Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Организация деятельности служб и подразделений полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Учебник для студентов,
.pdf
Ƚɥɚɜɚ 12. Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɩɨ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɸ ɢɦɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɨɝɨ ɩɪɨɰɟɫɫɚ
421
территориальными органами ФМС России и ее представительствами за рубежом.
Для решения поставленных задач ФМС России предоставлены
1
достаточно широкие полномочия
. Так, одна группа полномочий
связана с осуществлением контроля (надзора) за соблюдением иностранцами иммиграционных правил, оформлением приглашений на
въезд в РФ, ведением учетов таких приглашений, которые оформляются различными юридическими лицами, организацией и осуществлением выдачи виз иностранцам на въезд в Россию, ведением
миграционного учета иностранцев.
В сферу ведения службы входят полномочия в области предотвращения и пресечения незаконной миграции. В этих целях она
осуществляет иммиграционный контроль в отношении иностранцев, проводит государственную дактилоскопическую регистрацию,
ведет производство по делам об административных правонарушениях. Служба принимает решения о нежелательности пребывания
(проживания) иностранцев в РФ, об установлении запрета на въезд
иностранцев в Россию, о депортации и т.п.
Наконец, следует выделить полномочия в сфере содействия интеграции иммигрантов и развития толерантности. Служба осуществляет прием и временное размещение лиц, получивших статус беженца, ходатайствующих о предоставлении им убежища либо о
признании их беженцами. При решении своих задач ФМС России
тесно взаимодействует с другими ФОИВ, органами исполнительной
власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
В ФМС России образуется коллегия в составе директора, его
заместителей, а также других лиц. Ее система включает в себя:
ФМС (структурные подразделения центрального аппарата); территориальные органы ФМС России (управления, отделы, территориальные пункты); посты иммиграционного контроля; представительства Службы за рубежом.
Центральный аппарат Службы имеет в своем составе следующие
управления и непосредственно подчиненные подразделения: управление делами, кадрового обеспечения, правовое, иммиграционного
контроля, инспекционно-контрольное, по вопросам гражданства,
по делам переселенцев, по организации визовой и регистрационной
работы, внешней трудовой миграции, паспортной работы и регистрационного учета населения, организационно-аналитическое, фи-
1
Дополнительно см.: Васильев Ф.П., Дугенец А.С. Административный регламент
ФМС России: Монография / Под ред. докт. юрид. наук Ф.П. Васильева. М.:
Изд-во совр. универ, 2009.
422
ɈɋɈȻȿɇɇȺə ɑȺɋɌɖ
нансово-хозяйственное, международного сотрудничества, по делам
соотечественников, информационное, содействия интеграции. Ïðè
ФМС функционируют центры: обращений граждан по паспортновизовым вопросам, материально-технического обеспечения, информационно-телекоммуникационного обеспечения, расчетнокассовый, а также отдел организации мероприятий по мобилизационной подготовке.
В систему ФМС входят управления (отделы) территориальных
органов: УФМС — 72, ОФМС — 15, и для организации своей деятельности ФМС России создает представительства ФМС России
при посольствах и консульских учреждениях России в иностранных
государствах.
С другой стороны территориальные органы ФМС России будут
взаимодействовать с полицией до создания в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов РФ и введения
в эксплуатацию специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы России или депортации. Полиция продолжает исполнять обязанности по содержанию иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы страны, в специально отведен-
1
ных помещениях ОВД, но не позднее 1 января 2013 г.
(ранее бы-
ëî äî 1 èþëÿ 2012 ã.
12.2. Ɉɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɟ ɤɨɧɬɪɨɥɹ ɡɚ ɫɨɛɥɸɞɟɧɢɟɦ ɢɧɨɫɬɪɚɧɧɵɦɢ
ɝɪɚɠɞɚɧɚɦɢ ɢ ɥɢɰɚɦɢ ɛɟɡ ɝɪɚɠɞɚɧɫɬɜɚ ɩɪɚɜɢɥ ɪɟɠɢɦɚ
ɩɪɟɛɵɜɚɧɢɹ ɜ Ɋɨɫɫɢɢ
Основные направления деятельности территориальных органов
ФМС России по осуществлению контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания в России в условиях повышенной миграции как никогда актуальны и проблематичны. В настоящее время за органами внутренних дел (полицией) в соответствии с ФЗ «О полиции» в сфере миграции осталась только одна обязанность — осуществлять контроль
за соблюдением иностранцами установленных правил въезда, выезда, пребывания (проживания) и транзитного проезда через террито-
1
См. Федеральный закон от 25 июня 2012 г. ¹ 88-ФЗ «О внесении изменений в ст. 54
Федерального закона «О полиции» и статью 6 Федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О судебных приставах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»». Вступил в силу с 27 июня 2012 г. (Ðîñ-
сийская газета. 2012. 27 июня).
