств и способов его достижения, а также
координации усилий всех участников для получения результатов соответствующих целям.1
Предметом государственного управления выступают государственный сектор
экономики, инфраструктура (например, федеральные путепроводы, дороги, аэропорты,
транспорт), сфера социальных услуг (в том числе государственные учреждения
здравоохранения, образования, социальной защиты населения), армия, милиция, тюрьмы,
пожарная охрана и другие структуры, финансируемые за счет федерального и региональных
бюджетов.
Существует два подхода к понятию государственного управления. В широком смысле
государственное управление – это деятельность государства по руководству различными
сферами общественной жизни через органы государственной власти, к которым относятся
законодательные, исполнительные и судебные органы власти всех уровней, с привлечением
неправительственных организаций. В более узком смысле под государственным
управлением понимают исполнительно-распорядительную деятельность органов
исполнительной власти в пределах их компетенции.2
К основным чертам государственного управления относятся:
z особый субъект управления: государство как совокупность органов и должностных лиц
всех уровней государственной власти;
z сложный иерархический характер системы управления, в которой одни государственные
органы и должностные лица (вышестоящие) управляют другими (нижестоящими);
z наличие властных полномочий у субъекта управления, закрепленных в законодательстве
Российской Федерации;
1
Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации. – М., 2002. – С. 10.
2
Система государственного управления / С.Ю. Наумов и др. – М. 2009. – С.6.
18
z особый объект управления: все общественные отношения, виды деятельности, которые
непосредственно связаны с воспроизводством материальных и духовных благ и которые
могут быть подвергнуты государственному регулированию;
z масштаб управления предполагает воздействие на все общество, а не только на
отдельные его группы;
z использование методов принуждения.
Признаками государственного управления являются: подзаконность, иерархическая
соподчиненность органов государственного управления, возможность осуществления
управления по усмотрению, оперативность, повседневность, организационный характер,
предметность. Понятие государственного управления тесно связано с понятием
государственная власть. Государственная власть – способ организации публичной власти,
для которого характерны следующие специфические признаки государственной власти:
z обладает суверенитетом;
z всегда осуществляется в определенных правовых рамках;
z только государственная власть имеет право на принятие законодательных актов;
z только государственной власти присущ метод государственно-властного принуждения.
3
Принципы (от лат. principium – первоначало, основа) – основополагающие начала,
закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами. Соответственно, к принципам
государственного управления относятся объективные основы, на которых базируются
структура и процесс управления и в которых абстрагированы закономерности построения,
функционирования и совершенствования системы государственного управления.4.
Принципами государственного управления являются законодательно закрепленные
базовые положения, в соответствии с которыми формируется и функционирует система
государственного управления. Как правило, среди принципов государственного управления
выделяют четыре основные блока:
1) общие;
2) структурные;
3) частные;
4) специальные принципы.
Общие принципы определяют содержание и цели всей системы государственного и
муниципального управления в Российской Федерации. Это принципы построения системы
органов исполнительной власти, т.е. основополагающие начала, на которых базируется
3
Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: словарь-справочник. –
Саратов, 2004. – С. 14.
4
Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. – Ростов
н/Д. 1997. – С. 85.
19
построение системы органов государственной власти. К ним можно отнести такие
принципы, как принципы единства, законности, целесообразности, федерализма, гласности,
разделения властей, правовой упорядоченности, объективности и т.п.
Принцип законности – принцип, основное требование которого – это соблюдение
Конституции РФ и законов, соответствие всех издаваемых нормативных актов
действующему законодательству. В государственном управлении для законности
характерно: общеобязательность законов, их верховенство над правовыми актами
управления; единообразное понимание и исполнение законов на всей территории Российской
Федерации; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; связь с
правовой культурой.5
Принцип демократизма понимается как народовластие в государственном
управлении. Предполагает соблюдение приоритета прав, свобод и законных интересов
граждан во всех сферах государственного управления.
Принцип федерализма – принцип, основное требование которого заключается в
обеспечении территориально-политического единства Российской Федерации в сочетании с
децентрализацией государственной власти на основе конституционного разграничения
предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъекта РФ при обеспечении равноправия субъектов РФ
между собой и в отношении с федеральными органами власти.
Принцип гласности – принцип, основные требования которого:
z обеспечение информированности граждан о решениях органов государственной власти и
органов местного самоуправления;
z обеспечение доступности обсуждения важнейших государственных вопросов и вопросов
местного значения;
z изучение и учет общественного мнения.
6
Принцип разделения властей в государственном управлении подразумевает
разделение на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.
Принцип правовой упорядоченности государственного управления заключается в
необходимости законодательного определения и закрепления основных элементов
государственного управления (целей, функций, структур, процесса, принципов).
Принцип объективности обуславливает необходимость во всех управленческих
процессах следовать требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и
общественно-исторических) и реальным возможностям.7
5
Административное право: Учебник / под ред. Л.Л. Попова. – М., 2002. – С. 437-440.
6
Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: словарь-справочник. –
Саратов, 2004. – С. 62.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]