Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 1. О государственном устройстве
.pdf
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА
29
неограниченных, где законодательные учреждения имеют только
совещательный характер, монарх не стеснен выработанным проектом. В России государь может, во-1-х, согласиться с мнением большинства или меньшинства членов государственного совета, во-2-х,
положить собственную резолюцию или видоизменить отдельные части проекта.
§ 25. Самая форма утверждения законопроекта определяется
108-й ст. Учр. гос. сов. Для объяснения смысла ее надо обратить
внимание на некоторые другие статьи наших законов. По ст. 54 Осн.
Зак., ни один новый закон не может быть издан иначе, как за собственноручным подписанием императора. Но в таком подписании
нуждаются не одни только законы. На основании ст. 94 Учр. гос.
сов. собственноручного высочайшего утверждения требуют: 1) всякий новый закон, устав или учреждение; 2) установление налогов
или уничтожение оных, за некоторыми исключениями; 3) возведение в дворянское достоинство, подтверждение в сем достоинстве,
лишение его и лишение классных или офицерских чинов за преступления; 4) новые штаты (постоянные) разных управлений и ведомств; 5) мнения совета по росписи государственных доходов и
расходов; 6) отчуждение частной собственности на государственное или общественное употребление. Отсюда и будет понятен смысл
108-й ст. По силе ее, все проекты, содержащие в себе новый закон,
устав и учреждение, излагаются в форме указов, манифестов или в
иной форме, указанной ст. 53 Осн. Зак. (об этих формах см. ниже), и
утверждаются собственноручным высочайшим подписанием. Затем,
по всем прочим делам, требующим собственноручного высочайшего утверждения, постановления совета обнародуются в форме мнений государственного совета (подробности см. ниже).
Таким образом, ст. 108 этого учреждения различает форму утверждения закона от формы утверждения других актов, также нуждающихся в собственноручном подписании государя. На практике
же мы видим, что всякое сколько-нибудь важное законоположение
утверждается в следующих формах: а) в форме указа сенату, в котором излагается кратко содержание нового закона и затем повелева-
1
ется его исполнить
. Самый указ подписывается именем императо-
ра. К указу прилагается новое узаконение, утвержденное подписью
1
Указ заканчивается словами: «правительствующий сенат не оставит сделать к
исполнению сего надлежащия распоряжения».
30
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
«быть по сему»1. б) Особо важные узаконения обнародуются в виде
манифестов, за собственноручным подписанием государя
2
.
Санкцией проекта заканчивается движение его в области законодательной. С момента утверждения он получает обязательную силу
закона, т. е. в принципе делается общим правилом для известного
рода дел. Но действительное приведение в действие закона нуждается в особом акте, именно в обнародовании закона.
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
Обнародование законов
§ 26. Общее юридическое значение этого акта. Юридическое
значение акта обнародования закона заключается в том, что с этого
момента становится обязательным приведение закона в действие.
Статья 62 Осн. Зак. говорит, что «никто не может отговариваться
неведением закона, когда он был обнародован установленным по-
рядком».
1
В такой форме утверждены, напр., земские учреждения, судебные уставы
и многие другие узаконения. По первому Учреждению государственного совета,
1810 г., все новые законы, уставы и учреждения, а также дополнения к ним должны
были иметь форму манифестов и излагаться в следующем виде:
«Введение, в коем кратко излагаются причины:».
«Вняв мнению государственного совета, постановляем или учреждаем:».
«Следуют статьи закона и т. п.» (П. С. З. ¹ 24064, § 73 и 74).
Эта форма соблюдалась на практике в течение некоторого времени. (См. примеры, П. С. З. ¹ 24217, 24244, 24264 и т. д.). Но легальное ее существование
продолжалось до реформы государственного совета 15 апреля 1842 года. Еще Свод
Законов изд. 1832 г. признавал ее. Против этой формулы чрезвычайно сильно восстал Карамзин в своей записке «О Старой и Новой России». «Поздравляю, говорит он, изобретателя сей новой формы или предисловия законов: «вняв мнению
совета!» Государь Российский внемлет только мудрости, где находит ее: в собственном ли уме, в книгах ли, в головах ли лучших своих подданных; но в самодержавии не надобно никакого одобрения для законов, кроме подписи государя
Выражение: «le Conseil détat entendu» не имеет смысла для гражданина Российского; пусть французы, справедливо или несправедливо, употребляют оное». Основательные возражения против этих рассуждений Карамзина см. у графа Корфа: Жизнь
графа Сперанского. Т. I. С. 141 и след.
