Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 1. О государственном устройстве
.pdf
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА
39
и начала XIX ст. Россия обходилась без цельного сборника, хотя
правительство постоянно думало о составлении «нового уложения».
Первоначально избранный путь, в этом отношении, состоял в том,
чтобы, оставив Уложение действующим сводом, согласить с ним
так называемые новоуказные статьи, именные указы и боярские приговоры, и составить новое уложение.
Первый решительный шаг по этому предмету сделан указом Петра Великого 18 февраля 1700 г., которым предписано снести Уложение с последующими законами. На основании этого указа была
составлена в 1700 г. палата об уложении, из бояр, думных дворян,
стольников и дьяков. До 1703 г. она успела «снести» только три
главы Уложения и была закрыта. В 1714 г. учреждена новая комиссия, действовавшая по 1718 г. Она составила до десяти глав сводно-
ãî уложения, которое не имело никаких последствий.
В 1718 г. Петр решился оставить прежний путь и прямо ñî÷è-
íèòü новое уложение на основании законов русских, шведских и
датских. В 1720 г. составлена для этой цели комиссия из русских и
иностранцев. Как и должно было ожидать, эта комиссия ничего не
сделала и не могла сделать. Номинально она просуществовала до
кончины Екатерины I, но от работ ее не осталось никаких следов.
В царствование императора Петра II правительство снова попыталось составить русское сводное уложение. Не полагаясь на силы одних приказных людей, оно решилось вызвать земских депутатов (от каждой губернии по пяти). Но эта комиссия прекратила свое
существование вместе с царствованием Петра II, не приступив даже к каким-либо работам. Официально она называется комиссией
1728 г. Императрица Анна Ивановна снова возвращается к мысли о
сочинении уложения как на основании русских законов, так и иностранных источников. Учрежденная с этой целью комиссия (1730 г.)
действовала без всякого успеха (под именем Уложенной комиссии)
до смерти императрицы (1740 г.).
Елизавета Петровна первоначально поручила сенату разобрать
законы, с целью отделить действующие от недействующих; сенат
безуспешно занимался этим делом до 1754 г., когда императрица
решилась составить новую комиссию. Императрица объявила в сенате свою волю «сочинить законы ясные, всем понятные и настоящему времени приличные». Учрежденная комиссия распадалась на
общую и частные при коллегиях. Общая комиссия окончила большую часть своих работ (о суде, о делах уголовных и о правах состо-
40
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
яний), часть из оконченного поднесла на высочайшее утверждение,
которого, однако, не последовало. Частные комиссии ничего не сделали. В 1760 г. учреждена новая комиссия, с вызовом депутатов от
дворянства, духовенства и купечества. Эта комиссия сделала еще
меньше прежней.
В 1767 г. Екатерина II решилась поручить составление нового
уложения особой комиссии, составленной из депутатов: а) от всех
сословий, б) от присутственных мест. Всех депутатов было 565. Из
них должна была состоять общая комиссия èëè общее собрание.
Кроме того, для предварительной разработки отдельных вопросов
были избраны самими депутатами (по пяти в каждую) пятнадцать
отдельных комиссий. Сверх того, действовало еще четыре комис-
ñèè: а) для наблюдения за порядком делопроизводства и ревизии
проектов, вносимых в общее собрание (комиссия дирекционная),
б) для извлечения инструкции из наказов, данных депутатам их избирателями (комиссия наказов), в) для собирания прежних законов
по разным предметам и составления из них сводов (комиссия сводов) и г) для исправления слога во всех проектах (комиссия экспедиционная).
Комиссия для составления нового уложения (которую называют
также земским собором) имела обширное полномочие. Речь шла о
сочинении нового уложения для Русской империи в самом широком смысле. Комиссия должна была руководиться, 1-е, общими те-
оретическими началами права и политики, выясненными философией XVIII ст. Главнейшие из этих положений были собраны в знаменитом большом Наказе, данном комиссии императрицей. Здесь
встречаемся мы с идеями Монтескье и др.; 2-е, нуждами местного
народонаселения, заявленными в наказах, данных избирателями их
депутатам; 3-е, прежними законами по каждому предмету. Комиссии была обеспечена полная свобода прений.
К сожалению, это прекрасное предприятие императрицы не осуществилось вполне. Комиссия, в полном составе, действовала почти
полтора года (с 31 июля 1767 г. по 18 декабря следующего года).
Общее собрание было распущено, остались одни частные комиссии, которые успели сделать очень немного.
