Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 1. О государственном устройстве
.pdf
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О СИЛЕ ЗАКОНА
49
смысле, б) постановления, исходящие от мест судебных и в) судебно-административные распоряжения, т. е. наказы судебных мест,
определяющие порядок делопроизводства в каждом судебном округе. В-третьих, по отношению к распоряжениям, издаваемым общественными установлениями, каковы, напр., земские собрания, городские думы и т. п.
ГЛАВА ПЕРВАЯ
Отношение закона к распоряжениям,
исходящим от верховной власти
§ 38. Прежде всего необходимо решить вопрос, признает ли
наше законодательство различие между законами и распоряжениями, исходящими от верховной власти?
Г-н Ренненкампф отвергает это различие. Он говорит, что, по
силе нашего законодательства, «все повеления государя суть законы,
как бы ни было различно их содержание и внутренняя природа»
Это мнение не может быть принято во всем его объеме. Действительно, все предписания императора, утвержденные его подписью, имеют силу закона. Но, тем не менее, в нашем законодательстве существует раздел предписаний, исходящих от верховной власти, за которыми не признается обязательной силы, равной силе
закона. Некоторые распоряжения верховной власти самим законом
относятся к разряду административных правил. Наша практика усвоила им название высочайших повелений. В противоположность
законам, для которых необходима письменная форма, они могут быть
словесными высочайшими повелениями
2
.
Второе внешнее различие высочайших повелений от законов заключается в том, что словесные повеления императора могут быть
объявлены лицами, уполномоченными на то верховной властью
1
.
3
,
1
См. «Очерки юридич. энциклоп.». С. 98.
2
Ст. 55 Осн. Зак. Она следует непосредственно за статьей, которая требует,
чтобы всякий закон был подписан именем императора (ст. 54 Осн. Зак.). 54 и 55-я
ст. поставлены рядом именно для проведения резкого различия между законом и
повелением, выходящим в словесной форме.
3
Примеч. к 55-й ст.
50
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
тогда как всякий закон обнародуется сенатом. Словесные повеления государя поступают в списках в сенат только на хранение.
§ 39. Внешним признакам, отличающим высочайшие повеления
от закона, соответствует различие между тем и другим и по самому
содержанию.
Содержание словесных повелений, исходящих от Государя, определяется ст. 55 и 66 Осн. Зак. Первая определяет компетенцию
высочайших повелений положительно, вторая отрицательно.
По силе ст. 55 в словесных высочайших повелениях могут быть
излагаемы «дополнение и изъяснения закона, коими установляется
токмо образ его исполнения, или же определяется истинный его
разум».
Эта статья дает довольно обширный объем содержанию высочайших повелений, так как, по мнению весьма многих юристов,
аутентическое толкование законов (толкование, исходящее от самой верховной власти) есть как бы новый закон. Но наше законодательство рассматривает толкование законов как деятельность под-
1
чиненную
. Вот почему ст. 55 и говорит, что пояснения закона мо-
гут быть излагаемы в словесных высочайших повелениях.
66-я ст. пополняет определение 55-й ст. Она говорит о том, чего
не могут касаться высочайшие повеления. На основании ее словесные
высочайшие повеления не могут касаться законов, изданных за собственноручным подписом государя и обнародованных в законном
порядке, установления новых налогов, сложения недоимок, отпуска
денежных сумм свыше определенного размера, лишения жизни, чести и имущества и возведения кого-либо в дворянское достоинство
2
.
1
Это выражено, между прочим, в примеч. к ст. 51, где сказано, что меры,
приемлемые к исполнению закона и указывающие порядок приведения его в действие, не составляют сами по себе нового закона. Из этого же определения исходит
и 55-я ст. Она основывается на указе императора Александра I, изданном в 1814 г.
