Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Организация деятельности служб и подразделений полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Учебник для студентов,
.pdf
Ƚɥɚɜɚ 1. Ⱥɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɨɟ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɟ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɩɨɥɢɰɢɢ
21
правовых последствиях. Это же влияние сказывается и на осуществлении прав и обязанностей указанными субъектами.
Каждый элемент механизма административно-правового регулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отноше-
1
. Следовательно, эти его элементы одновременно выступают в
ний
качестве юридических средств административно-правового регулирования. При этом административно-правовые средства включаются в процесс регулирования в определенной последовательности.
Таким образом, административно-правовое регулирование представляет собой процесс последовательного использования административно-правовых средств для достижения целей регулирования
поведения участников общественных отношений.
1.3. ɋɬɚɞɢɢ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ
Административно-правовое регулирование можно представить, с
одной стороны, в виде основной правовой формы управленческой
деятельности в системе органов внутренних дел, а с другой — процессуальной деятельности органов внутренних дел, представляющей
собой последовательную смену стадий (состояний) регулируемого
объекта.
Административно-правовое регулирование осуществляется в трех
стадиях.
Первая стадия — вступление в силу и действие правовой (юри-
дической) нормы. Значение этой стадии состоит в том, что правовая норма издана в соответствии с требованиями закона и вступила
в силу.
Введенные в правовую систему нормы общим образом регламентируют, направляют поведение участников общественных отношений, устанавливают для них тот или иной правовой режим.
Например, в Правилах дорожного движения сформулирована юридическая норма, запрещающая переход пешеходам проезжей части
дороги на красный сигнал светофора. Данная норма права самым
общим образом (как модель поведения) регламентирует, направляет
поведение участников общественных отношений.
1
В данном случае следует учитывать и административные регламенты. См.: Âà-
сильев Ф.П. Административное регламентирование деятельности МВД России:
Учеб. пособие: В 7 ч. Ч. I: Административный регламент в государственном
управлении / Предисл. А.М. Кононова, д-ра юрид. наук, профессора. М.: ДГСК
МВД России, 2011; Васильев Ф.П. Административный регламент МВД России:
Учеб. пособие. Чебоксары: Новое Время, 2010.
22
ɈȻɓȺə ɑȺɋɌɖ
Вторая стадия — возникновение прав и обязанностей конкретных участников (субъектов) правоотношений. На основе юридических норм и при наличии предусмотренных в них обстоятельств
(юридических фактов) у конкретных субъектов возникают права и
обязанности.
Сам факт появления гражданина на дороге делает его участником (субъектом) общественных отношений, урегулированных нормами права.
Третья стадия — реализация прав и обязанностей субъектов
правоотношений. Она характеризуется тем, что программа поведения, определенная правовой нормой, получает свое выражение в
конкретном поведении участников, т.е. реализуется в жизни. Иными словами, обязанности и права осуществляются в фактическом
поведении участников (субъектов) правоотношения, т.е. становятся
реальностью.
В нашем случае гражданин, желающий перейти проезжую часть
дороги, должен соблюдать правовой запрет перехода проезжей части
дороги на красный сигнал светофора. И тем самым, соблюдая запрет, он выполняет свою обязанность, а не соблюдая, не выполняет
ее (нарушает). Здесь также надо иметь в виду, что незнание гражданином действующей нормы права не освобождает его от ответственности за несоблюдение установленного правовой нормой запрета.
Государство с помощью права осуществляет регулятивную
функцию, используя при этом совокупность правовых средств и
способов регулирующего воздействия на управленческие отношения,
на действия его участников. Известны следующие методы правового
регулирования: запреты, дозволения, предписания. Запреты — это
возложение прямой юридической обязанности не совершать те или
иные действия, предусмотренные правовой нормой. Этот метод в
большей степени также характерен для регулирования уголовноправовых отношений.
Дозволения — это юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо
воздержаться от их совершения по своему усмотрению (выбор из
нескольких вариантов возможного поведения). Этот метод наиболее
присущ гражданскому праву.
Предписание — это возложение прямой юридической обязанности совершать (не совершать) те или иные действия в условиях,
предусмотренных правовой нормой. Последний метод в большей
степени используется в системе государственного управления.