Благодаря просвещенной деятельности Русского Исторического
Общества, напечатавшего уже массу сведений, относящихся до этой
комиссии, можно, однако, сказать, что многое из того, что было
высказано в отдельных наказах и предположениях самой комиссии,
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА
41
вошло не только в законодательные акты XVIII ст., но и в ныне
действующие законы. Благодаря комиссии, законодательство наше
усилилось и освежилось новыми элементами, почерпнутыми из народного источника. Комиссия упразднена в 1774 г. Но в следующем году вышла первая часть знаменитого Учреждения о губерниях, содержание которого в значительной степени подготовлено последним земским собором.
После этой комиссии были учреждены еще две одна при императоре Павле I (1797 г.), другая при Александре I (1804 г.). Состав
их ни в чем не напоминал комиссии 1767 г. Комиссия 1797 г. состояла из четырех членов, под ведением генерал-прокурора. Комиссия
1804 г. состояла из трех экспедиций, под начальством референдариев, и из совета, под председательством министра юстиции. Работы
их были вполне безуспешны.
Наконец, в 1826 г., император Николай преобразовал комиссию
1804 г. во второе отделение Собственной Его Величества канцелярии; управляющим вторым отделением был назначен Болугьянский.
Но главным действующим лицом в ней был знаменитый граф Спе-
1
ранский
. Государь остановился на мысли о необходимости составить на первый раз сводное уложение или свод всех действующих
законов, не приступая к сочинению уложения. Это дело и было выполнено под руководством Сперанского.
В конце 1832 г. Свод Законов был готов и получил обязатель-
ную силу с 1 января 1835 года.
§ 33. Весь законодательный материал Свода Законов расположен в следующей системе: в 1-м томе, части первой, помещены îñ-
новные законы, заключающие в себе, под именем священных прав и
преимуществ верховной самодержавной власти, основные принципы русского государственного устройства и управления. Здесь содержатся: а) положения о существе верховной самодержавной власти (ст. 1 и 2); б) о порядке наследия престола (ст. 317); в) о совершеннолетии императора, правительстве и опеке (ст. 1830); г) о
вступлении на престол, о присяге подданства, священном короновании и миропомазании (ст. 3136); д) о титуле и гербе (ст. 3739);
е) о вере (ст. 4046); ж) о законах (ст. 4779); з) о власти верховного управления (ст. 8081). К основным же законам отнесено и
учреждение об императорской фамилии (ст. 82203).
1
Ср. графа Корфа. Жизнь гр. Сперанского. Т. II. С. 303 и след.
42
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
Законы о высших и губернских учреждениях, равно как и уставы о службе гражданской, под не совсем правильным названием
законов органических или учредительных, помещены во второй части 1-го тома и в томах II и III.
Уставы о повинностях военно-служебной и земской, о доходах
и имуществах государственных или уставы казенного управления
помещены в IVVIII томах; им присвоено название законов î ïðà-
вительственных силах.
Законы о государственных сословиях или о состояниях изложены в IX т.
Законы гражданские и межевые в Х т.
Полицейские уставы, касающиеся как полиции благоустройства,
так и благочиния, помещены в XI, XII, XIII и XIV тт. Уставы государственного благоустройства в XI и XII, уставы благочиния в XIII
и XIV.
Законы уголовные изложены в XV т.
Таким образом, Свод Законов состоит из восьми частей, коим
соответствуют следующие тома Свода:
Части Свода тома Свода
1) Законы основные . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2) Законы органические . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3) Законы правительственных сил . . . . . . . . . . . . . . . .
4) Законы о состояниях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5) Законы гражданские . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6) Уст. государствен. благоустройства . . . . . . . . . . . . .
7) Устав благочиния . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8) Законы уголовные . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1 ÷. 2I.
2 ÷. 2I, II è III.
2« 2IVVIII.
2« 2IX.
2« 2X.
2 « 2XI è XII.
2 « 2XIII è XIV.
2 « 2XV.
По мере того, как действующие законы изменяются или законодательство дополняется новыми постановлениями, второе отделение собственной его величества канцелярии издает продолжения
Свода к каждому тому отдельно. Так, мы имеем продолжения, после издания Св. Зак. 1857 г., 63, 68, 69, 71 и 72 годов.
§ 34. Издание Свода, кроме других целей, имело задачей на будущее время прекратить разрозненность законодательных актов и
отличить постановления, имеющие значение закона, от распоряжений другого порядка. Каждый акт, заключающий в себе новый закон, отмену или дополнение старого, вносится в Свод Законов, в
редакции, соответствующей определенным его статьм. Другими сло-
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА
43
вами, Свод должен заключать в себе всю совокупность законов, действующих в данную минуту.
