Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы теории государственного управления. Учебное пособие
.pdf
УДК 351/354
ББК 67.6
ОСНОВЫ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. УЧЕБНОЕ
ПОСОБИЕ
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010
Авторы:
Наумов Сергей Юрьевич — д.и.н., профессор, ректор Поволжской академии
государственной службы им. П.А. Столыпина.
Сергушко Светлана Владимировна — кандидат социологических наук, доцент
кафедры государственного и муниципального управления Поволжской академии
государственной службы им. П.А. Столыпина.
Подсумкова Анна Александровна — к.и.н., доцент кафедры государственного и
муниципального управления Поволжской академии государственной службы им. П.А.
Столыпина.
Данное учебное пособие посвящено рассмотрению теоретических основ
государственного и муниципального управления. Авторы простым и доступным языком
описывают основные концепции государственного и муниципального управления, а также
анализируют эволюцию основных теорий
местного самоуправления.
Учебное пособие подготовлено в соответствии со стандартом Министерства
образования и науки РФ и предназначено для подготовки студентов специальности
080504.51 «Государственное и муниципальное управление» средних профессиональных
учебных заведений.
государства, государственного управления и
1
Содержание
Введение
РАЗДЕЛ I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Тема 1. Основы теории государственного управления как учебной дисциплины
1.1. Предмет и задачи курса «Основы теории государственного управления».
1.2. Основные понятия, используемые при изучении теории государственного
управления.
Тема 2. Теоретические основы научного понимания государственного
управления
2.1. Понятие, принципы и функции государственного управления.
2.2. Система, структура, цели и методы государственного управления.
Тема 3. Концептуальные основы муниципального управления
3.1. Муниципальное управление: понятие, признаки, общая характеристика.
3.2. Принципы и функции местного самоуправления
Тема 4. Факторы государственного управления
4.1. Объективные основы государственного управления.
4.2. Субъективный фактор государственного управления.
Тема 5. Государственное управление как субъект управления общественными
процессами
5.1. Общественные явления и процессы: понятие, виды, общая характеристика.
5.2. Государственное управление как системное общественное явление.
РАЗДЕЛ II. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Тема 6. Система органов государственной власти Российской Федерации
6.1. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации.
2
6.2. Федеральное Собрание Российской Федерации как парламент России
6.3. Система исполнительных органов государственной власти Российской
Федерации.
Тема 7. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации:
структура и функции
7.1. Компетенция законодательного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации.
7.2. Губернатор как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
7.3. Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Тема 8. Система органов местного самоуправления
8.1. Представительный орган местного самоуправления: исключительная компетенция
и структура.
8.2. Глава муниципального образования как высшее выборное должностное лицо на
местном уровне.
8.3. Исполнительные и иные органы местного самоуправления: понятие, виды,
полномочия, структура.
Тема 9. Формы взаимодействия органов государственной власти с органами
местного самоуправления
9.1. Виды государственной поддержки местного самоуправления.
9.2. Механизмы передачи органам местного самоуправления отдельных
государственных полномочий.
9.3. Ассоциации органов местного самоуправления на федеральном и региональном
уровне.
РАЗДЕЛ III. ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Тема 10. Основные теоретические концепции государственного управления
10.1. Стили государственного управления.
10.2. Соотношение ответственности и свободы в теориях государственного
управления.
3
Тема 11. Государственное управление в ХХI веке
11.1. Общая характеристика современных концепций государственного управления
11.2. Основные проблемы современного понимания государства и государственного
управления
Тема 12. Теории муниципального управления и местного самоуправления
12.1. Государственная теория муниципального управления
12.2. Общественная теория местного самоуправления
12.3. Дуалистическая и иные теории местного самоуправления
РАЗДЕЛ IV. РЕСУРСНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ОЦЕНКА
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Тема 13. Ресурсы государственного и муниципального управления
13.1. Понятие и способы классификации ресурсов государственного и
муниципального управления.