Ƚɥɚɜɚ 12. Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɩɨ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɸ ɢɦɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɨɝɨ ɩɪɨɰɟɫɫɚ
423
рию страны во взаимодействии с территориальными органами
ФМС России.
Важное значение в деле обеспечения режима пребывания в
стране иностранцев играет ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от
18 июля 2006 г., который является одной из форм государственного
регулирования миграционных процессов и направлен на формирование качественно нового механизма учета иностранцев.
Соответствие закона общепризнанным международно-правовым
стандартам выражено в уведомительном характере миграционного
учета. Разрешительный порядок регистрации по официальному
месту жительства и учета по месту пребывания допускается только
в закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия и в иных случаях, предусмотренных
федеральными законами.
Для различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства предусмотрены гибкие модели миграционного учета в зависимости от их иммиграционного статуса на территории страны —
регистрация по официальному месту жительства или учет по месту
пребывания. Закон прекращает практику ежегодной перерегистрации иностранцев и в максимальной степени упрощает для них административные процедуры постановки на учет по месту пребывания и снятия с учета по прежнему месту пребывания, вплоть до
использования почтового уведомления.
Реализация государственной миграционной политики, обеспечение режима пребывания иностранцев на территории России вряд ли
возможны без тесного взаимодействия ФМС России с другими правоохранительными органами, в особенности полицией. Посредством
организации взаимодействия достигается наиболее полное использование возможностей каждой из сторон, располагающих различными
средствами и методами решения стоящих перед ними задач.
На практике сложились два основных направления взаимодействия
ОВД (полиции) и ФМС России: сбор, обработка и обмен информаци-
ей об оперативной обстановке в сфере миграции на обслуживаемой
территории, совместное использование информационных ресурсов;
предупреждение и пресечение преступлений и административных
правонарушений со стороны иностранцев в установленных сферах
деятельности.
Взаимодействие содержит в себе целый комплекс мероприятий,
например: согласованное планирование и участие в реализации
практических мероприятий (операций) по обеспечению режима
пребывания иностранцев в РФ; выполнение отдельных мероприятий по просьбе взаимодействующего субъекта и др.
424
ɈɋɈȻȿɇɇȺə ɑȺɋɌɖ
Основным способом осуществления сотрудниками полиции
контроля за соблюдением иностранцами установленного для них
режима пребывания является проведение систематических проверок
(плановых и внеплановых). Проверки проводятся в жилом секторе
(дома, квартиры, общежития) либо в нежилых помещениях (чердаки, подвалы, котельные, сараи, стройки, дома, подлежащие сносу),
где могут находиться иностранцы без документов (с недействительными документами), удостоверяющих личность, без регистрации
(миграционного учета). Одновременно устанавливаются владельцы
домов и квартир, систематически сдающие жилплощадь сомнительному кругу лиц, в том числе незаконным мигрантам. Проверяется
также соблюдение иммиграционных правил должностными лицами,
ответственными за регистрацию, представителями юридических
лиц, предоставляющими иностранцам для проживания, принадлежащие им на праве аренды или собственности жилые помещения.
При осуществлении контроля устанавливаются: имеют ли они разрешение на пребывание в данном пункте; действительны ли их национальные паспорта; не уклоняются ли они от миграционного
учета, а в отношении иностранцев, постоянно проживающих в России, — имеют ли они действующие виды на жительство и регистрацию по месту пребывания или жительства.
В контрольных проверках за выполнением иммиграционных
правил должны активно участвовать все службы и подразделения
как ОВД (полиции), так и ФМС. Желательно привлекать и силы
общественности: внештатных сотрудников полиции, членов добровольных народных дружин, членов общественных пунктов охраны
правопорядка, других общественных объединений правоохранительной направленности. Они не только информируют сотрудников
полиции о вновь прибывших на жительство иностранцах, проживающих без регистрации, ведущих подозрительный образ жизни, но
и лично участвуют в проводимых проверках, ведут разъяснительную
работу среди населения о необходимости соблюдения иммиграционных правил.