Но беспрерывное движение законодательства, особенно во время, богатое реформами, каково наше, препятствует осуществлению
этой идеальной цели. Всегда можно найти известное количество законодательных актов, действующих независимо от общего собрания законов или кодекса. Таковы в настоящее время положения о
земских учреждениях, о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, судебные уставы и т. д. Хотя Положение о крестьянах и
помещено в продолжении 1863 г. к IX т. Св. Зак., но легко заметить,
что оно заключает в себе постановления, не относящиеся к законам
о состояниях, как, напр., постановления о выкупе земли, об организации крестьянского управления и т. д. Все эти положения, вместе
взятые, составляют одно целое, которое в данную минуту еще трудно разместить по соответствующим частям Свода. Еще большую
обособленность представляют судебные уставы 20 ноября 1864 г.
Составляя сами по себе одно органическое целое, с точки зрения
системы Свода Законов, они содержат в себе постановления, относящиеся к различным частям Свода. Судебные ставы, поскольку они
определяют новые начала судоустройства, относятся к законам о
государственных учреждениях; поскольку они определяют новые
начала гражданского и уголовного судопроизводств, их место в соответствующих частях X и XV тт. Новые реформы сделали более
наглядным тот факт, что законодательство наше, кроме свода, нуждается в кодексе, в котором все части законодательного материала
были бы сконцентрированы в особых систематических уложениях.
Может быть, для этого нужно будет возвратиться к мысли Екатерины II о сочинении нового уложения, которое должно состоять в положительной переработке и в исправлении материала, с точки зрения науки права и истории. До тех пор наш свод будет ничем иным,
как собранием отдельных актов, без примирения их начал (часто
различных) и, следовательно, без строгой системы
1
.
§ 35. Что касается форм отдельных законодательных актов, òî
они установляются нашим законом главным образом сообразно их
1
Недостатки Свода Законов рассмотрены г. Бабичевым, в статье «О редакци-
онном исправлении Свода Законов» («Чтения общ. ист. и др. росс. 1865 г. Кн. IV);
Ренненкампфом. «Очерки юрид. энциклопедии». С. 136 и след. Ср. также г. Филип-
ïîâà. «Судебная реформа в России». С. 624.
44
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
содержанию, хотя необходимо принять в расчет и другие признаки.
Притом надо различать формы, установленные для законов, и формы, в коих изъявляется воля верховной власти в порядке управления. «Законы, говорит ст. 53 Осн. Зак., издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций),
манифестов, указов, мнений государственного совета и докладов,
удостоенных высочайшего утверждения». Примечание к этой статье добавляет: «высочайшие повеления в порядке управления изъявляются сверх сего рескриптами и приказами»
1
.
§ 36. Самое полное объяснение терминов, обозначающих отдель-
ные формы законов, сделано графом Сперанским
2
. Основанием для
разделения этих форм он принимает различное содержание того
или другого вида законов. Этого основания держатся и гг. Андреевский и Ренненкампф
3
. Но одного этого основания недостаточно. В
иных случаях форма отдельного закона не зависит ни от его содержания, ни от способа издания его. Так, напр., воля верховной власти, выраженная в указе, может касаться одинаково различных частей законодательства, но форма указов будет одна и та же, несмотря
на различие их содержания Можно сказать приблизительно, что форма законоположений общих (т. е. обнимающих целые части действующего права) и издаваемых обыкновенным порядком зависит
1
Примеры: Уложение царя Алексея Михайловича, 1649 г.; инструкция èëè
наказ воеводам (1719 г., П. С. З., ¹ 3294); то же губернаторам и воеводам, 1728 г.
(¹ 5333); то же межевщикам, 13 мая 1754 г. (¹ 10237); наставление губернаторам, 21 апреля 1764 г. (¹ 12137); межевая инструкция, 25 ìàÿ 1766 ã. (¹ 12659);
учреждение о губерниях, 7 ноября 1775 г. (¹ 14392); жалованные грамоты äâî-
рянству и городам, 21 апреля 1785 г. (¹ 16187 и 16188); учреждение об Императорской фамилии, 5 апреля 1797 г. (¹ 17906); высочайше утв. доклад сената,
1804 г., января 17 (¹ 21127); высочайше утв. доклад министра внутр. дел, 20 февраля 1804 г. (¹ 21162); манифест о преимуществах купечества, 1 января 1807 г.