По случаю отъезда в заграничный поход император дал государственному совету
право приводить в действие решения свои по делам, не особенно важным, не представляя их на высочайшую конфирмацию. Исключение сделано только относительно постановлений новых законов, но сказано, что, по могущим встретиться
обстоятельствам, государственному совету дозволяется пополнять и пояснять существующие постановления без подписи государя, т. е. было признано, что для
пояснительных законов подпись императора не безусловно необходима.
2
Ср. ст. 72 и 73 Осн. Зак., ст. 23 и 94 Учр. госуд. сов. и ст. 575 Х т., ч. 1. Из
указов, на которых первоначально основывался Свод Законов, в данном случае особенно замечательны: 1) им. указ, данный в 1762 г. сенату имп. Екатериной II
(П. С. З., ¹ 11592). Этим указом предписывалось, по «словесным указам непре-
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О СИЛЕ ЗАКОНА
51
§ 40. Но эти постановления не имели бы никакого практического значения, если бы закон не установил мер относительно охранения существующих законов, изданных за подписью императора. В
случае коллизии высочайших словесных повелений с раз изданными законами первые не приводятся в исполнение.
По силе ст. 77 Осн. Зак., каждое начальство, получив от министра предписание, заключающее в себе объявление высочайшего
повеления, отменяющего закон или учреждение, изданное за собственноручным подписанием императора, обязано, не приводя его в
исполнение, представить об этом министру; если же министр оставит свое предписание в прежней силе, то начальство обязано представить об этом в сенат на окончательное рассмотрение.
Следовательно, ст. 77 налагает на каждое должностное лицо обязанность не приводить в исполнение высочайшего повеления, отменяющего закон, с представлением об этом, в случае подтверждения
высочайшего повеления со стороны лица, объявившего его, в 1-й
департамент сената. Смысл ст. 77 ясен. Но по редакции своей она
требует некоторых разъяснений.
При этом должно иметь в виду, что наше законодательство есть
свод, т. е. соединение в одно целое разных предыдущих узаконений
с сохранением их подлинных выражений. Даже Основные Законы,
которые должны выражать лишь общие принципы нашего права, не
избегли неудобств сводного составления отдельных статей. Поэтому нередко логический смысл Основных Законов гораздо шире буквального их смысла, вследствие чего они нуждаются в распространительном толковании. То же самое должно сказать и относительно
текста 77-й ст.
Рассматриваемая статья заимствована из Учреждения министерств 1811 г. (§ 259), т. е. из специального узаконения. Она говорит, во-1-х, об обязанности начальства не приводить в исполнение
высочайших повелений, отменяющих закон. Эти слова требуют рас-
менное исполнение чинить по всяким материям, кроме лишения живота, чести и
имения и всякаго наказания (выражение, не повторенное в Основных Законах) и
раздачи денежных знатных сумм, свыше 10000 рублей, также и награждения деревнями и чинами свыше подполковника и ниже, в отмену собственно ее импер.
величества рукою подписанных конфирмаций и указов»; 2) именной указ 1806 г.
(П. С. З., ¹ 22134), данный сенату по гражданскому делу князя Голицына. Любопытный пример законодательной интерпретации в применении к частному делу.
Кроме того, указ этот заключает в себе подтверждение указа 1762 г.
52
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
пространительного толкования. Нельзя допустить, чтобы здесь разумелись только те высочайшие повеления, которыми отменяется
закон в целом åãî составе. Отмена закона может произойти не только путем поставления нового закона вместо прежнего, но и через
какое-либо существенное дополнение его. Таким образом, под словами «повеления, отменяющие закон», должно разуметь всякое распоряжение верховной власти, которым ослабляется сила изданного
закона. Во-2-х, ст. 77 говорит о словесных высочайших повелениях,
объявляемых министром. Но эти повеления могут объявляться, кроме министров, еще другими лицами, уполномоченными на то госуда-
1
ðåì
. Следовательно, ст. 77 применяется и к этим последним. Это
соображение подтверждается и ст. 66 Осн. Зак., где прямо говорится, что никакой закон, за собственноручным высочайшим подписанием изданный, не может быть отменен указом, объявляемым словесно. Из этого общего правила ст. 66 не делает никаких исключений.
