Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 1. О государственном устройстве
.pdf
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О СИЛЕ ЗАКОНА
59
тверждением указа сената должно следовать «безмолвное и непременное исполнение». Генеральный регламент также требовал исполнения сенатского указа в случае вторичного подтверждения его
со стороны сената, но вместе с тем переносил ответственность на
1
сенат
. Коллегии, обязанные исполнить вторичное предписание сената, в то же время обязаны были довести об этом подтверждении
до высочайшего сведения
2
. Основные законы не делают этих оговорок. С другой стороны, в губернских учреждениях имеется ст. 96,
которая почти в точности воспроизводит указ 1724 г.
3
Правда, ст. 76
Осн. Зак. говорит об указах, непосредственно исходящих от сената,
а ст. 96 губ. учр. имеет в виду распоряжения, подтверждаемые сенатом, но последствия подтверждения в том и в другом случае слишком различны. Различие это тем более странно, что и та, и другая
статья опираются на указы, в существе выражающие один и тот же
принцип.
Таким образом, вопрос о контроле законодательной власти над
распоряжениями, исходящими от высшего исполнительного установления, каков сенат, в сущности, не разрешен положительно в
нашем законодательстве.
§ 46. Обязательная сила министерских предписаний должна быть
обсуждена с двух различных точек зрения: во-1-х, с точки зрения
содержания министерского распоряжения, т. е. согласия его с законом по самому существу, и, во-2-х, со стороны формальной, т. е. с
точки зрения принадлежности к тому кругу дел, ведение которого
предоставлено данному министерству.
1. Вопрос о согласии министерского распоряжения с законом по
самому его содержанию разрешается ст. 78 Осн. Зак.
Каждое начальство, подчиненное министру, обязано представлять о его распоряжениях, не согласных с законом, прежде всего
самом министру. Затем, в случае подтверждения такого предписа-
1
«То сенат в том ответ дать повинен».
2
«А ежели не известит, то коллегиум вся подвержена будет тому наказанию по
силе вреды».
3
Эта статья гласит: «если кто получит от председателя противозаконное приказание, то обязан, не исполняя онаго, объявить ему тайно, что оно противно законам; а когда председатель сим не убедится, тогда уже донести о том высшему
начальству; если же и с сей стороны усмотрено им будет несообразное с законами
распоряжение, то представить начальству, а наконец, в случае надобности, довести
и до высочайшаго сведения».
60
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
ния со стороны министра, оно обязано представить данный случай
на окончательное разрешение в сенат
1
.
2. К вопросу о законности распоряжений министра с точки зре-
ния их внешней компетенции относится ст. 237 Учр. мин.
«Сила всех предписаний (министра) ограничивается тем кругом
дел, который установлен для каждого министерства». Эта статья
соответствует ст. 217 того же учреждения, в силу которой отдельные министерства не должны входить в управление дел, вверенных
другому министерству.
Санкцию этим двум постановлениям дает ст. 238 Учр. мин.
Подчиненные места, получив некомпетентное предписание министра, обязаны, не исполняя его, представить об этом тому министру, до которого дело относится. Таким образом, право протеста
переходит в заинтересованное ведомство.
Итак, постановления Уложения о наказаниях, равно как и Учреждения сената и министерств, одинаково проводят ту мысль, что
всякое подчиненное лицо, получившее несогласное с законом предписание, обязано, не чиня по нем исполнения, под страхом ответственности, представить его на разрешение того установления, на
которое возложено охранение силы закона, т. е. сената.
Подобные же начала применяются и к распоряжениям, исходящим от губернских установлений, поскольку последние имеют право их издавать
2
.
§ 47. Вопрос о применении принципа закономерного повиновения к частным лицам и общественным установлениям принадлежит к наиболее трудным и щекотливым вопросам государственного
права, по той причине, что логическое проведение сказанного принципа предполагает провозглашение государством права частных лиц
и обществ открыто не повиноваться незаконным распоряжениям.