(¹ 22418); высочайше утв. мнение госуд. совета, 13 апреля 1810 г. (¹ 24193);
учреждение министерств, 1811 г., июня 25 (¹ 24686); учреждение Министерства
полиции (¹ 24687); учреждение Министерства финансов (¹ 24688); высочайше
утвержд. мнение госуд. совета, 22 января 1831 г. (¹ 4281); высоч. утв. положение
комитета министров (изд. в пояснение закона), 31 января 1831 г. (¹ 4309); óñòàâ рекрутский, 28 июня 1831 г. (¹ 4677); высоч. утв. докладная записка ìèíè-
стра императорского двора, 18 сентября 1831 г. (¹ 4808); Уложение о наказаниях
1845 г.
2
Руководство к познанию законов. § 136138.
3
Ïðîô. Андреевский. Русское госуд. право. С. 182. Проф. Ренненкампф. Очерки юридич. энциклоп. С. 95 и след.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА
45
от их содержания; форма актов, касающихся отдельных, дробных
частей действующего права или издаваемых в чрезвычайном порядке, зависит прямо от способа их издания.
Формы законов, зависящие от их различного содержания, ñóòü:
уложение, устав, учреждение, положение, грамота и наказ.
Термин уложение имеет слишком общее значение, а потому не
может быть применяем исключительно к отдельным частям законодательства. Уложение есть все законодательство или часть его,
приведенные в систему, на основании предварительного исправления и переработки законодательного материала. В этом смысле слово «уложение» соответствует иностранному выражению «кодекс» и
противополагается понятию «свода». Таково было наше Уложение
1649 г. В новейшее время под именем уложения издана часть уголовных законов Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.
Учреждение есть совокупность законов, определяющих устройство и порядок действия известных отраслей государственного управления. Таковы: учреждение сената, учреждение министерств, учреждение о губерниях и т. д.
Под именем устава наше законодательство разумеет совокупность правил управления какой-либо отдельной частью администрации. Напр., уставы таможенный, горный, цензурный и др. На практике, впрочем, наше законодательство не всегда правильно употребляет это выражение. То, что у нас известно под именем уставов,
нередко заключает в себе и устав, и учреждение. Причина этого
заключается в том, что законодательство, касаясь всякого скольконибудь специального дела или части управления, излагает вместе и
порядок управления и учреждение тех мест и лиц, которым оно вверено. Вследствие этого, государствовед обыкновенно должен искать законов «о государственных учреждениях» не только в тех частях свода, которые носят это заглавие, но и в других, где содержатся «уставы». Это, впрочем, обыкновенный недостаток всех законодательств, который вряд ли может быть устранен, потому что издание законов сообразуется с практическими удобствами, а не с
теоретическими требованиями науки. Кодекс не может быть издан
в форме учебника. Притом необходимо заметить, что в «уставах»
часто содержатся исключительные законы, изъемлющие учреждения, до которых они касаются, от действия общих законов; таков
устав императорских университетов. Подобные законы должны составлять одно целое, быть вместе и уставом и учреждением.
46
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
Наказ, по определению гр. Сперанского, есть как бы тот же устав, но в меньшем объеме. «Когда, говорит он, устав, не объемля всех случаев данного управления, ограничивается отдельно одной какой-либо частью дел, тогда он носит имя наказа, так что устав есть не что иное, как более или менее полное собрание наказов,
а наказ есть отдельная часть устава». С этим определением нельзя
согласиться ни с теоретической, ни особенно с практической точки
зрения. Наказ не может быть признан частью устава, уставом в малом виде, потому что он имеет самостоятельное содержание. Наказ
определяет не порядок управления известной частью, как устав, а
порядок деятельности известных органов управления, причем он от-
носится обыкновенно к деятельности единоличных властей. Сфера
же деятельности этих последних может обнимать различные части
управления. Таков общий наказ генерал-губернаторам (1853 г.) и
губернаторам. Одно дело определить порядок управления горного,
таможенного, акцизной частью, администрацию народного образования и т. п., и другое определить значение и порядок действий
министерской должности вообще, которые и определяются в общем наказе министерствам, составляющем часть Учреждения министерств.
Название положения довольно неопределенно в нашем законо-
дательстве. Под именем положения вообще должно разуметь совокупность однородных законов, относящихся к учреждению и способам деятельности не правительственных установлений, а к учреждениям сословным и общественным и даже к правам состояний.
