Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Начала русского государственного права. Том 1. О государственном устройстве

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 45 / 485 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА

Право почина предоставляется в известной степени и условно и низшим установлениям. На основании 52 ст. Осн. Зак., в случае неясности или недостатка существующего закона, каждое место и правительство имеет право и обязанность представлять о том по порядку своему начальству. Если встреченное сомнение не разрешается прямым смыслом закона, тогда начальство обязано представить правительствующему сенату или министерству по принадлежности». Первая часть этой статьи вытекает логически из ст. 281 т. II Св. Зак., по коей воспрещается присутственным местам приступать к разрешению такого дела, на которое нет точного и ясного закона. Подчиненным местам не дозволяется брать на себя роль законодателя. В случае неясности или недостатка существующего закона, подчиненное место обязано приостановиться рассмотрением дела и представить возникшее сомнение на разрешение своего начальства.

Вторая часть 52-й ст. указывает основание, по которому подчиненные места обязаны представлять свои сомнения начальству. Закон предполагает, что «встреченное сомнение» может возникнуть из недоразумения подчиненного места и, следовательно, еще может быть разрешено силой закона. Последней инстанцией этих представлений являются сенат и министерства, т. е. два таких установления, которым, на основании 49-й ст. Осн. Зак., принадлежит право возбуждения законодательных вопросов и вместе с тем право разрешения различных недоразумений, встречающихся при применении закона. Путь, которым должны действовать в данном случае как сенат, так и министерства, ясно указывается их собственными

учреждениями

. Если существующий закон не дает никаких средств разрешить встретившееся сомнение, тогда представляются два средства: или испрошение от верховной власти аутентического толкова-

ния (интерпретации)

, или издание нового закона3.

До издания судебных уставов 1864 г., ст. 52 Осн. Зак. имела

общее значение, т. е. она одинаково касалась как административ-

Ñð. Ó÷ð. ìèí. Ñò. 194. Ï. 3 è ñò. 211, Ó÷ð. ñåí. Ñò. 26, 226.

Эта интерпретация может быть испрошена или через комитет министров, на осн. ст. 212 Учр. мин., или при личном докладе министра государю, который может изъяснить смысл закона словесным высочайшим поведением (ст. 55 Осн. Зак.). Тот же путь указывается сенату на осн. ст. 227 его учр.

Тогда, на осн. ст. 49 Осн. Зак. и ст. 200 Учр. мин., испрашивается высочайшее разрешение на внесение проекта нового закона в государственный совет.

КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ

ных, так и судебных мест. Но со времени судебной реформы 281 ст. т. II Св. Зак. утратила свою силу по отношению к судебным установлениям. На основании 12 и 13-й ст. Уст. угол. суд. и ст. 9 и 10 Уст. пр. суд. судам воспрещается, под страхом уголовного наказания, положенного за отказ в правосудии

, останавливать решение дела «под предлогом неполноты, неясности или противоречия законов». Следовательно, общий порядок возбуждения законодательных вопросов, указанный в ст. 52 Осн. Зак., должен был измениться в применении к суду. В настоящее время возбуждение законодательных вопросов, необходимость которого может явиться при рассмотрении дела судебным порядком, предоставляется прокурорскому надзору

§ 18. Частный почин. Средства официальной инициативы, предоставленные как высшим, так и подчиненным установлениям, далеко не исчерпывают вопроса о почине закона. Закон должен быть действительным выражением общественных потребностей. Для своей силы законодательная власть должна зорко следить за непрерывным развитием интересов общества и давать им по возможности удовлетворение. Но как бы ни были совершенны средства администрации, одни они еще недостаточны для всестороннего удовлетворения общественным нуждам. Администрация многое может упустить из виду, о многом может судить ошибочно. Вот почему ни одно просвещенное законодательство не ограничивает права инициативы официальными сферами: рядом с почином официальным оно признает право частной инициативы.

В области частной право почина выражается в праве петиций (прошений), подаваемых частными лицами или общественными корпорациями представителям законодательной власти.

Из самого названия заявлений этого рода  прошений, пети- öèé  видно, что они не могут иметь такого юридического значения, как заявления, исходящие от официальных лиц. Когда заявление исходит от лица, принадлежащего к законодательным сферам,

Улож. о наказ. Ст. 341343.

«Если при решении дела судом обнаружена неполнота закона, и прокурор окружного суда признает необходимым возбудить законодательный вопрос, то, независимо от решения дела судом на основании уставов уголовного и гражданского судопроизводств, доносить о замеченной неполноте закона прокурору судебной палаты, от коего зависит представить возбужденный вопрос на усмотрение министра юстиции» (ст. 136 Учр. суд. уст.). Ср. также примечание 2 к ст. 52 Осн. Зак. по прод. 1868 г., буквально воспроизводящее ст. 136 Учр. суд. уст.

ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА

вопрос об изменении закона считается официально возбужденным, т. е. подлежащим рассмотрению законодательного учреждения. В чем будет состоять результат рассмотрения,  это другое дело. В данном случае важно то, что вопрос считается возбужденным официально. Напротив, ходатайство, исходящее от частных лиц и обществ, не влечет за собой непременно рассмотрения дела законодательным порядком. Значение этого ходатайства более нравственное, чем юридическое

В России право ходатайства признается, во-первых, за каждым частным лицом, во-вторых, за общественными и сословными собраниями.

Право частных лиц представлять на усмотрение верховной власти свои соображения о применении закона определено в Учреждении комиссии прошений. Учреждение различает жалобы è проше- íèÿ, подаваемые императорскому величеству через комиссию. Между прошениями оно различает: а) прошения каких-либо наград или милостей и б) прошения с представлением проектов ний, относящихся к последнему роду прошений

. Из постановле-

, ясно видно, что эти прошения могут заключать в себе и предложения о законодательных реформах. Статья 60 гласит, что «если комиссия признает проект заслуживающим внимания

, то испрашивает высочайшее по-

веление на внесение его в государственный совет».

Право коллективных прошений предоставляется в России сослов-

ным и общественным собраниям, притом не в одинаковой степени.

Дворянские собрания могут делать представления о своих

пользах и нуждах через губернского предводителя начальнику гу-

Различные государства признают право петиций не в одинаковой степени. Наиболее широкий простор дает этому праву английское законодательство; оно требует только, чтобы петиции представлялись в парламент не лично просителями, а через члена парламента. Лично подавать свои петиции могут только муниципалитеты Лондона и Дублина (Bill of Rights. 1688. Stat. II. Chap. II). В Австрии коллек- тивные петиции могут быть подаваемы только признанными государством корпорациями и ассоциациями. Частное лицо может подавать петиции только от себя лично (австрийская конст. 1867 г. I. Ст. 11); бельгийская конст. дает больший простор коллективным прошениям (ст. 21). Ср. констит. итальянскую (ñò. 57) è русскую (ст. 32), которые высказываются в том же смысле, как и австрийская конституция.

Ñâ. Çàê. Ò. I. Ó÷ð. êîì. ïð. Ñò. 1 è 10.

Òàì æå. Ñò. 5761.

Конечно, по предварительному соглашению с подлежащими министерствами. Ст. 58 и 59.

КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ

бернии, министру внутренних дел, а в случаях особой важности адресовать конверты в собственные руки императорского величества Это важное право не предоставлено другим общественным собраниям; они поставлены приблизительно в то же положение, в какое, по ст. 52 Осн. Зак., поставлены подчиненные установления. По городовому положению 1870 года городская дума, представляющая собой все городское общество, может ходатайствовать, от имени города, о местных пользах и нуждах перед высшим правительством вообще, причем, конечно, под именем высшего правительства нельзя разуметь верховной власти земским установлениям

. Подобное же право предоставлено и

. Наконец, крестьянские общества, сельские и волостные сходы имеют право ходатайствовать перед правительством о своих пользах и нуждах, хотя путь этого ходатайства не определен с точностью

Все означенные права имеют сословное è местное значение, в том смысле, что ходатайство сословных и общественных собраний не должно касаться вопросов государственного устройства и управления и интересов других сословий. Этот принцип подтвержден в высочайшем рескрипте на имя министра внутренних дел, 1865 г., по поводу ходатайства московского дворянского собрания, ходатайства, признанного незаконным. В этом рескрипте сказано: «ни одно сословие не имеет права говорить именем других сословий. Никто не призван принимать на себя ходатайства пред государем императором об общих пользах и нуждах государства»

§ 19. Составление проекта. Проект закона существенно отличается от простого заявления об изменении закона той или другой части законодательства. Составление проекта предполагает соображение готовящегося изменения со всеми частями действующего кодекса и точное изъяснение всех мотивов, которые привели к этому изменению. Проект должен быть написан в форме закона, т. е. в таком виде, чтобы его применение не представляло никаких затруднений со стороны редакции, и, затем, должно быть точно указано

IX ò. Ñâ. Çàê. Ñò. 112 è 113.

Город. полож. Ст. 55. П.14.

Земск. учр. Ст. 2. П. 12 и ст. 68. О порядке рассмотрения этих ходатайств

будет сказано в отделе о земских установлениях.