Распространительное толкование ст. 77 имеет особенно важное
значение в применении к мнениям государственного совета, приводимым в исполнение без письменного высочайшего утверждения.
По ст. 94 Учр. госуд. сов. высочайшего подписания требуют только некоторые дела. По всем остальным мнения государственного
совета, на основании ст. 95 того же учреждения, могут приводиться в исполнение по докладу императорскому величеству. Следовательно, мнения государственного совета, утверждаемые словесно,
имеют юридическую силу высочайших повелений, объявляемых
председателем совета
2
, а потому подходят под условия, выраженные ст. 55, 66 и 77 Осн. Зак. Относить их к разряду законов нет
никакого основания
3
. Мы остановились специально на мнениях го-
1
См. примеч. 1-е к ст. 55 Осн. Зак.: «к объявлению высочайших указов уполномочиваются: председатели общего собрания и департаментов государств. совета,
государственный канцлер иностр. дел, канцлер орденов, вице-канцлер, министры и
главноуправляющие разными частями государственного управления, начальники
штабов его императорского величества, сенаторы, члены и обер-прокурор святейшего синода, государственный секретарь, статс-секретари, дежурные генерал-адъютанты, командующий императорскою главною квартирою во время путешествия
Государя Императора (по прод. 1871 г.) и, сверх сего, все лица, кои особо будут на
то уполномочены императорским величеством».
2
Ñð. ñò. 118 Ó÷ð. ãîñ. ñîâ.
3
В ст. 53 Осн. Зак., где, в числе форм обнародования закона, упоминается
общим образом и о мнениях государственного совета, очевидно, разумеются мнения, утвержденные подписью императора; во-1-х, потому, что в госуд. совет посту-
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О СИЛЕ ЗАКОНА
сударственного совета потому, что они представляют наиболее важную форму словесных высочайших повелений, относительно которых может возникнуть какое-либо недоразумение.
53
ГЛАВА ВТОРАЯ
Отношение закона к распоряжениям,
исходящим от подчиненных
правительственных властей
§ 41. Под именем распоряжений, исходящих от правительственных мест и лиц, мы разумеем здесь общие административные правила, издаваемые администрацией в разъяснение и развитие действующего законодательства.
Компетенция административных распоряжений в этом смысле
определяется 51-ю ст. Осн. Зак.
«Никакое место или правительство в государстве не может само
собой установить нового закона, и никакой закон не может иметь
своего совершения без утверждения самодержавной власти». Ïðè-
мечание. «Меры, приемлемые к исполнению закона или учреждения
существующаго, и не отменяющие никаких законов предыдущих,
но служащия к единому разрешению недоумений или затруднений
в образе исполнения, также общия подтверждения существующих
постановлений, не составляют сами по себе новаго закона».
Таким образом, ст. 51 определяет компетенцию административных распоряжений путем отрицательным. По смыслу ее, всякое постановление, не противоречащее существующему закону и не составляющее само по себе нового, может быть издано подчиненным
административным местом. К таким постановлениям относятся распоряжения, которыми объясняется образ исполнения известных уч-
пают дела не только в законодательном, но и в исполнительном порядке (ст. 23
Учр. государствен. сов.), а следов., не все мнения совета могут быть даже поставлены в условия, требуемые от нового закона; во-2-х, ст. 54 Осн. Зак. требует государевой подписи для всех законов, в какой бы форме они ни издавались. Этого же
требуют ст. 94, 108 и 112 Учр. госуд. сов. Поэтому мнения этого учреждения,
издаваемые в виде высоч. повелений, объявленных председателю, по силе своего
действия не могут быть уравнены с законами.