2
В такой форме возвещена, напр., отмена крепостного права. Самое положе-
ние о крестьянах разослано позже манифеста.
«Божиею Милостию МЫ и проч.».
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА
31
Необходимость этого акта доказывается, во-1-х, тем, что на практике не всегда после утверждения закона начинается приведение
его в действие. Иногда сама законодательная власть отделяет эти
1
два момента довольно продолжительным сроком времени
. Во-2-х,
существенное условие исполнения закона состоит в его общеизвестности. Законодатель вправе требовать исполнения закона только тогда, когда он может предполагать, что известное узаконение действительно получено в данной местности и известно всем, до кого
оно может относиться. Вот почему каждое законодательство установляет срок, по истечении которого обнародованный закон считается юридически общеизвестным.
В определении этого срока законодательства европейских государств расходятся. Во Франции момент общеизвестности обнародованного закона определяется тем, что мы могли бы назвать поверстным сроком. Именно в столичном департаменте закон считается
общеизвестным на другой день после его обнародования; в других
департаментах по истечении этого же срока с прибавлением одного
дня на каждые десять мириаметров, отделяющих главный город де-
2
партамента от места, где произошло обнародование
. В Германии общий срок действия закона, если в самом законоположении не обозначено другого срока, начинается через 14 дней после того, как закон
3
обнародован в Берлине
. Русское законодательство не определяет срока, по прошествии которого закон должен считаться известным. Для
применения закона оно требует получения его в данной местности.
В этом смысле и редактирована ст. 59 Осн. Зак., по которой «закон
получает обязательную силу не прежде, как со дня его объявления»
4
.
1
Так, напр., Свод Законов, изданный в 1832 г., вступил в действие только с
1835 г., Улож. о наказаниях 1845 г. начало применяться с 1846 г., наконец, судебные уставы 1864 г. хотя и утверждены законодателем, но и до сих пор не приведены в действие на всем пространстве империи и вводятся в разных местностях лишь
постепенно.
2
Ñì. Code Napoléon. Titre préliminaire. Art. I. «Les lois seront exécutées dans
chaque partie de létat, du moment où la promulgation en pourra être connue. La
promulgation sera réputée connue dans le département de la résidence du gouvernement
un jour apr
lexpiration du même délai, augmenté dautant de jours, quil y aura de fois dix myriamètres
entre la ville o
имперской 1871 г. Ст. 2.
правлении, а в уезде со дня заслушания в уездных полицейских управлениях, на
которых и возложено обнародование закона.
ès celui de la promulgation; et dans chacun des autres départements après
3
Это постановление содержится в констит. северогерм. 1867 г. и нынешней
4
В губернии действие закона начинается со дня заслушания его в губернском
ù la promulgation en aura été faite, et le chef-lieu de chaque département».
32
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
§ 27. Места и лица, облеченные правом обнародования. Полити-
ко-юридическая практика всех почти государств выработала правило, в силу которого обнародование законов не предоставляется самой законодательной власти. Это правило основано на принципе
разделения властей в государственном управлении. Обнародование
закона не есть акт пассивный. Безмолвное применение всякого закона, исходящего от законодательной власти, даже такого, который
может оказаться вредным и неудобным к исполнению, не признается ни в одном государстве. Власть, обнародующая законы, должна
быть поставлена в такое положение, чтобы она могла делать ïðåä-
ставления органам законодательства о неудобствах изданного ими
закона. Но эти представления были бы немыслимы, если бы обнародование закона лежало на обязанности законодательной власти.