Но в такой форме принцип закономерного повиновения не осуществляется и не может осуществиться ни в одном государстве. По
справедливому замечанию Бернера, «власть, ежели она не желает
совершенно утратить свой авторитет, не может поставить решение
о правомерности своих действий вообще в зависимость от взглядов
тех, против которых направлены эти действия»
1
Ñð. ñò. 286 è 743 II ò. Ñâ. Çàê.
2
Сюда относятся 334, 686 и др. ст. II т. Св. Зак.
3
Учебник уголовного права. Т. II. С. 236 русского перевода.
3
.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О СИЛЕ ЗАКОНА
61
Европейские законодательства выработали различные средства
применения рассматриваемого нами принципа.
Первое из этих средств может быть формулировано следующим
образом: государство, облагая наказанием неповиновение и сопротивление властям, должно предоставить ñóäó право судить о степени законности распоряжений, вызвавших неповиновение и сопротивление, но ни в каком случае не облагая карательной властью
административные места, в особенности те, от которых вышли известные постановления. Суд должен иметь право оправдывать или
осуждать обвиняемых, согласно с содержанием и степенью законности самого административного распоряжения. При помощи этого
средства государство делает недействительными незаконные распоряжения в их конкретном применении, потому что они лишаются
уголовной санкции. Суд, признавши известное постановление незаконным, не облагает неисполнившего его наказанием, в случае начатого обвинения против того или другого лица. Этим достигается
двоякая цель: 1) не подрывается авторитет власти в том смысле, что
рассмотрение степени законности каждого распоряжения предоставляется не частным лицам или административным учреждениям,
а независимому органу государства суду; 2) интересы частных
лиц обеспечиваются тем, что применение наказания за неисполнение распоряжений зависит от самостоятельной, независимой от исполнительной власти власти судебной.
Таким образом, судебный контроль над административными распоряжениями есть первое средство обеспечения их законности.
Но судебный контроль может лишать административные распоряжения обязательной силы только in specie, в применении их к
данному случаю. Суду не может быть предоставлено право отменять административное постановление в целом его составе, in genere.
Отмена распоряжения в целом его составе, объявление его юридически ничтожным достигается посредством права жалобы, предоставляемого частным лицам и общественным установлениям. Таковы два средства, которые должны находиться в распоряжении общества для обеспечения частных прав и силы закона.
§ 48. Обращаясь к постановлениям русского законодательства,
необходимо иметь в виду, что начало судебного контроля зарождается только благодаря реформам последнего времени. Затем и сознание о праве жалоб, как средстве отмены известного общего административного распоряжения, начинает развиваться также в пос-
62
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
леднее время. Прежде под именем жалоб разумелись: 1) жалобы на
отдельные неправильные распоряжения разных правительственных
установлений в применении их к отдельным лицам и 2) прошения
об отмене постановлений, но также частные, касающиеся отдельных лиц. Об отмене общих распоряжений не было и речи. Этот
последний род жалоб начинает вырабатываться только в наше время, благодаря реформам в области местного самоуправления. Они
явились ввиду необходимости дать органам самоуправления возможность отстаивать силу своих положений, своих уставов, на основании которых они действуют, от распоряжений администрации,
которые могли бы парализовать эту силу. Наше законодательство
касается и того, и другого рода жалоб, и в этом отношении представляет амальгаму постановлений, составившихся в самое различное время и под влиянием самых разнообразных условий. Остановимся прежде всего на праве судебного контроля.
§ 49. Случаи неповиновения и сопротивления власти, во-пер-
1
вых, предусматриваются уголовными законами
. Наш закон, по крайней мере в принципе, отождествляет эти два понятия, несмотря на
очевидное различие между ними.
Сопротивление есть активное противодействие власти, сопровождаемое психическим или физическим насилием. Неповиновение
же есть акт пассивный. Оно состоит в неисполнении распоряжения.