Существует и иной подход к определению метода административно-правового регулирования. Административно-правовой метод
предполагает неравенство участников правоотношений. Государст-
Ƚɥɚɜɚ 1. Ⱥɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɨɟ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɟ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɩɨɥɢɰɢɢ
23
венный орган, должностное лицо осуществляют исполнительную и
распорядительную деятельность, действуют по поручению и от
имени государства, выражают его волю и выполняют другие государственные функции.
Это неравенство нередко имеет место во взаимоотношениях органов государственного управления и управляемых объектов. В административно-правовых отношениях управляющая сторона обычно наделена государственно-властными полномочиями по отношению ко второй стороне. Она принимает управленческие решения,
осуществляет контроль за действиями другой стороны и может в
предусмотренных законом случаях применять к ней меры принуждения. Управляемая сторона, как правило, не может отказаться от
исполнения предписания субъекта управления и вправе лишь обжаловать его в компетентный государственный орган, а затем и в суд.
Органы управления обладают правом издания нормативных
правовых актов, которые регулируют деятельность объектов управления, различные стороны управленческой деятельности, а также
действия граждан, т.е. участвуют в определении их прав и обязанностей, устанавливают административные процедуры. Это императивный метод. Но административному праву присуще не только
неравенство сторон регулируемого отношения. Оно использует и
метод согласования, предусматривающий в определенной степени
равноправие участников общественных отношений. Это происходит
в условиях, когда решение ряда вопросов управления осуществляется соответственно двумя и более органами управления или одним
из них по согласованию с другим. Эти согласования и координация
деятельности свидетельствуют о наличии горизонтальных административно-правовых отношений.
Например, договор, заключаемый вневедомственной охраной при
органах внутренних дел (ОВД) на охрану квартиры и другого имущества собственников, независимо от их организационно-правовых
форм, содержит элементы гражданско-правовых и административноправовых отношений. Такой метод называется диспозитивным.
В настоящее время в сфере государственного управления наблюдается тенденция к развитию горизонтальных административно-правовых отношений. Примером тому может служить заключение различных контрактов (служебный контракт), представляющих
собой разновидность административного договора, где предполагается равенство сторон.
В специальной литературе принято рассматривать правовую основу регулирования определенной деятельности в виде многоуровневой системы правовых актов, которая определяется иерархией
государственных органов.
24
ɈȻɓȺə ɑȺɋɌɖ
На основе такого критерия вся совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность ОВД в целом и подразделений полиции по обеспечению охраны общественного порядка в частности, может быть представлена следующим образом:
конституционные нормы и конституционные законы; федеральные
законы, указы Президента РФ и постановления Правительства России, правовые акты высших органов государственного управления;
правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления;
ведомственные правовые акты.
Существенное значение имеют не только нормативные акты законодательных органов власти, но и ведомственные документы,
юридически закрепляющие существующие в отрасли (сфере) отношения и их правовое регулирование; формирование новых отношений, отсутствующих в данный момент, но желательных и необходимых с точки зрения реализации перспективных задач; ликвидация отношений, отживших и тормозящих развитие новых прогрессивных тенденций.
Правовая основа деятельности различных подразделений полиции по обеспечению охраны общественного порядка (ООП) обладает рядом особенностей, определяемых организационно-правовой
их формой и спецификой деятельности.
В научной литературе достаточно часто встречается такой термин, как «правовой режим». Это система условий и методов осуществления правового регулирования, целевая ориентация на регулирование конкретных областей жизнедеятельности, особое сочетание
юридических средств, создание определенной степени благоприятности или неблагоприятности для субъектов права.
Выделяют режимы территорий, объектов, видов деятельности;
режимы для граждан (общие — учетно-легализующие и специальные); по временному аспекту (постоянные — паспортный, секретности и временные, связанные с экстремальными ситуациями); по территориальному признаку (федеральные, региональные, местные).
Известны такие виды правовых режимов, как таможенный, пограничный, паспортно-визовой, лицензионно-разрешительнный,
режим закрытого административно-территориального образования
(ЗАТО), режим чрезвычайного положения, режим особого и военного положения, режим государственной границы и многие другие.