54
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
реждений, разрешаются недоумения при применении закона и подтверждается сила существующих законов
1
. Следовательно, законодательство исходит из того предположения, что административные
распоряжения не могут иметь самостоятельного содержания, что
они могут заключать в себе только применение закона в порядке
исполнения.
В принципе, наш закон, действительно, держится этой точки зрения. Вся законодательная и высшая исполнительная власть, по силе
наших законов, сосредоточивается в руках верховной власти
2
. В таком же духе редактированы и отдельные постановления, касающиеся сената и министерств. Сенату вверяется высший надзор за всеми
учреждениями империи в порядке управления è исполнения (ст. 2
Учр. сен.). По ст. 26 того же учреждения 1-му департаменту сената,
обнародующему законы, предоставлено право указывать порядок
исполнения законов и разрешать силой их все недоразумения и затруднения, возникающие при их применении. 30-я ст. Учр. сената дает ему право пресекать силой и на основании закона все известные
ему злоупотребления при применении закона. Сюда же относится
ст. 229 этого учреждения. Далее, ст. 211 Учр. мин. предписывает
министрам вносить на разрешение сената представления о предметах, требующих общего предписания, в тех случаях, когда эти вопросы могут быть разрешены силой существующих законов (в осо-
1
Примечание к ст. 51 основано на двух узаконениях: а) на Учреждении министерств 1811 г., § 234 и 282. В § 234 говорится, что дела исполнительные общие
представляются на разрешение правительствующего сената, когда в образе исполнения встретится недоразумение или затруднение, коего разрешение, не предпола-
гая издания нового закона èëè отмены прежнего, зависит не от одного министерства, но от общего соображения и содействия других. Этот § соответствует
первым пунктам ст. 211 Учр. мин. § 282, говоря об ответственности министров
за превышение власти, постановляет, что меры, приемлемые мннистром к исполне-
нию закона или учреждения существующего и не отменяющие никаких законов
предыдущих, не составляют сами собой закона нового и не превышают власти,
данной министру. Этот § соответствует ст. 254 Учрежд. мин. б) На высочайше
утвержденном мнении государственного совета, 1834 г., которым был установлен
порядок приложения и употребления Свода Законов Российской империи в производстве дел. Пункт 9 этого мнения говорит, что предписания, исходящие от высшего начальства к лицам, ему подчиненным, в руководство при исполнении, в разрешение или в предупреждение сомнений, в охранение смысла закона от неправильного толкования и разнообразных понятий, сохраняют свою силу, оставаясь в тех
же пределах, какие законом для них доселе были постановлены.
2
Ñð. ñò. 49 è 80 Îñí. Çàê.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О СИЛЕ ЗАКОНА
55
бенности сюда относятся п. 1, 2, 3 и 6 ст. 211). Затем, сами министерства рассматриваются исключительно как исполнители закона.
Именно ст. 190 Учр. мин. гласит, что министерства учреждены
на тот конец, чтобы доставить законам скорое и точное исполнение.
На этом основании ст. 194 этого учреждения дает министрам право
силой закона разрешать, по представлению подчиненных мест, различные недоразумения и затруднения, возникающие при применении закона, и принимать все меры, необходимые для его исполнения (п. 3 и 4 ст. 194).
§ 42. Но эта идея административного распоряжения по русскому
праву, в особенности в последнее время, не имеет практического
значения. Право административных распоряжений развилось гораздо дальше тех пределов, которые указаны в нашем законодательстве. В последнее время, преимущественно в нынешнее царствование, весьма многочисленны примеры того, что при издании отдельных законоположений администрации или подлежащему органу административной власти дается право издавать распоряжения в развитие изданного постановления, следовательно, восполнять закон
своими распоряжениями, издавать различные дополнительные правила. В настоящее время некоторые части администрации, в виде
опыта, управляются на основании циркуляров и распоряжений министерств
1
. Таким образом, фактически наше законодательство пришло к тем же результатам относительно власти исполнительной и
ее распоряжений, к каким в других европейских государствах пришли уже давно.