При регистрации иностранцев важно обращать внимание не
только на формальные обстоятельства, но и на содержательную
сторону — причину их частого перемещения по стране. Так, сотрудники миграционной службы г. Москвы обнаружили, что значительное число учащихся-иностранцев имеют в национальных паспортах большое количество регистрации различных учебных заведений. Это могло свидетельствовать о том, что целью пребывания
таких лиц является не учеба, а иная деятельность (торговля, контрабанда, предпринимательская деятельность и т.п.). Было установлено, что, помимо объективных факторов, основной побудительной
Ƚɥɚɜɚ 12. Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɩɨ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɸ ɢɦɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɨɝɨ ɩɪɨɰɟɫɫɚ
425
причиной частых переходов иностранцев-учащихся является их желание таким образом легализовать свое пребывание на территории
РФ. Они подыскивают учебные заведения, которые за сравнительно
невысокую оплату по контракту обеспечивают им регистрацию в
миграционной службе.
Одним из эффективных способов предупреждения правонарушений со стороны иностранцев является проведение оперативнопрофилактических мероприятий (операций) под условным названием «Иностранец», «Нелегальный мигрант» и т.п., которые направлены на выявление фактов нарушения миграционного законодательства, установления места жительства (пребывания) иностранцев, уклоняющихся от миграционного учета.
Эффективным способом выявления фактов нарушения миграционного законодательства является проверка документов. При
проверке документов сотрудник полиции должен убедиться в наличии и действительности документов, удостоверяющих личность
иностранца. Не нарушены ли сроки действия регистрации заграничного паспорта, вида на жительство, имеются ли в документах
(визе, миграционной карте, свидетельстве о приглашении, виде на
жительство) необходимые отметки.
Проверяя паспорта (иные документы), сотрудники полиции должны обращать внимание на следующее: соответствует ли изображение
на фотографии в документе, удостоверяющем личность, внешности
предъявителя; имеется ли отметка о регистрации, не вызывает ли
сомнение ее подлинность или принадлежность предъявителю, а
также правильность оформления (наличие фотографии, правильность наложения печати); правильно ли заполнены реквизиты документа; не поврежден ли документ или текст (сильно загрязнен,
залит, порван) и не приведен ли он этим повреждением в непригодность; имеются ли в документах признаки подделок, дописок,
травлений и др.; соответствуют ли записи в его документе ответам
его предъявителя на вопросы проверяющего о фамилии, имени,
отчестве, времени и месте его рождения, адресе, по которому он
зарегистрирован.
Важное значение по обеспечению режима пребывания иностранцев на территории страны имеет служба УУП. Во взаимодействии с сотрудниками территориальных органов ФМС они участвуют в мероприятиях по выявлению и пресечению на обслуживаемой территории нарушений иммиграционных правил, соблюдение
иностранцами установленных для них правил пребывания и транзитного проезда через территорию России. Он обязан постоянно
осуществлять проверки фактического проживания иностранцев,
которые постоянно проживают на его административном участке.
426
ɈɋɈȻȿɇɇȺə ɑȺɋɌɖ
По письменным запросам ФМС в отношении лиц, обратившихся
по вопросу приобретения гражданства РФ, УУП проводит проверку
фактического проживания по месту регистрации, а также трудовой
деятельности. В паспорте на административном участке ведется
учет правонарушений, совершаемых постоянно проживающими на
его территории иностранцами. Кроме того, УУП оказывают помощь сотрудникам ФМС обеспечивать контроль за соблюдением
правил регистрационного учета пребывания в России беженцами и
вынужденными переселенцами.
Владение обстановкой на обслуживаемом участке позволяет им
своевременно информировать соответствующие подразделения ОВД
о лицах, представляющих оперативный интерес.
Не менее важную роль в обеспечении режима пребывания иностранцев играет ГИБДД. Работники Госавтоинспекции пресекают
правонарушения не только в сфере безопасности дорожного движения, но и выявляют различные категории иностранцев, находящихся на территории страны с нарушением установленных правил.
В этих целях сотрудники Госавтоинспекции обязаны проверять
наличие у иностранцев, передвигающихся по территории РФ на
автомобиле, следующих документов:
x удостоверяющие их личность — заграничный паспорт либо
вид на жительство с отметкой о регистрации;
x на право управления автомобилем — международное или на-
циональное водительское удостоверение либо удостоверение,
выданное подразделениями Госавтоинспекции, а также товарно-транспортные документы на перевозимый груз;
x регистрационные документы на транспортное средство, а в
случае ввоза транспортного средства на территории РФ —
разрешение таможенных органов.
Особое внимание сотрудниками Госавтоинспекции следует уделять
досмотру грузового автотранспорта, прибывшего в страну из-за рубежа
либо следующего транзитом через территорию страны, в целях выявления незаконного ввоза или транзита нелегальных мигрантов.
Таким образом, ОВД для обеспечения контроля реально располагают возможностями личного состава патрульно-постовой службы
(в том числе ОВД на транспорте), ГИБДД, дежурных частей, а также службы УУП.