Наибольшие удобства в этом отношении представляют органы власти исполнительной. На них обыкновенно и возлагается обнародование законов. Исполнительная власть должна отвечать за благосостояние каждой местности. Вместе с тем ей дается право делать
представления о таких законах, применение которых, по местным
условиям, неудобно или вредно.
В Америке, где наиболее резко проведен принцип разделения
властей, президент, как глава исполнительной власти, облечен правом обнародования законов. Рядом с этим он пользуется и правом
приостанавливать это обнародование, если закон, по его мнению,
неконституционен или представляет какие-либо существенные неудобства. Последствием такой приостановки является вторичное рас-
2
смотрение закона в конгрессе, и если затем
/3 голосов как в палате
депутатов, так и в сенате выскажутся в пользу закона, тогда он по-
1
лучает силу без согласия президента
. В старой французской монархии парламенты пользовались правом, при внесении нового закона
в общий список узаконений (enregistrement), делать представления
2
королю (remontrance) о несогласии закона с благом государства
.
В новейших государствах Европы обнародование закона есть
право президента республики или монарха, как главы исполнитель-
3
ной власти
. Наше законодательство точно так же отделяет обнародо-
вание законов от их издания. На основании ст. 57 Осн. Зак. обнародо-
1
Констит. Гл. 1. Отд. VII. Ст. 2.
2
Шеффнер. Geschichte der Rechtsverfass. Frankreichs. Ò. II. Ñ. 401 è ñëåä.
3
Ср. законодательства: австрийское (осн. зак. 1867 г., IV, ст. 10), бельгийское
(конст., ст. 69), прусское (к., ст. 45), английское, итальянское (к., ст. 7) и т. д.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА
33
вание новых узаконений поручается сенату
1
. Но права его в этом отношении ограничиваются лишь общими узаконениями. Что же касается до постановлений, определяющих только распорядок местного
исполнения, то они прямо сообщаются подлежащим местам и лицам
Общие узаконения, вновь вышедшие, присылаются в сенат в списках. Сенат приказывает печатать их в своей типографии и затем
рассылает при указах во все присутственные места, за исключением
синода; последний получает новые законы при ведении от сената и
распоряжается обнародованием их по духовному ведомству уже от
себя. В губернии, со времени Учреждения о губерниях 1775 г., пра-
3
во обнародования законов принадлежит губернским правлениям
.
§ 28. Русское законодательство соединяет с обязанностью обнародования законов известные права. Первое из них есть право делать представления о неудобствах закона. На сенат это право не
распространяется. Правда, он может представлять верховной влас-
4
ти о неудобствах прежде изданных законов
, но это правило не касается законов, вновь издаваемых верховной властью. Наше законодательство дозволяет делать подобные представления губернским
5
властям
: главный начальник губернии, при получении нового узаконения, может созвать общее присутствие всех палат для совокупного рассмотрения нового закона. Если новый закон окажется неудобным по местным обстоятельствам, палаты по единогласному
решению могут представить об этом сенату. Но в случае подтверждения от верховной власти имеет быть учинено непременное и без-
6
молвное исполнение
.
2
.
§ 29. Второе право, принадлежащее властям, обнародующим за-
кон, может быть названо правом хранения законов в обширном смыс-
1
Эта статья гласит: «законы общие, содержащие в себе новое правило или
пояснение, дополнение, либо отмену прежних законов, обнародываются во всеобщее известие правительствующим сенатом». Ср. указ 1714 г., марта 16 (П. С. З.
¹ 2785).
2
«Постановления, не изменяющие и не дополняющие общих узаконений, но
определяющие только распорядок местного исполнения и по предметам своим к
общему сведению и наблюдению не следующие, обращаются к исполнению единственно тех мест и лиц, к коим они по существу своему принадлежат» (ст. 57 Осн.
Зак. Примеч. 3).
3
Ñò. 716 II ò. Ñâ. Çàê.
4
Ñð. ñò. 74 Îñí. Çàê. è Ó÷ð. ñåí. Ñò. 228.
5
Ñð. ñò. 75 Îñí. Çàê.