Этим объясняется интерес, возбуждаемый вопросом о мерах по
русскому законодательству для поддержания согласия между законом и распоряжениями, о тех средствах, которыми обеспечивает
1
Так, вся почтовая часть управляется путем правил, утверждаемых министром
внутр. дел. Положение о петербургском градоначальстве в подробностях развивается этим же путем. Циркуляры министра финансов точно так же представляют
материал, имеющий законодательное значение. Ими установляется порядок применения весьма многих статей устава акцизного. С изданием полож. о пошлинах за
право торг. и пром. министру финансов предоставлено право установлять образ
исполнения известных требований закона. Так, напр., ст. 19 названного положения
гласит, что порядок выдачи свидетельств на право торговли установляется Министерством финансов. Ему же дано право распределять империю на разряды, согласно с коими взимается та или др. сумма за торговые и промышленные свидетельства. В ведомстве Министерства народного просвещения также многие стороны
администрации действуют на основ. циркуляров и распоряжений и т. д.
56
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
наше право обязательную силу закона в случае противоречия ему
административного правила.
Чтобы понять важность этого вопроса, надо указать на различие
в его постановке в прежнее время сравнительно с настоящим.
В прежнее время административное распоряжение, в принципе,
не могло иметь самостоятельного содержания. Оно должно было
заключать в себе применение закона к отдельным случаям. Переступление за эти границы являлось актом злоупотребления власти и
влекло за собой ответственность по уголовным законам
1
. Следовательно, с точки зрения прежней постановки вопроса, важнейшими
мерами к поддержанию согласия закона с административными распоряжениями служили более или менее строгие правила об ответ-
ственности административных мест. Но в настоящее время за административным распоряжением признается самостоятельное содержание. Оно может быть издано в развитие существующего права;
им восполняется действующий закон. При таких условиях вопрос
об ответственности отступает на задний план, не теряя, однако, своей важности для тех случаев, когда речь идет о злоупотреблении
власти. Относительно административных распоряжений в современном смысле является важной совокупность мер, при помощи которых может быть уничтожена обязательная сила незаконных распоряжений. В настоящее время интересы законности требуют не
столько наказания лиц, издавших то или другое неправильное распоряжение, сколько отмены этого распоряжения.
§ 43. Вся совокупность средств отмены незаконных административных правил зависит от одного начала, признаваемого во всяком
сколько-нибудь развитом законодательстве, начала закономер-
ного повиновения. Закономерное повиновение противополагается повиновению пассивному, когда каждое распоряжение, каковы бы ни
были его содержание и форма, безусловно обязательно для лиц, его
исполняющих. Пассивное повиновение уничтожает всякое различие между обязательной силой распоряжения. Для того, чтобы это
различие существовало, необходимо признать обязанность повино-
ваться распоряжению только в пределах закона.
Вопрос о степени признания закономерного повиновения в на-
шем законодательстве должен быть рассмотрен: а) по отношению к
1
По ст. 338 и след. Улож. о наказ.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О СИЛЕ ЗАКОНА
57
подчиненным правительственным местам и б) относительно частных лиц, общественных и сословных собраний.
§ 44. В сфере официальной принцип закономерного повиновения был признан еще Петром Великим. Указом 20 января 1724 г. он
установил: 1) обязанность не исполнять предписаний начальства,
противных закону, под страхом наказания и 2) право представления
и протеста со стороны подчиненных мест и лиц, получивших незаконное распоряжение
1
. Первое из этих начал прямо отменяет принцип пассивного повиновения. Оно установляет самостоятельную ответственность подчиненных лиц, которая должна быть признана
чрезвычайно важным стимулом для того, чтобы подчиненные установления не чинили исполнения по противозаконным предписани-
2
ÿì
. Право представления и протестов установляет возможность совершенной отмены постановления, сделанного каким-либо административным лицом или местом.