Понятно, что с точки зрения наказуемости эти действия должны
различаться в значительной степени. В особенности различие это
выступает в тех случаях, когда самое распоряжение, вызвавшее неповиновение или сопротивление, незаконно. Уголовный закон может применять карательные меры к насильственному сопротивлению даже в том случае, если распоряжение, по отношению к которому оно проявилось, не согласно с законом. Но едва ли справедливо в этом случае облагать наказанием простое неповиновение.
С этой точки зрения рассматриваемый нами раздел Уложения о
наказаниях представляется весьма мало обработанным. С самой первой его статьи понятия неповиновения и сопротивления являются
равнозначащими.
«Всякий явно и упорно неповинующийся или сопротивляющийся какой-либо власти, правительством установленной, подвергается
за сие, смотря по свойству и важности сего неповиновения или со-
1
Улож. о наказ. Разд. IV. Гл. I.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О СИЛЕ ЗАКОНА
63
противления, наказаниям, в нижеследующих статьях определен-
1
íûì»
.
Следующие затем статьи говорят почти единственно о сопротивлении власти, сопровождающемся насилием, восстанием или, по
крайней мере, угрозой. Карательные меры налагаются безразлично,
было ли требование властей законно или нет.
Исключение составляет одна ст. 273, в которой говорится о неповиновении.
«Если и без всякаго явнаго возстания или сопротивления властям, от правительства установленным, несколько человек согласятся не исполнять какое-либо предписание сих властей или уклоняться от исправления каких-либо законных государственных или общественных повинностей, то за сие» и т. д.
Неповиновение этого рода облагается наказанием также независимо от содержания распоряжений, его вызвавших.
§ 50. Неисполнение распоряжения администрации одним лицом
предусмотрено ст. 29 Устава о нак., нал. мир. судьями.
«За неисполнение законных распоряжений, требований или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений, когда сим уставом не определено за то иного наказания, виновные подвергаются» и т. д.
Ясно само собой, что, во-1-х, ст. 29, как постановление общее,
не отменяет силы специальных законов, касающихся неповиновения, следовательно, и ст. 273 Улож. о наказ.
2
Во-2-х, ст. 29 подвергается исключению в самом мир. уст., но только относительно меры
наказания, а не общего ее характера, который определяется словами
«законных распоряжений». Употребление этих слов ясно показывает, что пассивное неповиновение, оказанное одним лицом, преследуется только в случае законности требований властей
3
. К этим условиям применения ст. 29 кассационная практика прибавила еще
одно: общеизвестность распоряжения
4
.
1
Ст. 262 Улож. о наказ.
2
Как это видно, между прочим, из кассационных решений сената по делу
крестьян сельца Телятинки (69/847).
3
Ср. касс. реш. 66/38, Фроловой; 67/14, Шибаева; 69/431, Бороха, и многие др.
4
«Деяние может быть признаваемо ослушанием требования полиции только в
том случае, если это запрещение было известно виновным, или, по крайней мере,
опубликовано установленным порядком». 71/276, Ведерникова и другие (См. Уст. о
наказ., налаг. мир. судьями, с разъяснениями Н.С. Таганцева).
64
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
Таким образом, мировой устав ввел в наше законодательство
впервые понятие судебного контроля над распоряжениями, неисполнение которых преследуется судебным порядком.
§ 51. Между жалобами, о которых говорят наши законы, должно различать: 1) жалобы единоличные, подаваемые частными лицами, и 2) коллективные жалобы, исходящие от сословных и общественных собраний.
Первого рода жалобы служат, главным образом, средством привлечения должностных лиц к ответственности, в случае совершенного ими преступления по должности, причем к этой цели может присоединиться и просьба о вознаграждении за вред и убытки,
вытекшие из совершенного должностным лицом нарушения закона.