6
Ст. 75 Осн. Зак. Ср. II т. Св. Зак., Учрежд. губ. Ст. 285.
34
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
ле. Оно состоит вообще в наблюдении за действительным применением закона по точному и буквальному его смыслу, и обнимает
собой следующие права, в частности: во-1-х, право при самом обнародовании закона указывать на порядок, способ его применения;
во-2-х, силой изданных уже законов разрешать все недоразумения,
которые могут возникнуть при применении закона; в-3-х, следить за
действительным и правильным применением законов и пресекать
всякие злоупотребления в этом отношении.
1
Это право во всем его объеме принадлежит сенату
. В сенат представляются все узаконения, каким бы порядком они ни вышли и
какая бы им ни дана была форма. Сюда вносятся в списках все
указы и распоряжения, хотя бы они были даны от верховной власти
особенно какому-либо лицу; из этого правила исключаются узако-
2
нения, подлежащие особенной тайне
. Охранению сената подлежат
те законы, которые обнародуются во всеобщее сведение. Поэтому
ни одно общее узаконение не может быть приведено в исполнение
3
прежде представления его в сенат
законодательстве еще со времени Петра Великого
. Эта мысль проводится в нашем
4
, узаконения которого по этому предмету вошли в новое Учреждение сената, изданное в 1802 г.
1
См. ст. 56 Осн. Зак.: «общее хранение законов полагается в правит. сенате».
Ñð. Ó÷ð. ñåí. Ñò. 2, 26, 30, 229, 230; Ó÷ð. ìèí. Ñò. 211. Ï. 1, 2, 3, 6.
2
Ñð. ñò. 56 Îñí. Çàê.
3
«Министры сами собою не приводят в действие никакого закона, не предъявив его в списке правит. сенату и не получив от него указа для дальнейших распоряжений» (ст. 57 Осн. Зак., прим. 2). Ср. Учр. мин. Ст. 203.
4
Из указов Петра Великого сюда относятся: 1719 г., мая 11 (П. С. З. ¹ 3372):
«О чем какие Е. Ц. В. именные указы в коллегиях или в с.-петербургской губернии
и в городовой канцелярии состоятся, а касаются правлению или ведению сенатскому (кроме тайных дел), с тех со всех указов, для известия в Сенат сообщать копия-
ìè за руками, тогож числа».
1723 г., мая 14 (¹ 4224, п. 8): «Когда от Е. В. которой коллегии или канцелярии присланы будут письменные, или по словесным Е. В. приказам записаны указы, и о тех указах немедленно для ведома объявить в сенате, чтоб за неизвестием
о таких указах не происходило в делах помешательства».
1724 г., августа 10 (¹ 4547): Велено прислать в сенат из всех присутственных
мест копии с указов, состоявшихся до учреждения сената и подлежащих ко всегдашнему наблюдению.
5
1802 г. сент. 8 (¹ 20405, п. 5): «Все именные И. В. указы, кроме подлежащих
особливой тайне, должны взноситься в сенат от всех мест и лиц, которым оные
даны будут». С 1814 г., декабря 24 (¹ 25758) сенат, по предложению министра
юстиции, подтвердил всем правительственным местам и лицам об исполнении этой
обязанности.
5
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА
35
§ 30. Форма обнародования законов. Вопрос о форме, в которой
обнародуются законы, касается, во-первых, способа, посредством
которого они доводятся до всеобщего сведения, и, во-вторых, îáðà-
за изложения их содержания.
1) Юридическую важность имеет главным образом способ обнародования, потому что от него зависит степень общеизвестности
закона, следовательно, по точному смыслу ст. 62 Осн. Зак., и степень его обязательной силы. Способ обнародования законов должен соответствовать той цели, для которой установлено самое обнародование, т. е. общеизвестности закона.
В прежнее время, при слабом развитии грамотности и отсутствии орудий печати, доведение закона до всеобщего сведения было
чрезвычайно затруднительно. В настоящее время печать доставляет к этому все средства, хотя и теперь правительство нуждается в
некоторых дополнительных мерах.