Полож. о крестьян. Ст. 51. П. 8 и 9 и Ст. 78. П. 4.

См. примеч. к 112-й ст. IX т. Св. Зак. по прод. 1868 г.

ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА

его место в Своде Законов

. Кроме того, необходимо, чтобы в проекте была означена та перемена, какую он вносит в действующее право.

Проект закона может быть составлен в пояснение èëè â дополне- íèå известной статьи свода, или в отмену, когда та или другая ста- тья отменяется и не заменяется никакой другой;  в перемену, ког- да новая статья не прямо, но косвенно ограничивает силу существующей статьи закона;  в ограничение, когда прямо определяется, что известная статья свода не будет больше действовать по тем или другим отношениям; наконец, в замену, в том случае, когда прежняя статья закона заменяется совершенно новой.

Все эти требования, конечно, предполагают в составителях проекта известное теоретическое образование и некоторый навык в редакции закона. Поэтому право составления проекта ограничивается более тесным кругом лиц и учреждений, чем право почина.

Составление проектов может быть поручено или министерству, возбудившему известный законодательный вопрос, или второму отделению Собственной Его Величества канцелярии. В случаях особенной важности, именно когда изменение в законодательстве касается разных частей управления и потому требует разносторонних соображений, по особому высочайшему повелению составляются специальные комиссии для выработки проекта закона

. Примера изготовления проектов нового закона представителями обществ и сословий мы не встречаем в нашей истории после неудачной попытки комиссии для составления нового уложения 1767 г.

Эти требования изложены в ст. 297 Учр. сен., примеч. 2. Здесь сказано, что «в каждом новом уставе и положении под статьями его надлежит означать ст. Свода Законов, к коим сей устав или положение относится и более или менее их изменяет». Ср. ст. 199 Учр. министерств: «представление должно содержать в себе:

1) точное указание на существующие законы или учреждения; 2) недостаток их или важные неудобства, опытом удостоверенныя; 3) предположения министра, или проект закона или учреждения; 4) означение тех статей прежняго закона, которыя новым постановлением получают отмену или иное изменение частью или в целом».

Таковы, напр., комиссии, выработавшие проект судебных уставов 1864 г., городовое положение 1870 г., устав о воинской повинности 1 января 1874 г. и др.

В манифесте, повелевавшем выслать депутатов в эту комиссию, говорится: «сих депутатов мы созываем не токмо для того, чтобы от них выслушать нужды и недостатки каждаго места, но и допущены они быть имеют в комиссию, которой дадим Наказ и образ управления для заготовления проекта новаго уложения к поднесению нам для конфирмации».

КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ

§ 20. Обсуждение проекта закона. Говоря об обсуждении проекта закона, необходимо различать два вида этого обсуждения: ïðåä- варительное è окончательное. Последнее происходит в государственном совете, сущность власти которого в этом отношении мы разберем ниже. Предварительное обсуждение предоставляется разным установлениям. Допуская его, наше законодательство исходит из той мысли, что всякий новый проект должен быть плодом соглашения как бы всех частей администрации. Такое соглашение может быть достигнуто путем всесторонней критики проекта всеми ведомствами, им заинтересованными. Благодаря такому разностороннему обсуждению государственному совету дается возможность с большей полнотой взвесить все доводы за и против нового закона.

§ 21. Каждый проект закона, прежде поступления его на окончательное рассмотрение, подлежит обсуждению: а) в совете министра, если законодательный вопрос возбужден в министерстве

, б) во втором отделении Собственной Его Величества канцелярии. Министр входит в сношение со II отделением «в тех случаях, когда, по важности или роду предмета, он признает то нужным, в прочих же случаях ограничивается сообщением главноуправляющему II отделением, для сведения, копии с вносимого в государственный совет представления» (по прод. 1868 г.); наконец, в) по силе ст. 201 Учр. мин., проект закона, затрагивающий интересы различных ведомств, должен подлежать предварительному рассмотрению тех министерств, которых он касается.

Ratio legis ст. 201 заключается в том, что министерство вообще, и по законодательным вопросам в особенности, должно составлять одно согласное целое. Согласие разных ведомств по одному и тому же проекту для самого законодательства служит ручательством того, что законопроект не противоречит интересам страны. Впрочем, значение ст. 201 ограничено в настоящее время Учреждением совета министров. Сюда должны поступать на предварительные соображения разные предположения министерств по всем частям их управления.

Следовательно, тот или другой проект реформы, одобренный в совете министров, может считаться одобренным в принципе всеми министерствами.