13.2. Виды ресурсов государственного и муниципального управления.
Тема 14. Обеспечение государственного управления
14.1. Правовое обеспечение государственного управления.
14.2. Система информационного обеспечения государственного управления.
14.3. Кадровое обеспечение государственного управления.
Тема 15. Эффективность государственного и муниципального управления
15.1. Критерии и показатели эффективности государственного и муниципального
управления.
15.2. Проблемы оценки эффективности деятельности органов государственного и
муниципального управления.
4
Библиографический список
Введение
Реформирование системы государственно-политического устройства страны придает
особую важность изучению теоретических основ организации государственного управления.
Проводимые административная и муниципальная реформы изменяют основы теории
государственного управления, а также оказывают огромное влияние на систему
государственного и муниципального управления в целом.
В настоящее время актуальность приобретают не только теоретико-методологические
основы управления, но и теоретические принципы построения системы органов
государственной и муниципальной власти, анализ ресурсного потенциала территорий,
совершенствование систем обеспечения процесса управления и выбор критериев
эффективности государственного и муниципального управления. Среди систем обеспечения
процесса управления особое внимание уделяется правовому, информационному и кадровому
обеспечению деятельности органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
Серьезное переосмысление теоретических основ государственного управления
связано с популяризацией идей нового государственного менеджмента, внедрением систем
управления по результатам и развитием социального партнерства. На современном этапе
перед государством стоит задача создания такой оптимальной системы государственного и
муниципального управления, которая сможет эффективно защищать общество от различных
социальных патологий.
Вместе с тем некоторые преобразования в
носят поверхностный характер или сводятся только к частым реорганизациям структур
органов государственного управления и органов местного самоуправления, что приводит к
снижению авторитета государственной власти. Сегодня на первый план выходят вопросы
качества предоставляемых публичных услуг, оценки эффективности деятельности органов
государственного и муниципального управления, борьбы с коррупцией в органах
т.п.
В этой связи органам государственного и муниципального управления нужен
комплекс эффективных управленческих механизмов и инструментов, предоставляющих
системе государственного управления
власти и
возможность оперативно реагировать на изменяющиеся условия, а государственным и
муниципальным служащим необходимы знания в области теоретико-методологических
основ государственного и муниципального управления. Совершенствование современной
системы государственного и муниципального управления, проведение реформ и
преобразований в данной сфере возможно только на основе хорошо проработанной
5
теоретической базе, с учетом всех факторов государственного управления, а также
совместными усилиями всех уровней власти и при активном участии населения в данных
процессах.
Настоящее учебное пособие посвящено изучению концептуальных теоретических
основ научного понимания государственного и муниципального управления в Российской
Федерации. В процессе изучения дисциплины «Основы теории государственного
управления» студенты должны изучить теоретико-методологические основы управления,
освоить механизм функционирования государственной власти, уметь ориентироваться в
структуре органов государственного и муниципального управления, знать основные теории
управления, уметь оценивать эффективность деятельности управленческих органов,
ресурсные возможности и перспективы развития территориальных образований, а также
выделять проблемы государственного и муниципального управления и предлагать пути их
решения.
6
РАЗДЕЛ I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Тема 1. Основы теории государственного управления как учебной дисциплины
1.1.Предмет и задачи курса «Основы теории государственного управления»
Деятельность государства – многогранный объект, изучаемый многими научными
дисциплинами: теорией государства и права, административного права, политологией,
социологией, наукой социального управления и многих других общественных наук, каждая
из которых исследует определенный аспект деятельности государственных институтов, их
структуры, содержания, направленности, особенности развития. Так, политология
рассматривает сущность и закономерности политической деятельности и государства.
Политическая социология изучает социальные основы государственных институтов и
социальную детерминацию принципов, форм и методов их функционирования.