Жалобы, как способ привлечения должностных лиц к ответственности, предусматриваются ст. 244 II т. Св. Зак., где прямо сказано,
что в числе способов возбуждения ответственности должностных
лиц могут быть и жалобы, приносимые частными лицами. Сюда же
относится ст. 259 Учр. мин. (п. 1), допускающая право жалоб, подаваемых непосредственно Императору, как средство привлечения к
ответственности министров; 259-й ст. соответствует 9-я ст. Учр. ком.
прош., разрешающая приносить императорскому величеству жалобы вообще на неправильные действия и распоряжения высших мест
и лиц.
§ 52. Общий порядок принесения частных жалоб предусматри-
вается ст. 1085 Уст. угол. суд.
1
Из нее мы видим, что жалобы на
преступления по должности и просьбы о вознаграждении за вред и
убытки, причиненные этими преступлениями, приносятся в порядке административном. Они должны быть приносимы тому установлению, от которого зависит назначение обвиняемого на занимаемую им должность. Логическим последствием этого начала было
бы то правило, что жалобы на должностных лиц, назначаемых высочайшей волей, должны быть приносимы непременно императорскому величеству. Но наше законодательство делает отступление от
1
«Донесения и сообщения о преступлениях должности по административным
ведомствам, а также просьбы о вознаграждении за вред и убытки, причиненные
сими преступлениями, обращаются к тому начальству, от коего зависит определение обвиняемаго к должности; об определяемых же высочайшею властью на должности не выше четвертаго класса, а равно о губернских и уездных предводителях
дворянства в первый департамент правительствующаго сената».
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О СИЛЕ ЗАКОНА
65
этого возможного вывода. Оно распространяет его лишь на лиц первых трех классов
1
. Жалобы на остальных лиц, занимающих должности не выше четвертого класса, приносятся в 1-й департамент сената. В числе этих последних встречаются и лица, занимающие губернские должности, напр., губернаторы. Если бы жалобы на них
обращались непосредственно к Государю, то это придало бы местным должностям такое значение, какое наше законодательство, может быть, и не хотело им придавать.
§ 53. Право жалоб на должностных лиц переходит в право èñêà
в том случае, когда речь идет о вознаграждении за вред и убытки,
причиненные такими действиями администрации, которые не заключают в себе признаков преступления по должности. Всякое должностное лицо обязано вознаградить частных лиц за вред и убытки,
причиненные его действиями
2
. Общий принцип, определяющий правила принесения означенных исков, выражен в ст. 1316 Уст. гр. судопроизводства.
«Вознаграждение за вред и убытки, причиненные нерадением,
неосмотрительностью или медленностью должностного лица административного ведомства, отыскивается по общим правилам гражданского судопроизводства, с изъятиями, установленными в нижеследующих статьях».
Отсюда мы видим, что право иска против должностных лиц возможно только тогда, когда действия этих лиц не подходят под понятие превышения или злоупотребления власти (каковы: нерадение,
неосмотрительность и медленность). Иски этого рода приносятся
по общим правилам гражданского судопроизводства, т. е. подаются
в общие судебные установления, именно иски о вознаграждении
предъявляются:
1) Против лиц, занимающих низшие должности до девятого клас-
са включительно в окружной суд.
2) Против лиц, занимающих должности от восьмого класса до
пятого включительно в судебную палату.
1
Ср. ст. 259 Учр. мин. и ст. 9 Учр. ком. прош. Им соответствует ст. 1097 Уст.
уг. суд. «Высшие чины, занимающие должности первых трех классов, как по судебному, так и по административным ведомствам, предаются суду за преступления
должности, не иначе, как по высочайше утвержденному мнению государственного
совета, которое и служит основанием обвинительному акту».
2
Ñì. 677 è ñëåä. ñò. Õ ò. ×. 1.
66
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
3) Против лиц, занимающих должности выше пятого класса в
1
кассационный департамент правительствующего сената
.