Полный образчик положения, обнимающего права состояния, организацию общественного управления сословия и способы его деятельности, представляет Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости (1861 г.). Положение о земских учреждениях
(1864 г.) и Городовое положение (1870 г.) содержат в себе законы,
определяющие учреждение и порядок деятельности установлений
земского и городского общественного управления.
К положениям примыкают, до известной степени, грамоты: положение иногда содержит в себе определение прав состояния, напр.,
положение о крестьянах; грамоты же почти исключительно касаются определения прав состояния, хотя могут содержать и другие определения. Разница между положением и грамотой, главным образом, заключается в том, что под грамотой разумеется всегда акт,
установляющий привилегии. Таковы «дворянская жалованная гра-
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА
47
мота» и «городовое положение» 1785 г. Хотя этому последнему официально и присвоено название «положения» и даже под этим названием оно вошло в Свод Законов, тем не менее юридическая практика и разговорный язык усвоили ему название жалованной грамоты
городам. Это название более правильно, потому что с определением
права самоуправления городов они поставлены в исключительное,
привилегированное положение.
Вся совокупность указанных форм обнимает отдельные части
законодательства. Прочие формы не определяются содержанием законов; они могут совмещать самое разнообразное содержание, а потому, для установления между ними различия, необходимо определить способы их издания. Эти формы известны под именем манифестов, докладов и мнений государственного совета.
Под именем доклада и мнения государственного совета всегда
разумеется закон, рассмотренный предварительно в совещательных
местах и учреждениях и получивший высочайшее утверждение; доклады и мнения государственного совета могут иметь самое различное содержание. Но, по установившейся практике, можно заметить,
что они содержат в себе, большей частью, развитие подробностей
законодательства или же изъяснение точного смысла закона, пополнение отдельных статей, их замены и отмены.
Что касается указов, то они, подобно мнениям государственного
совета, касаются различных частей законодательства, но с той разницей, что идут прямо от верховной власти и употребляются в весьма различных случаях. Например, указы употребляются иногда как
особенные формы, предписывающие приведение в действие уставов, положений, учреждений и т. д. Но указы могут содержать и
отдельные законоположения, исходящие непосредственно от лица
императора, независимо от обыкновенной формы издания законов.
Под этот же разряд подходят манифесты. Под именем манифеста разумеется объявление высочайшей воли по какому-нибудь чрезвычайному происшествию или изданию важного законоположения;
напр., манифестом возвещаются объявление войны, заключение
мира; в такой же форме доведены до всеобщего сведения отмена
крепостного права, установление всеобщей воинской повинности.
Рескрипты даются императором на имя отдельных лиц министров членов государственного совета и т. д. Они могут заключать в себе самое различное содержание изъявление высочайшей
благодарности за службу и т. п., но также разъяснение существую-
48
щих законов и установление новых правил. Такое значение имеет,
например, рескрипт на имя министра внутренних дел (1865 г.), которым изъяснялась граница права ходатайствовать о пользах и нуждах, предоставленного сословным и общественным собраниям.
Наконец, высочайшие приказы заключают в себе постановления, касающиеся главным образом распорядка службы, пожалования в чины, различных служебных действий и т. д.
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
ОТДЕЛ ВТОРОЙ
О силе закона
§ 37. Каждый закон, изданный и обнародованный в установленном порядке, получает значение общеобязательного правила, которое должно служить основанием всех правительственных действий
и распоряжений. Сила закона продолжается до отмены его в установленном порядке: «закон, говорит ст. 72 Осн. Зак., сохраняет свое действие, доколе не будет отменен силою нового закона».
Но каждый закон может быть отменен только равным ему законом.
По смыслу ст. 73 Осн. Зак., закон общий и всенародно объявленный
отменяется не иначе, как таковым же общим законом; указ за собственноручным высочайшим подписанием может быть отменен только таким же указом. До отмены установленным порядком закон должен служить единственным руководящим началом всей деятельности правительства.
Применение этого принципа к управлению порождает ряд сложных вопросов об отношении других распоряжений, исходящих от
государственных властей, к закону, изданному и обнародованному
в порядке, который рассмотрен выше.
Обязательная сила закона должна быть рассматриваема, âî-ïåð-
âûõ, по отношению к распоряжениям, исходящим от верховной власти, но не имеющим формы закона; во-вторых, относительно постановлений, исходящих от подчиненных правительственных властей. Сюда относятся: а) административные распоряжения в тесном
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]