Юридические науки занимаются исследованием правовых аспектов функционирования
государственной власти. Для теории социального управления деятельность государства -
один из видов управления обществом, анализ которого позволяет выяснить универсальность
изучаемых этой наукой закономерностей, саморегуляции такой сложнейшей системы, какой
является социальная система.
Теория государственного управления – комплексная наука. Ученые различных областей
социально-политического знания расчленяют политико-социальную действительность на
разнообразные элементы: области, аспекты, уровни. Данная теория решает задачу
рассмотрения государственного управления как целостной, относительно самостоятельной
сферы деятельности государства и складывающейся в связи с ней системы политико-
общественных и политико-правовых отношений. Теория государственного самостоятельная
сфера, заключенная в более широкую систему многогранной властной и организующей
деятельности государства, всей политической системы, и в еще более широкую и общую
систему саморегуляции социума. Этим объясняется комплексный характер изучаемой теории,
вбирающей в себя элементы знания и подходы таких наук, как политология, политическая
социология, теория государства и права и теории социального управления, раскрывающей
общие закономерности управления социальными, в том числе политическими, процессами и
отношениями.
Комплексный характер теории и ее методологической основы определяет
соответствующую совокупность объективных и субъективных, социологических,
7
политологических и общенаучных, теоретических и эмпирических методов изучения
политико-социальной и политико-правовой реальности. Как и в любой политической,
юридической и социологической дисциплине, в теории государственного управления
актуальными вопросами являются проблемы соотношения объективного и субъективного,
она включает методологическое требование разграничения функций рационального,
целенаправленного воздействия органов государства на общество и самоорганизации
социальных субъектов, выражающейся в различных формах общественного самоуправления.
Государственное управление является основополагающим в упорядочении и
регулировании социальной, экономической, политической, духовной и других сфер
общественной жизни. Государственное управление - это сложный и многоплановый
институт, изучение которого позволяет понять характер взаимоотношений отдельной взятого
человека, общества и государства. В организационном и структурном плане и с точки зрения
решаемых им задач и реализуемых функций – государственное управление затрагивает как
общество в целом, так и всех его членов, социальные группы, организации, объединения,
общественно-политические движения, охватывает как структурные, организационно-
функциональные и сугубо практические вопросы управления общественными процессами и
явлениями, так и проблемы, касающиеся общественных отношений, принципов, ценностей,
мировоззренческих установок, идей политической самоорганизации человеческих
сообществ, путей сохранения жизнеспособности и обеспечения их эффективного
функционирования. Все эти проблемы разрабатываются и исследуются в рамках теории
государственного управления.
Теория государственного управления, как и любая иная социально-политическая
наука, выявляет и объясняет объективные законы управленческого процесса; формулирует
идеальные модели способов управленческих воздействий государственных субъектов на
управляемые объекты, выделяет основополагающие принципы государственного
управления. Последние объективно обусловливаются как содержанием законов управления,
так и типом государственного устройства, а также уровнем социально-экономического,
политического и культурного развития общества. Для Российского государства такими
факторами являются: состояние политической и экономической систем, социальной
структурой общества, а также политической и правовой культурой правящей элиты и
непосредственно населения.
Концепция, положенная в основу дисциплины «теория государственного
управления», исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Попытка
отделения политики от управления и противопоставление государственного управления
политике обусловили двойственный подход к теории государственного управления, с одной
8
стороны она является отраслью науки администрирования (менеджмента), а с другой –
теория государственного управления может быть определена как политическая наука.
Деятельность государства в области социального управления неразрывно связана с
правовым регулированием общественных отношений и поведения людей. Отсюда
юридический аспект теории государственного управления. В этом смысле она может быть
охарактеризована как политико-юридическая отрасль знания. Особый статус теории
государственного управления обусловлен ее способностью понимать тенденции
современного развития, объяснять их возможное течение и управлять ими. Определение
теории государственного управления как политико-правовой и социальной науки, а также
соответствующая характеристика ее собственных понятий ориентируют, во-первых, на
понимание государственного управления как формы проявления саморегуляции
общественной системы и ее самоуправления; во-вторых, на подход к данной научной
дисциплине как комплексной, сформировавшейся на базе политических, правовых и
социальных областей научных знаний. Государственное управление воплощает в себе
воздействие государства как ядра политической системы на общество в целом, на социум, а
также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Объектом анализа
теории государственного управления является воздействие органов государственного
администрирования и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей с
целью приведения их в соответствие с общезначимыми интересами и потребностями.