Изъятия, о которых говорит ст. 1316, заключаются, главным об-
2
разом, в особенном составе суда, решающего предъявленный иск
.
Решения постановляются не иначе, как по выслушиванию зак-
3
лючения прокурора или обер-прокурора, по принадлежности
.
Изъятия, установленные для дел этого рода, состоят также в по-
4
рядке обжалований
.
§ 54. Все эти постановления имеют в виду жалобы, приносимые
частными лицами на отдельные действия административных лиц,
но не касаются отмены какого-либо общего распоряжения правительственного места. Несколько ближе к последнему виду жалоб
подходят постановления, содержащиеся в учреждениях губернских.
Здесь говорится о жалобах на постановления губернского правле-
5
ния, приносимых в первый департамент сената
. Но под именем этих
постановлений в данном случае должно разуметь определения губернского правления, касающиеся отдельных частных лиц, так как
порядок принесения жалоб в 1-й департамент сената определяется
общими правилами гражд. судопроизводства.
По отношению к высшим установлениям, каковы министерства,
законодательство наше не содержит никаких точных правил о поряд-
1
Ст. 1317 Устава гражд. суд.
2
 окружном суде составляется особое присутствие, под председательством
председателя суда, из вице-губернатора, двух членов суда и двух советников казенной палаты и управления государственных имуществ, или же старшего из них по
службе и ближайшего начальника того управления, к которому принадлежит ответчик (ст. 1320 того же Уст.).
 судебной палате составляется особое присутствие, под председательством
старшего председателя палаты, из местного губернатора, двух членов судебной
палаты, председателя казенной палаты и управляющего палатой государственных
имуществ или же старшего из сих последних по службе и ближайшего начальника
того управления, к которому принадлежит ответчик (Там же. Ст. 1321).
Кассационный департамент правительствующего сената рассматривает дела
сего рода в соединенном присутствии с 1-м департаментом сената (ст. 1322).
3
Ñò. 1325 òîãî æå Óñò.
4
«На решения особаго присутствия окружнаго суда апелляционныя жалобы
приносятся судебной палате, которая и решит дело окончательно, а на решения
особаго присутствия палаты кассац. департаменту правит. сената, где жалобы сии
также разрешаются окончательно». На решения соединенного присутствия кассац.
и первого департамента сената жалобы приносятся общему собранию всех кассационных и первого департамента сената (ст. 1326 и 1327).
5
Ñì. ñò. 943 II ò. Ñâ. Çàê.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О СИЛЕ ЗАКОНА
67
ке принесения жалоб на их распоряжения, имеющие общий характер.
Право сената принимать подобные жалобы должно вывести из общих
статей, определяющих значение сената, как хранителя законов
1
.
§ 55. Гораздо определеннее постановления наших законов о праве
коллективных жалоб.
Наше действующее право признает жалобы только установленных законом сословных и общественных собраний. Коллективные
жалобы случайного собрания лиц, не имеющего официального значения, не только не допускаются, но и преследуются законом
2
.
Порядок принесения жалоб сословными è общественными со-
браниями подробно определяется в соответствующих Положениях
о земских учреждениях (1864 г.), в Городовом положении (1870 г.)
и в Положении о крестьянах (1861 г.)
3
.
Земские собрания имеют право приносить жалобы на относящиеся до них распоряжения начальника губернии и высших административных властей правительствующему сенату, по первому департа-
4
менту
. Подобное же право предоставлено городским думам. Они
могут обжаловать всякое распоряжение местных правительственных, сословных и земских властей губернатору, который обязан принять все меры к восстановлению законного порядка. Если же незаконные распоряжения исходят от самого губернатора или министра внутренних дел, тогда жалобы приносятся правительствующему сенату
Право жалоб, хотя в менее определенных выражениях, представ-
ляется и сельским обществам и волостным сходам
6
.
5
.