См. ст. 97 П. 1 и ст. 200 Учрежд. мин. (Значение совета министра будет

рассмотрено ниже).

ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА

Рядом с этими официальными средствами обсуждения наше законодательство допускает, кроме того, возможность обсуждения проектов специалистами, общественными и сословными собраниями, в литературе и т. д.

§ 22. Право окончательного обсуждения проекта закона должно

быть рассмотрено по его содержанию è по его объему.

Учреждение, которому принадлежит право окончательного рассмотрения законопроекта, должно решить вопрос, в какой мере представленный проект закона может войти в состав действующего законодательства? Этот вопрос предполагает решение, во-1-х, ïî ñó- ществу, т. е. со стороны общих начал, выражаемых проектом, и, во2-х, по форме, со стороны редакции проекта.

Из сложности этой задачи видно, что права законодательного учреждения относительно рассмотрения проекта не ограничиваются правом принятия èëè непринятия его в том виде, в каком он представлен учреждением, выработавшим его. Напротив, учреждение, которому передан на окончательное рассмотрение возбужденный законодательным порядком вопрос, вправе решить его не только на основании представленного проекта, но и на основании всех других соображений, заявленных иными учреждениями или членами самого государственного совета. Проект закона, после окончательного обсуждения его, может вовсе не соответствовать своей первоначальной форме, и наше законодательство предвидит возможность подобного результата

. Возможность коренной переработки проекта закона в законодательном учреждении есть существенное право, предоставленное этому установлению.

Окончательное рассмотрение проекта закона возлагается у нас на государственный совет; это видно из ст. 50 Осн. Зак., по смыслу которой «все предначертания законов рассматриваются в государственном совете». То же повторяется в ст. 198 Общ. нак. мин.: «государственный совет есть средоточие, куда должны вступать все сии [о новых законах] представления. Никакое положение, подлежащее предварительному рассмотрению и уважению государственного совета на основании учреждения его, не представляется его

Так, напр., ст. 204 Общ. нак. мин. говорит: «когда сила закона или учреждения, к исполнению доставленного, будет несогласна или даже и противна первоначальным предположениям министра: он, тем не менее, должен его исполнить так точно, как бы сам его предложил».

КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ

императорскому величеству мимо сего совета»1. Эти постановления подтверждаются и ст. 23 Учр. гос. сов., исчисляющей те проекты, которые должны быть представлены на высочайшее утверждение не иначе, как через государственный совет.

Статья 24 Учр. гос. сов., по-видимому, делает из этого общего

правила некоторые изъятия

. Из этой статьи видно, что с деятельностью государственного совета конкурируют: 1) министры, по докладам которых разрешаются известные проекты; 2) комитет министров, комитет кавказский и сенат и 3) военный совет и адмиралтейств-совет. В какой же мере эти учреждения ограничивают законодательную деятельность государственного совета? Из начальных слов ст. 24 видно, что ограничения эти имеют небольшие размеры. Из всей совокупности предметов, предоставленных обсуждению го- сударственного совета, эта статья делает исключения, которые не относятся к законодательной деятельности или относятся к ней в весьма незначительной степени. Так, во-1-х, в Учреждении министерств и во всех остальных частях нашего законодательства нет ни одного постановления, по которому бы министры имели право лично от себя подносить проекты законов на высочайшее утверждение. Напротив, 197-я и след. ст. Учр. мин., определяя отношение министров к власти законодательной, говорят, что они могут предлагать проекты законов, но должны вносить их на рассмотрение государственного совета. Далее, комитет министров также не есть законодательное учреждение. Он есть высшее учреждение, через которое верховная власть действует в порядке исполнительном. В исполнительном же порядке могут издаваться только изъяснения закона и меры, относящиеся до его исполнения. Наконец, последняя часть

Эти постановления представляют буквальное воспроизведение первоначального Учреждения министерств в том виде, как оно было составлено еще графом Сперанским.

«Из всех сих предметов, поступающих на предварительное уважение госуд. совета (ст. 23), изъемлются:

1) Дела, кои особенно предоставлены непосредственному докладу министров.

2) Дела, кои подлежат соображениям комитета министров и комитета кавказскаго, или разсмотрению и разрешению правительствующаго сената, или же не превышают собственной власти министров, на основании учреждений, уставов и законов.

3) Все дополнения и пояснения законов, или меры усовершенствования законодательства, собственно до военнаго ведомства относящияся» и т. д. (по прод. 1868 г.).

ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА

ст. 24 говорит о дополнениях и изъяснениях закона и мерах, относящихся исключительно до военного ведомства. Следовательно, военный и адмиралтейств-советы ограничиваются специальным родом дел. Если же они возбуждают какой-либо вопрос, имеющий общегражданский характер, то этот вопрос обсуждается в государственном совете. Таков, например, вопрос о воинской повинности. Таким образом, ст. 24 ограничивает не законодательные права государственного совета, т. е. не первые два пункта ст. 23, а совокупность остальных 20-ти. Сами Основные Законы установляют только одно изъятие из ст. 50, в силу которой «все предначертания законов рассматриваются в государственном совете», именно названное выше изъятие в пользу военного и адмиралтейств-совета (примеч. к ст. 50 по прод. 1868 г.).

§ 23. Из рассмотрения точного смысла ст. 24 мы можем вывести заключение, что государственный совет по общегосударственным вопросам есть единственное законодательное учреждение. Ни один новый закон и никакая отмена старого закона во всем его объеме не могут быть представлены на высочайшее утверждение иначе, как через это учреждение.

В государственном совете проект закона проходит две стадии. Каждый проект поступает первоначально в один из департаментов государственного совета по принадлежности. По общему правилу, все проекты, имеющие общее значение, вносятся в департамент за-

конов

. Но это правило имеет исключения. В некоторых случаях проекты закона представляются прямо в общее собрание совета, по рассмотрении его в особых комиссиях, действующих на правах департамента.

Рассмотрение проекта в департаменте государственного совета имеет целью окончательную его выработку специалистами. При этом департамент пользуется значительными полномочиями. По общему принципу проект закона, внесенный в государственный совет, не может быть взят обратно без согласия совета. Основание этого правила должно видеть в том, что внесение проекта в государственный совет доказывает согласие верховной власти с известным предположением в принципе. Затем, при обсуждении проекта департамент может руководствоваться своими собственными воззрениями. Поэтому министр, внесший проект в департамент, не обязан в нем

Ср. 1-й п. ст. 25 Учр. госуд. сов. и ст. 28.

КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ

присутствовать1. Но, во всяком случае, департамент, по изложении своего мнения, должен испросить заключения министра. Если последний согласен с этим мнением, то, прежде внесения проекта в общее собрание, подписывает журнал департамента вместе с остальными его членами. В случае несогласия он может приобщить к рассмотренному проекту особое мнение. Департамент имеет даже право возвратить проект министру для дополнений, справок и т. п. (ст. 51, п. 2).

Мнение департамента вносится в общее собрание государственного совета во всей его полноте и, если департамент признает нужным, с особым мнением министра (ст. 48). Общему собранию принадлежит право окончательного обсуждения проекта, право принять или не принять этот проект во всем его объеме. Задача голосования в общем собрании заключается в решении вопроса, должен или не должен проект закона быть поднесен на высочайшее утверждение?

§ 24. Санкция закона. Под именем санкции закона разумеется акт верховной власти, которым она сообщает законопроекту обязательную силу закона. Утверждение проекта верховной властью наше законодательство признает существенным условием обязательной его силы. По ст. 50 Осн. Зак. «законы не иначе поступают к предназначенному им совершению, как действием самодержавной власти». Следовательно, право санкции содержит в себе право принять проект или отвергнуть его. В последнем случае самый законопроект теряет всякое значение до тех пор, пока вопрос, им разрешавшийся, не будет вновь возбужден и рассмотрен в законодательном порядке.

Такое безусловное право принимать или отвергать проекты за-

кона в целом их составе есть вообще право всех монархов, не ис-

ключая и монархов конституционных государств

. Но в монархиях

Ср. ст. 35 Учр. госуд. совета.

Это право принадлежит и английскому монарху, но в Англии оно не имеет применения уже с начала XVIII стол. (1707 г.). Затем, ср. австрийский основной закон 1867 г.: о народном представительстве, ст. 12, об императорской власти, ст. 10; бельгийскую конст., ст. 69; португальскую, ñò. 5768; датскую, ñò. 24; гречес-

êóþ, ст. 36; итальянскую, ст. 7; нидерландскую, ст. 69114; прусскую, ñò. 45 è 52; румынскую (конст. Молдо-Валахии), ст. 93. Исключение представляет одна Норве- ãèÿ, где король пользуется не абсолютным правом, а так называемы veto. Король

может отказать в своем утверждении, но последствием этого является не отмена проекта, а новое его рассмотрение в палате, и если затем большинство вновь признает проект, то он получает обязательную силу и без утверждения короля (см. норв. конст., ст. 78 и 79).

/3 голосов

<<< < Предыдущая 1 2 3 45 / 485 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]