В определенной мере используется возможности иных служб
ОВД, в основном при проведении соответствующих оперативнопрофилактических мероприятий, направленных на выявление нелегальных мигрантов, а также иностранцев, проживающих по недействительным документам или без таковых.
Ƚɥɚɜɚ 12. Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɩɨ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɸ ɢɦɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɨɝɨ ɩɪɨɰɟɫɫɚ
427
В последние годы свою самостоятельность приобрела проблема
незаконной трудовой деятельности нелегальных иммигрантов. Сфера
приложения труда нелегальных мигрантов — в основном строительство, торговля и сельское хозяйство. Нелегальные мигранты оказывают на рынок труда неоднозначное действие: с одной стороны, заполнение рабочих мест, не пользующих спросом у граждан РФ, с
другой стороны, уход в теневую сферу и криминализация деятельности. Эти обстоятельства требуют комплексного решения проблем
использования иностранной рабочей силы с учетом интересов укрепления общественного наряда и общественной безопасности.
Административно-правовое принуждение в сфере обеспечения режима пребывания иностранцев на территории России. В настоящее
время одной из проблем, на решение которой направлена миграционная политика государства, является незаконная иммиграция. Меры юридической ответственности направлены на иностранцев, не
соблюдающих установленного порядка въезда, пребывания в России, правил транзитного проезда через ее территорию.
Однако участниками миграционных отношений являются не
только мигранты, но и российские физические, должностные и
юридические лица, принимающие на территории РФ иностранцев,
поэтому правовому принуждению в миграционной сфере принадлежат и лица данной категории.
За нарушение миграционного законодательства установлена административная и уголовная ответственность в зависимости от степени общественной опасности совершенного правонарушения.
Иностранцы, нарушающие установленные правила пересечения
границы РФ, пребывания, проживания, транзитного проезда через
территорию России, осуществления трудовой деятельности в нашей
стране, подлежат административной ответственности, предусмотренной соответствующими статьями главы 18 КоАП РФ. Лица,
принимающие в России иностранцев, привлекающие их для осуществления трудовой деятельности, в случае нарушения установленных правил миграционного учета, правил привлечения и использования труда иностранцев также подлежат административной ответственности, предусмотренной главой 18 КоАП РФ.
Иностранцы, совершившие на территории РФ административные правонарушения, подлежат административной ответственности
на общих основаниях.
Вопросы, связанные с административной ответственностью
иностранных граждан, пользующихся иммунитетом от административной юрисдикции РФ в соответствии с федеральным законодательством, международными договорами РФ и совершивших на
нашей территории административные правонарушения, разрешаются в соответствии с нормами административного права.
428
ɈɋɈȻȿɇɇȺə ɑȺɋɌɖ
Содержание иммунитета от административной юрисдикции РФ
регламентируется положениями Венской конвенции о дипломатических отношениях от 18 апреля 1961 г. Венской конвенции о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г.
Выделяются два вида иммунитета: общий и функциональный.
Общим иммунитетом обладают: главы дипломатических представительств и иные сотрудники представительств, имеющие дипломатический ранг; члены семей указанных лиц, проживающие совместно
с последними.
На основании международно-правового обычая общим иммунитетом обладают главы государств, министры иностранных дел, а также иные лица высокого ранга, пребывающие в РФ со специальными
миссиями. А члены административно-технического и обслуживающего персонала дипломатического представительства обладают иммунитетом только в отношении действий, совершенных ими при
исполнении своих служебных обязанностей, т.е. функциональным
иммунитетом. Например, водитель посольства, превысив установленную скорость движения, нарушил Правила дорожного движения. С точки зрения КоАП РФ его действия можно считать правонарушением. Однако управление транспортным средством является
служебной обязанностью водителя по обеспечению перевозки сотрудников посольства. Поэтому такое лицо может быть привлечено к
административной ответственности, только если на то будет получено согласие иностранного государства. Если тот же водитель совершит мелкое хулиганство, то такие действия не являются составной
частью его служебной деятельности. На них иммунитет не будет распространяться, и иностранный гражданин может быть привлечен к
административной ответственности на общих основаниях.
Меры административного принуждения, которые могут применяться к иностранцам. Они традиционно подразделяются на меры
административного предупреждения; меры административного пресечения; меры административного наказания. Так, к мерам админи-
стративного предупреждения в сфере миграции относятся: сокращение срока временного пребывания иностранцев на территории России; принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) в РФ; ограничение въезда иностранцев на территорию РФ или
выезда за ее пределы; отказ в выдаче иностранцу разрешения на
временное проживание либо вида на жительство.