Еще во времена Ивана Грозного указы объявлялись через ïðî-
чтение их в церквях, на торгах, площадях и в других местах многолюдных собраний. «Да велети прокликати по торгом в Москве и
во всех градех русския земли и Новгородския и Тверския земли, и
по волостем, чтоб ищеи и ответчики судиям и приставам посулов в
суде не давали», говорит царский судебник
1
. Уложение царя
Алексея Михайловича было напечатано и разослано во все города
для исполнения. «А закрепя то уложенье руками (т. е. подписями
всех присутствовавших на земском соборе, в котором уложение было принято), указал государь списати в книгу а с тое книги для
утверждения на Москве во все приказы и в городы, напечатать многия книги, и всякия дела делать по тому уложению»
2
. Но напечатание уложения вовсе не доказывает того, чтобы все прочие указы,
издаваемые правительством, предавались тиснению. Они рассылались в списках присутственным местам по принадлежности. Только
в 1714 г. Петр Великий повелел: все указы, исходящие по генераль-
ным делам, печатать для всенародного известия. Но это правило не
всегда исполнялось.
На основании ныне действующих законов сенат рассылает все
узаконения в печатных списках. Статья 57 Осн. Зак. постановляет,
что «закон предается от сената тиснению и посылается присут-
1
Ñò. 99.
2
См. П. С. З. Т. I. Вводный указ в Улож.
36
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
ственным местам и лицам при указах»1. В губерниях губернские
правления сообщают печатные экземпляры полицейским управле-
2
íèÿì
. Эти меры, конечно, достаточны для сообщения закону известности в официальных сферах, сферах присутственных мест и лиц.
Но для общенародного сведения необходимы другие меры. Само
правительство распоряжается, чтобы важнейшие законодательные
акты и распоряжения прочитывались в церквях и на площадях
3
. Кроме того, правительственные узаконения печатаются во всеобщее сведение в официальных изданиях, откуда они могут быть перепечатываемы во всех частных изданиях газетах, журналах и т. д. С 1 января 1863 г. повелено все манифесты, высочайшие повеления, указы
сената, постановления, имеющие силу закона, все то, что впоследствии должно быть внесено в Полное собрание законов Российской империи, печатать в особо учрежденном издании «Собрании узаконений и распоряжений правительства». Оно издается в качестве дополнения к сенатским ведомостям.
§ 31. Обнародование узаконений в их отдельности, по мере того,
как они исходят от законодательной власти, делает их общественными только до некоторой степени. При современном развитии законодательной деятельности лицу, даже специально занимающемуся правоведением, трудной найтись в массе отдельных законов, беспрерывно следующих один за другим, из которых последующие часто противоречат предыдущим. Лица, обязанные применять законы
и, в случае неполноты или неясности их, прибегать к аналогическому и распространительному толкованию, будут затруднены массой
отдельных постановлений по одному и тому же предмету, часто
исключающих и опровергающих друг друга. При таких условиях
чрезвычайно затруднительно определить, какие законодательные
начала должно признать действующими, подлежащими применению. Еще затруднительнее найти общую идею, дух законодательства, на которых должно быть основано толкование закона. Не менее затруднительно и положение общества, состоящего из лиц, незнакомых специально с законодательством. Не-юрист, не-практик,
оставаясь в полной невозможности познакомиться с массой отдель-
1
Îñí. Çàê. Ñò. 57. Ïðèì. 1.
2
Ñâ. Çàê. Ò. II. Ñò. 716. Ï. 1.
3
Как, напр., манифест 1861 г. об освобождении крестьян из крепостной зави-
симости.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. О ПОРЯДКЕ СОСТАВЛЕНИЯ И ОБНАРОДОВАНИЯ ЗАКОНА
37
ных узаконений, всегда будет находиться в печальной зависимости
от дельцов по всем вопросам юридической практики. Строгое применение правила, по которому обнародованный закон безусловно
обязателен, будет фактически несправедливо по отношению к значительному большинству членов общества.