Для подразделений полиции по обеспечению ОПП правовое регулирование различных правовых режимов имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как они активно участвуют в их осуществлении.
2
¤ÌÁÃÁ
Ɏɨɪɦɵ ɢ ɦɟɬɨɞɵ
ɭɩɪɚɜɥɟɱɟɫɤɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ
ɨɪɝɚɧɨɜ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɞɟɥ
(ɩɨɥɢɰɢɢ)
2.1. ɉɨɧɹɬɢɟ ɮɨɪɦ ɭɩɪɚɜɥɟɧɱɟɫɤɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɩɨɥɢɰɢɢ
Осуществление государственного управления реализуется в конкретных формах исполнительно-распорядительной деятельности
субъектов государственного управления. Задачи и функции государственного управления, в том числе в области внутренних дел, реализуются в исполнительно-распорядительной деятельности органов
исполнительной власти и ОВД в частности. Эти действия находят выражение в определенных формах управленческой деятельности. Посредством форм реализуются задачи и функции управления. И в теории административного права сложилось общее понимание формы
государственно-управленческой деятельности, под которой понимается внешнее выражение управления, которое реализуется в исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной
власти и их должностных лиц.
Многообразие форм государственно-управленческой деятельности
органов исполнительной власти и их должностных лиц закреплено в
нормативных правовых актах и определяется правом. В управленческой деятельности должны применяться только те формы управления, которые закреплены нормативно, т.е. административноправовой нормой, и несоблюдение нормы права может повлечь для
органа исполнительной власти (должностного лица) ничтожность
его действий и издаваемых им актов управления.
Следовательно, государственные органы, в том числе и ОВД,
должны использовать только те формы деятельности, которые установлены нормами права. Форма управленческой деятельности ОВД
связана с реализацией их компетенции, поскольку именно управленческие действия позволяют осуществить внешнее выражение
компетенции ОВД как субъекта государственного управления.
26
Многообразие задач и функций ОВД (полиции) обусловливает
существование различных форм управленческой деятельности, а они,
как указано выше, закреплены в нормативных правовых актах, определяющих деятельность ОВД и их правовой статус. Обычно они
установлены в положениях, уставах, инструкциях и других актах,
регламентирующих административную деятельность полиции. Необходимо отметить, что для исполнения управленческих функций
должны использоваться те формы, которые установлены правовыми
нормами, например ФЗ «О полиции».
Вместе с тем многообразие управленческой деятельности ОВД
(полиции) немыслимо без предоставления самостоятельности в выборе тех или иных установленных законодательством форм. Выбор
соответствующих форм должен производиться с учетом конкретной
управленческой ситуации, требований эффективности и целесообразности.
Необходимо отметить и то, что административно-правовые
формы управленческой деятельности всегда влекут юридические
последствия, связанные с возникновением, изменением или прекращением административно-правовых отношений (например, составление протокола об административном правонарушении, издание приказа о присвоении воинского звания).
Таким образом, под формой управленческой деятельности ОВД
(полиции) понимается определенное административно-правовой нор-
мой внешнее выраженное действие, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее юридически значимые последствия.
Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов внутренних дел по осуществлению возложенных на них функций, т.е. содержанием этой деятельности.
ɈȻɓȺə ɑȺɋɌɖ
2.2. ȼɢɞɵ ɮɨɪɦ ɭɩɪɚɜɥɟɧɱɟɫɤɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ
Существует много классификаций форм управленческой деятельности. Традиционно административно-правовые формы управленческой деятельности ОВД классифицируются на правовые и неправовые в зависимости от характера вызываемых ими последствий.
Ïîä правовой формой понимается такая форма государственного
управления, которая влечет за собой юридические последствия. Например, принятие нормативных и ненормативных правовых актов,
заключение соглашений, административных договоров, совершение
иных юридически значимых действий. Особенностью правовой
формы управления является то, что ее использование отчетливо
носит государственно-властный, исполнительно-распорядительный,
Ƚɥɚɜɚ 2. Ɏɨɪɦɵ ɢ ɦɟɬɨɞɵ ɭɩɪɚɜɥɟɧɱɟɫɤɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɨɪɝɚɧɨɜ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɞɟɥ (ɩɨɥɢɰɢɢ)
27
подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.