Меры административного пресечении включают в себя: аннулирование разрешения на временное проживание либо вида на жительство; лишение статуса беженца в РФ и лишение временного
убежища на территории РФ; депортация за пределы РФ; приостановление действия разрешения на привлечение и использование
труда иностранных работников, а также его аннулирование.
Ƚɥɚɜɚ 12. Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɩɨ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɸ ɢɦɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɨɝɨ ɩɪɨɰɟɫɫɚ
429
Административные правонарушения в рассматриваемой области
можно условно разделить на три группы: правонарушения в области
защиты Государственной границы РФ; нарушение режима пребывания иностранцев в РФ; правонарушения против порядка управления.
За совершение административных правонарушений в сфере иммиграции назначаются все виды административных наказаний,
предусмотренных КоАП РФ.
Представляется целесообразным отдельно остановиться на таких мерах административного принуждения, применяемых к иностранцам, как административное выдворение, депортация и реадмиссия. В связи с тем что депортация и административное выдворение за пределы России влекут за собой длительный запрет на
въезд в РФ и могут тем самым нарушить право иностранца на семейную жизнь, необходимо при сборе и оформлении таких материалов более тщательно изучить все имеющие значение обстоятельства дела, в том числе наличие семейных отношений у иностранца
на территории России.
Административное выдворение — это принудительное и контролируемое перемещение иностранцев через Государственную границу РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, —
контролируемый самостоятельный выезд выдворяемых из России.
Данный вид меры рассчитан только на специальный субъект
административной ответственности — на иностранцев. Предусмотрен судебный порядок применения административного выдворения
в силу суровости данной меры. Несудебный порядок административного выдворения допустим только при совершении иностранцем
правонарушения при пересечении Государственной границы РФ.
В таких случаях решение об административном выдворении принимают пограничные органы. Расходы, связанные с выдворением,
оплачиваются в порядке, предусмотренном для депортации.
Если иностранному гражданину сокращен срок пребывания или
проживания, либо аннулированы разрешения на временное проживание или вид на жительство, либо вынесено решение о нежелательности его пребывания в России, то такой иностранец обязан в
установленный срок выехать из РФ.
Лицо, не исполнившее эту обязанность, подлежит депортации.
Депортация — это принудительная высылка иностранца из РФ в
случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в РФ. Депортация осуществляется территориальными органами ФМС России во взаимодействии
с ОВД, а также с иными органами исполнительной власти. Она
осуществляется за счет средств депортируемого, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник при-
430
ɈɋɈȻȿɇɇȺə ɑȺɋɌɖ
нят на работу с нарушением установленного порядка, — за счет
средств пригласившего его органа, дипломатического представительства иностранного государства, гражданином которого является
депортируемый, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица. В случае если установление приглашающей стороны невозможно, расходы по депортации несет РФ.
О депортации иностранцев территориальные органы ФМС России информируют МИД РФ, которое доводит эту информацию до
дипломатического представительства соответствующего государства.
Лица, подлежащие депортации или выдворению, содержатся в
специальных помещениях ОВД либо в специальных учреждениях,
создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ.
В последнее время возникла необходимость в поиске новых
форм и методов борьбы с незаконной миграцией, которые бы позволили не только оперативно, но и с меньшими материальными
затратами защищать интересы государства и общества. Решением
явилась выработка принципиально новой правовой меры — института реадмиссии.
Реадмиссия — принудительная высылка иностранца из России в
государство, с территории которого такое лицо непосредственно
въехало в Россию.
Несмотря на то что реадмиссия, так же как и депортация и административное выдворение, представляет собой принудительную
высылку иностранца с территории РФ, она существенно отличается
от указанных мер. Главное отличие в том, что высылка иностранного гражданина осуществляется не в государство его гражданской
принадлежности, а в государство, с территории которого он въехал
в Россию. Данная мера позволяет существенно сэкономить время,
силы и средства, поскольку заключается в простой передаче его
властям государства, на территории которого лицо находилось в
период времени, предшествовавший въезду в Россию.
Еще одним отличием процедуры реадмиссии является менее
формализованные документарные требования. При выдворении
либо депортации иностранцы должны иметь действительные документы, удостоверяющие личность и дающие право въезда в государство гражданской принадлежности или постоянного места проживания выдворяемого или депортируемого. При этом перечень
документов жестко определен (как правило, паспорт, свидетельство
на возвращение, удостоверение личности лица без гражданства).
Институт реадмиссии, напротив, предлагает довольно широкий
перечень документов, которые могут рассматриваться в таком качестве для передачи одним и приема другим государством данного
иностранца.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]