Все эти условия делают необходимым кодификацию законов,
составление законодательных сборников. Законодательная власть
должна при этом преследовать троякую цель:
а) Выделить из всей массы законодательного материала те положения, которые могут быть названы действующими, свести их в
одно целое и расположить в известной системе. До кодификации
юрист, судья, администратор часто бывают затруднены вопросом,
какое из массы узаконений, часто касающихся одного и того же
предмета, должно признать действующим законом. Правда, по общему правилу юридической герменевтики, в случае противоречия
законов закон позднейший отменяет закон предыдущий, но применение этого правила не всегда удобно. Иногда закон позднейший
хотя и отменяет закон предыдущий, но не во всех его частях. Отсюда возможность самых произвольных толкований, которые вредно
отражаются на интересах государства и правах частных лиц.
б) Вторая цель кодификации заключается в устранении противоречий между различными отдельными узаконениями. Закону дается положительный смысл, которым и должны руководствоваться
и судья, и всякий другой практик, применяющий закон.
в) Третья цель едва ли не самая важная дать не только
официальным учреждениям, но и всему обществу возможность познакомиться с законодательством во всем его объеме и, таким образом, эмансипировать общество из-под тягостной, обыкновенно, зависимости от специалистов-практиков, имеющих, так сказать, монополию знания законов.
Недостатки кодификации, на которые указывают противники ее,
1
далеко перевешиваются ее выгодами
. Вот почему большинство европейских государств обратилось к этому способу доставления законам общеизвестности, и каждое государство считает тем совершеннее свое право, чем совершеннее его кодекс.
1
Главное возражение противников кодификации состоит в том, что она останавливает будто бы свободное развитие обычая и науки права, в коих проявляется
юридическое сознание народа больше, чем в более или менее официальном писаном праве.
38
КНИГА ПЕРВАЯ. УЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ
Россия не отстала в этом отношении от общего движения. Це-
лям кодификации удовлетворяют два сборника русских законов;
Свод Законов Российской империи и Полное собрание законов Российской империи.
Свод Законов есть более или менее систематическое собрание
действующих узаконений государства. Мы говорим «более или менее», потому что нельзя сказать, чтобы наш свод представлял действительно систематическую обработку нашего законодательства.
Он дает внешнюю систематизацию отдельным законоположениям,
изданным в разное время, а потому представляющим развитие различных принципов. Эти принципы не примирены в системе свода.
Достаточно указать на Учреждение сената, развившееся под влиянием идей Петра Великого, и Учреждение министерств, которое
во многих отношениях идет вразрез с этими идеями. Но, несмотря
на эти и другие недостатки, Свод Законов, изданный в 1832 году,
был важным шагом вперед сравнительно с временем, следовавшим
за Уложением царя Алексея Михайловича, когда (особенно в XVIII
и начале XIX ст.) законодательство наше представляло полный хаос.
Полное собрание законов содержит в себе исторический материал нашего законодательства, поскольку он служит для него основанием и необходим для объяснения мотивов и смысла действующих
законов. Полных собраний два. Первое полное собрание
1
начинается с Уложения царя Алексея Михайловича (1649 г.), как законодательного памятника, начала которого (особенно в уголовном праве)
могут быть названы действующими до настоящего времени, и продолжается до 12 декабря 1825 г., т. е. по день издания первого манифеста императора Николая I. Второе начинается с царствования императора Николая I и продолжается непрерывно до настоящего времени. Каждый том второго Полного собрания законов должен заключать в себе все законы минувшего года.
§ 32. Кодификация законов была мечтой русских законодате-
лей до императора Николая I
2
. После судебников великого князя
Ивана III и царя Ивана Грозного Уложение было последним систематическим сводом действовавших законов. В период реформ XVIII
1
Оно состоит из 45 томов: 40 томов текста и 5 т. приложений.
2
Ср. «Обозрение исторических сведений о Своде Законов». Изд. II отд. Собств.
Е. И. В. канц., в 1833 г. Неволина. Энциклопедия Законоведения. Т. II. С. 481 и
след.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]