Правовая форма управления отличается от других правовых
форм деятельности (законодательной, судебной) тем, что посредством этой формы осуществляются задачи и функции управления,
которые возложены на ОВД, повседневное руководство деятельностью служб и подразделений полиции.
Формы деятельности органов государственного управления классифицируют по содержанию и способу выражения.
Ïî содержанию правовые формы государственного управления
подразделяется на правотворческую и правоприменительную.
Правотворческая деятельность заключается в издании (изменении, отмене) подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере управления внутренними делами. Правила подготовки правовых актов в центральном аппарате МВД России утверждены приказом министра внутренних дел РФ от 27 июня
2003 г. ¹ 484.
Правоприменительная форма управленческой деятельности классифицируется на издание индивидуальных правовых актов управления ОВД и совершение действий юридического характера (например, выдача разрешения на хранение оружия).
По содержанию правоприменительная форма государственного
управления классифицируется на регулятивную и правоохранительную.
Регулятивная форма применяется в процессе управления в различных сферах государственной деятельности — политической,
экономической, культурной.
Правоохранительная форма государственного управления используется при применении мер принуждения к лицам, допустившим нарушение административно-правовых норм.
По направленности воздействия формы управленческой деятельности подразделяются на внешние (с другими органами государственного управления) и внутренние — управление со структурными подразделениями самого органа исполнительной власти.
По способу выражения правовые формы государственного
управления делятся на письменные и устные.
Несомненно, основной формой государственного управления
является письменная форма. Она используется при решении управ-
ленческих задач, которые требуют письменного оформления действий субъекта государственного управления. Письменная форма порождает юридические последствия. Суть данной формы заключается в принятии отдельными органами государственного управления
правовых актов управления, к которым относятся нормативные и
28
ɈȻɓȺə ɑȺɋɌɖ
индивидуальные акты, а также оформление управленческих документов — справок, актов и др.
Устная форма государственного управления используется при
решении оперативных вопросов и состоит в даче устных команд,
приказов, которые тоже влекут юридические последствия. Этот
способ управления часто применяется органами внутренних дел
при решении вопросов оперативного характера.
Правоприменение может осуществляться и при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права.
От правовых форм управленческой деятельности следует отличать неправовые формы управления, которые не вызывают юридических последствий. К неправовым формам управления относятся
действия материально-технического и организационно-распорядительного характера.
Действия организационного характера выражаются в организации делопроизводства, методической работе, проведении совещаний, обучении персонала и другой организационной работе органов
внутренних дел. Они направлены на повышение культуры и эффективности управленческой деятельности и не связаны с возникновением, изменением или прекращением административно-правовых
отношений.
Материально-технические операции призваны обеспечить работу полиции. К этим операциям относятся организация материального и финансового обеспечения органов внутренних дел, организация работы транспорта, внедрение техники и ряд других мер.
Основной формой органа исполнительной власти является издание подзаконных нормативных правовых актов. Одной из задач
МВД России как федерального органа исполнительной власти в
сфере внутренних дел является нормативно-правовое регулирование
в названной сфере. Нормативные правовые акты МВД России издаются на основе и во исполнение положений Конституции РФ,
ФКЗ и ФЗ, нормативных правовых актах Президента РФ, Правительства России.
Правотворческая управленческая деятельность органа государственного управления заключается в выработке правовых норм, их
усовершенствовании, изменении или отмене, т.е. в издании нормативных актов управления. Правотворчество представляет достаточно сложную систему действий, которую можно представить в виде
следующих этапов:
1-é ýòàï — решение органа о необходимости разработки нормативного акта управления;
Ƚɥɚɜɚ 2. Ɏɨɪɦɵ ɢ ɦɟɬɨɞɵ ɭɩɪɚɜɥɟɧɱɟɫɤɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɨɪɝɚɧɨɜ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɞɟɥ (ɩɨɥɢɰɢɢ)
29
2-é ýòàï — подготовка текста проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласование;
3-é ýòàï — обсуждение проекта в правотворческом органе;
4-é ýòàï — принятие и утверждение (подписание);
5-é ýòàï — государственная регистрация и опубликование нор-
мативного акта управления.