1
Ò. å. ñò. 2, 30, 229 è 230 Ó÷ð. ñåí.
2
На осн. ст. 158 Уст. о пред. и пресечения прест. (XIV т. Св. Зак.).
3
Мы не говорим здесь о ст. 112 IX т. Св. Зак., предоставляющей дворянству
право ходатайства о своих пользах и нуждах, потому что выражение «ходатайство»
(ст. 118) имеет слишком неопределенный смысл.
4
Ñð. ñò. 11 Ïîë. î çåì. ó÷ð.
5
Ст. 8 Гор. пол. Примером такой жалобы может служить постановление одесской городской думы, 25 сентября 1874 г. Обстоятельства этого дела состояли в
следующем. В сентябре в одесских газетах был напечатан приказ полицмейстера,
коим установлялись разные правила касательно извозного промыла. Находя изложенный приказ несогласным с Городским положением, в силу которого (ст. 103,
п. в.) извозный промысел отнесен к предметам ведомства думы, городской голова
обратился к градоначальнику с просьбой о восстановлении законного порядка. Градоначальник, однако, оставил в силе распоряжение полицмейстера. После этого
городская дума постановила обжаловать распоряжение градоначальника.
6
Пол. о крест. Ст. 51 и 78.
68
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
Общее начало, проведенное в означенных положениях, заключается в том, что каждое из общественных собраний имеет право
обжаловать только распоряжения, относящиеся до специального круга дел, ему переданных. Наше законодательство устраняет возможность общих жалоб; оно держится того взгляда, что ни одно сословие и ни один род учреждений не имеют права говорить за другие
учреждения и сословия.
Из всего сказанного нельзя не видеть, что постановления нашего законодательства о праве жалоб находятся в разрозненном состоянии и не подведены под какой-либо общий принцип. Поэтому было
бы чрезвычайно полезно, во-1-х, составить из всех отдельных положений по этому предмету такие общие правила, которые могли бы
войти в состав наших Основных Законов, подобно тому, как сюда
вошли 77-я и др. статьи, касающиеся права представления высшему
правительству несогласных с законом распоряжений, получаемых
подчиненными административными органами; во-2-х, соответственно потребностям времени, пересмотреть постановления, относящиеся до деятельности 1-го департамента сената, как верховного административного судилища, в котором нуждается каждое государство,
допускающее большую или меньшую самостоятельность административных распоряжений
1
.
1
Для уяснения того, какую роль может играть сенат при поддержании силы
закона, приведем несколько примеров. На основании ст. 94 Земск. учр., начальник
губернии обязан в течение 7 дней сообщить губернскому или уездному собраниям
отзыв о своем согласии или несогласии на постановления земских собраний, подлежащие, в силу ст. 90 того же учр., его предварительному просмотру. Если в
течение этого времени не последует отзыва, то предполагается согласие губернатора на постановление. В одной из губерний по этому поводу возникло недоразумение. Начальник губернии был в объезде в то время, когда происходило земское
собрание. Постановление последнего было препровождено на рассмотрение губернатора, от которого не последовало никакого ответа. По истечении установленного
срока земское собрание сочло молчание начальника губернии за согласие и привело свое распоряжение в исполнение. Губернатор протестовал, основываясь на том,
что будто бы из установленного законом 7-дневного срока должно исключить то
время, когда он находится, по обязанностям службы, в отлучке. Сенат восстановил
истинный смысл закона в пользу земского собрания, разъяснив, что во время отсутствия губернатора просмотр постановлений земских собраний лежит на исправляющем его должность. Указ сената 1 июня 1867 года.
Другой пример: на основании ст. 40 и 55 Полож. о земск. учр. в состав земских
собраний, как уездных, так и губернских, назначаются, вместе с прочими гласными, и представители от казны, так как в уезде имеются казенные имущества, подлежащие земскому обложению наравне с частной собственностью (по разъяснению
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]