Начала, постановленные Петром Великим, легли в основание
ныне действующего права. Принцип закономерного повиновения
признается всеми частями нашего законодательства, начиная с Уложения о наказаниях.
393-я ст. Улож. о наказ. гласит: «за явно оказанное начальству в
делах службы ослушание, кроме лишь случая, если бы начальник
потребовал чего-либо противозаконного, виновный приговаривается» и т. д.
403-я ст. того же Уложения восполняет эту статью, установляя
самостоятельную ответственность низших исполнительных органов.
По силе ст. 403 подчиненное лицо, исполнившее незаконное приказание или желание начальника, подвергается наказанию вместе с
начальствующим, но в меньшей степени.
1
Указ гласил: «всем подчиненным, как в сенате и синоде, так во всех коллегиях, канцеляриях и во всех местах всего государства, где какие дела отправляются,
быть в послушании у своих командиров во всем, что не противно указу. А ежели
что противно, того отнюдь не делать, под наказанием, яко преступнику указа; но
должен командиру своему тайно объявить, что то противно указам, и ежели не
послушает, то протестовать, и доносить высшему над тем командиром, кто приказывает; а ежели и в том також увидит противность, то генералу-прокурору, или в
небытность его, обер-прокурору; а ежели в них усмотрит в том противность, то
доносить его величеству, но чтоб была самая истина. А ежели явится неправда, за
то наказан будет сам, яко бы он то сделал» (П. С. З. ¹ 4423).
2
Ñì. Констан. Cours de politique constitutionelle. Ð. 90 è ñëåä.
58
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
В законах государственных это начало проведено так же логично и в том же смысле. Но постановления этого рода различны, сообразно различию учреждений, которые облечены правом издавать
распоряжения.
§ 45. Мы рассмотрим принцип закономерного повиновения, во-
первых, по отношению к сенату.
76-я ст. Осн. Зак. говорит: «если бы в указе, от правительствующего сената последовавшем, губернское присутственное место усмотрело что-либо противное законам или интересу императорского
величества: то оно обязано, не исполняя указа, представить о том
правительствующему сенату; если же сенат, находя представленное
ему заключение или сомнение неосновательным, останется при своем определении и оное подтвердит, то учинит уже безмолвное и
непременное исполнение».
1
При сопоставлении этой статьи с ее источником
нельзя не прийти к заключению, что она нуждается в распространительном толковании. Во-первых, ст. 76 говорит исключительно о праве представления губернских присутственных мест. Генеральный регламент
дает это право коллегиям. Правда, в царствование Екатерины II коллегии постепенно закрыты и переведены в губернии под именем
2
. Следовательно, с формальной стороны редакторы ст. 76 были
палат
правы, заменив слово «коллегия» выражением «губернское присутственное место». Тем не менее нельзя согласиться, чтобы сила рассматриваемой статьи простиралась исключительно на губернские
присутственные места. Основные Законы, по идее своей, должны
устанавливать общие принципы. Но с точки зрения этих последних
едва ли возможно назвать достаточным обеспечение законности распоряжений и указов сената признанием права представления только
за губернскими присутственными местами. В таком случае надо было
бы сказать, что на другие присутственные места и другие лица, ко-
3
торые также получают от сената указы
, возложена обязанность пассивного повиновения, что не согласно с общим духом нашего законодательства.
Во-вторых, ст. 76 отступает от своего источника по вопросу о
последствии вторичного предписания сената. По смыслу ее за под-
1
Генеральный регламент коллегиям 1720 г. Гл. 2.
2
Ñð. ìîå исследование: Высшая администр. XVIII ст. С. 231 и след. [см. Со-
брание сочинений Градовского А.Д. Ò. I. Ñ. 249 è ñëåä. Ðåä.].
3
Ñð. ñò. 221 Ó÷ð. ñåí.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]