Правовые акты управления принимаются всеми органами государственного управления, в том числе и органами внутренних дел. Они
являются основной правовой формой реализации задач и функций
ОВД, которые, выполняя исполнительно-распорядительные функции, издают многочисленные акты управления.
Правовые акты управления издаются в связи с осуществлением
субъектами управления исполнительно-распорядительной управленческой деятельности внешнего и внутриорганизационного характера. К актам управления органов внутренних дел относятся акты,
принимаемые в целях осуществления деятельности служб и подразделений полиции по обеспечению ООП и безопасности.
Правовые акты управления, принимаемые органами внутренних
дел, следует отличать от служебных документов, которые не имеют
правового характера (акты, справки, доклады, рапорты и др.). Служебные документы не устанавливают и не изменяют конкретных
правовых отношений, однако они могут являться основанием для
издания правовых актов управления, т.е. неправовая форма управления является основанием возникновения правовой формы.
Правовые акты управления издаются, как правило, в письменной форме. Однако в отдельных случаях допускается и их устное
изложение, например в случае отдания устных приказов при осуществлении каждодневной оперативной работы и в ряде других
случаев.
До сих пор основная трудность в определении понятия правового акта управления (акта государственной администрации) заключается в отсутствии его определения, закрепленного в соответствующем нормативном акте. Поэтому дать определение правового акта
управления возможно исходя из признаков, которыми он обладает.
Признаки правового акта управления
1. Представляет собой юридический вариант управленческого
решения. Путем его издания орган внутренних дел (должностное
лицо) решает тот или иной служебный вопрос, возникающий в
процессе его деятельности, в реализации задач и функций, стоящих
перед системой ОВД.
2. Издается только уполномоченным субъектом ОВД РФ.
3. Это юридически властное волеизъявление соответствующего
субъекта, в котором находит свое выражение властная природа го-
30
ɈȻɓȺə ɑȺɋɌɖ
сударственно-управленческой деятельности. Правовой акт управления — авторитарен, т.е. он обязателен для исполнения не только
субъектами, на которых распространяется действие акта, но и для
тех, кто принял данный акт.
4. Представляет одностороннее волеизъявление уполномоченно-
го субъекта. Это означает, что его издание опирается на властные
полномочия субъекта, позволяющие ему в одностороннем порядке
принимать акт.
5. Содержит в себе юридически властное предписание, обяза-
тельное для адресата. Правовой акт управления всегда императивен.
Императивность (авторитарность) акта связана с государственновластными полномочиями органа внутренних дел.
6. Определяет правила должного поведения в сфере государст-
венного управления (в сфере внутренних дел).
7. Обладает правовым характером, а значит, способен вызывать
определенные юридические последствия. Правовые акты управления могут содержать правовые нормы, регулирующие различные
общественные отношения не только в сфере государственного
управления, но и, например, в сфере местного самоуправления.
Они могут относиться как к административному, так и к гражданскому, финансовому, земельному праву. Правовые акты управления
могут выступать в виде юридических фактов, непосредственно порождающих, изменяющих или прекращающих конкретные правовые отношения (административные, гражданские, земельные).
8. Он подзаконен, т.е. издается полномочным субъектом испол-
нительной власти в соответствии с Конституцией РФ, иными законодательными актами в интересах обеспечения исполнения актов
более высокой юридической силы. Правовые акты органов государственного управления издаются на основании и во исполнение законов, актов Президента России, Правительства России, других органов исполнительной власти. Подзаконность правового акта управления означает обязательное их соответствие законам и другим актам
уполномоченных органов как по форме, так и по содержанию.
9. Занимает определенное место в иерархической системе нор-
мативных актов, что означает соответствие акта данного органа
(должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти.
10. Представляет собой юридическую разновидность служебных
документов, постоянно используемых в процессе деятельности ОВД
(должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, протоколы, акты ревизий
проверок и т.д.) выражают определенные обстоятельства, имеющие
юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]