Государственное администрирование как управляющее воздействие объективно присуще
обществу в силу неоднородности интересов и асимметрии возможностей людей,
взаимодействующих друг с другом для реализации повседневных и общезначимых целей.
Они нуждаются в иерархической организации своей современной жизнедеятельности для
того, чтобы более рационально и эффективно использовать ресурсы, воспроизводить
общественные процессы и собственную жизнь.
Современная теория государственного управления вобрала в себя политические идеи
великих древних мыслителей Платона и Аристотеля, политических философов эпохи
Возрождения и нового времени Н. Макиавелли, Т. Гоббса и Дж. Локка, Ш. Монтескье и Ж.-
Ж. Руссо, основоположников американской демократии Т. Джефферсона и Дж. Вашингтона,
Д. Медисона, А. Гамильтона, А. Токвиля, философов И. Канта, Г. Гегеля и К. Маркса,
выдающихся российских политических теоретиков и ученых-юристов М. Сперанского, Б.
Чичерина, Н. Алексеева, Н. Коркунова, И. Ильина, С. Витте, П. Столыпина. Большой вклад в
научную разработку различных сторон теории государственного управления внесли
отечественные ученые Л.И.Абалкин, А.Г. Аганбегян, Г.В. Атаманчук, В.Д.Граждан, Д.М.
9
Гвишиани, А.Г. Гранберг, Т.И. Заславская, Б.З. Мильнер и многочисленный отряд других
современных ученых- исследователей в области современного государственного управления.
В современной теории управления доминирует концепция демократизации
управленческого процесса, актуализируется перспектива перехода от традиционных
бюрократических стилей администрирования к антибюрократическим, предполагающим
нарастающее участие в управлении объектами: обществом, общественными отношениями и
сферами жизнедеятельности. Для России эта проблема приобретает особо важное значение,
так как вызвана необходимостью решения задачи построения демократического правового
государства. Сложность же проблемы объясняется тем объективным противоречием, с
которым сталкиваются государственные органы при создании новой общегосударственной
системы управления. Восстановление управляемости общественными процессами
предполагает широкое применение административно-правовых методов и создание
достаточно жесткой единой вертикали государственной власти. Вместе с тем эффективная
управляемость многочисленными объектами государственного управления формируется на
демократической основе, сочетающей централизацию власти с децентрализацией, что
обуславливает важность для российского многонационального общества и федеративного
государства - формы государственного устройства и принципов государственного
управления.
Главное, что составляет содержание теории государственного управления как
научной дисциплины, - это изучение важнейшей функции государства как института
управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование
государственной политики как ядра и системообразующего элемента управления,
особенность теории государственного управления является ее связь с современной политико-
социальной действительностью. Системный подход в теории государственного управления -
это анализ, основывающийся на наличии в государственном управлении черт внутренних
взаимосвязей, образующих единое целое.
Изучение государственного управления как системы предполагает структурно-
функциональный подход. Понятия «структуры» и «функция» вписываются в более
универсальное – «система». Структурно-функциональный анализ подчинен решению
проблем, с которыми связано существование и поддержание жизнеспособности системы. В
современной теории управления структурно-функциональный подход включает два аспекта.
Структурный аспект – выяснение компонентов, составляющих данную систему: определение
закономерных связей этих компонентов. Функциональный аспект – изучение внутреннего
механизма функционирования элементов системы, а также изучение внешнего
функционирования системы-взаимодействия системы с внешней средой. Знание внутреннего
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]