Муниципальное право. Учебное пособие-2
.pdf
БИБЛИОТЕКА ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ
Д.С. Велиева, Ю. В. Капитанец,
М.А. Кулушева, В. В. Лысенко, А. А. Подсумкова, С. Е. Чаннов
МУНИЦИПАЛЬНОЕ
ПРАВО
Учебное пособие
2012
Муниципальное право : учеб. пособие / Д. С. Велиева, Ю. В. Капитанец, М. А. Кулушева, В. В. Лысенко, А. А. Подсумкова, С. Е. Чаннов
Данное издание представляет собой учебное пособие, подготовленное в соответствии с государственным образовательным стандартом по курсу «Муниципальное право России» и содержащее основные вопросы по данной дисциплине.
Работа с пособием окажет помощь студентам и слушателям при подготовке к успешной сдаче зачетов и экзаменов, будет полезна государственным, муниципальным служащим и другим лицам, самостоятельно изучающим или преподающим эту дисциплину в высших и специальных учебных заведениях.
//
СОДЕРЖАНИЕ |
|
Тема 1. Муниципальное право как отрасль |
|
российского права, наука и учебная дисциплина........................... |
7 |
1.1. Понятие муниципального права......................................................... |
7 |
1.2. Предмет и методы муниципального права.................................... |
10 |
1.3. Муниципальное право как наука..................................................... |
14 |
1.4. Муниципальное право как учебная дисциплина.......................... |
16 |
Вопросы и задания для повторения...................................................... |
17 |
Тема 2. Понятие и система местного самоуправления |
|
вРоссийскойФедерации......................................................................... |
18 |
2.1. Основные теории местного самоуправления............................... |
18 |
2.2. Понятие и принципы местного |
|
самоуправления........................................................................................... |
22 |
2.3. Система местного самоуправления............................................... |
27 |
Вопросы и задания для повторения...................................................... |
29 |
Тема 3. Исторический и зарубежный опыт |
|
местногосамоуправления..................................................................... |
30 |
3.1. Становление и развитие институтов местного |
|
самоуправления в дореволюционный период |
|
развития России.......................................................................................... |
30 |
3.2. Трансформация институтов местного |
|
самоуправления в советский период..................................................... |
37 |
3.3. Особенности организации местного |
|
самоуправления в период современной |
|
муниципальной реформы.......................................................................... |
43 |
3.4. Современные зарубежные модели местного |
|
самоуправления............................................................................................ |
47 |
Вопросы и задания для повторения....................................................... |
51 |
Тема 4. Правовые основы местного самоуправления.......................... |
52 |
4.1. Международные документы и федеральные |
|
нормативные акты...................................................................................... |
52 |
4.2. Законодательные акты субъектов РФ............................................. |
59 |
Вопросы и задания для повторения....................................................... |
61 |
Тема 5. Территориальные основы местного |
|
самоуправления......................................................................................... |
62 |
5.1. Понятие и правовое регулирование |
|
территориальных основ местного самоуправления........................... |
62 |
5.2. Установление границ муниципального образования................. |
64 |
3
5.3. Изменение границ муниципального образования...................... |
69 |
5.4. Преобразование муниципального образования.......................... |
73 |
Вопросы и задания для повторения....................................................... |
78 |
Тема6.Полномочияоргановместногосамоуправления........................ |
80 |
6.1. Понятие и классификация полномочий органов |
|
местного самоуправления........................................................................ |
80 |
6.2. Правовое регулирование собственных |
|
полномочий органов местного самоуправления................................ |
82 |
6.3. Наделение органов местного самоуправления |
|
отдельными государственными полномочиями................................. |
98 |
Вопросы и задания для повторения..................................................... |
111 |
Тема7.Системаоргановместногосамоуправлени.............................. |
113 |
7.1. Понятие системы органов местного |
|
самоуправления и их компетенция...................................................... |
113 |
7.2. Состав и организация работы |
|
представительных органов местного самоуправления................... |
117 |
7.3. Полномочия представительных органов |
|
местного самоуправления...................................................................... |
120 |
7.4. Местная администрация................................................................. |
123 |
7.5. Глава муниципального образования............................................ |
129 |
7.6. Иные органы и должностные лица органов |
|
местного самоуправления....................................................................... |
134 |
Вопросы и задания для повторения.................................................... |
136 |
Тема 8. Правотворческая деятельность органов |
|
местногосамоуправления........................................................................ |
137 |
8.1. Понятие и характеристика муниципальных |
|
правовых актов.......................................................................................... |
137 |
8.2. Устав муниципального образования — |
|
основной нормативный акт муниципального уровня........................ |
139 |
8.3. Правовые акты, принятые на местном |
|
референдуме или сходе граждан.......................................................... |
142 |
8.4. Нормативные и иные правовые акты |
|
представительного органа муниципального |
|
образования................................................................................................ |
144 |
8.5. Правовые акты главы муниципального |
|
образования................................................................................................ |
146 |
8.6. Акты главы местной администрации, иных органов |
|
и должностных лиц органов местного самоуправления.................... |
148 |
Вопросы и задания для повторения.................................................... |
150 |
Тема9. Муниципальнаяслужба............................................................... |
152 |
9.1. Понятие службы в органах местного самоуправления.............. |
152 |
4
9.2. Понятие и виды муниципальных должностей............................ |
153 |
9.3. Понятие и классификация муниципальных |
|
служащих.................................................................................................... |
154 |
9.4. Правовой статус муниципального служащего........................... |
154 |
9.5. Прохождение муниципальной службы........................................ |
164 |
Вопросы и задания для повторения..................................................... |
169 |
Тема 10. Формы прямого волеизъявления населения |
|
наместномуровне.................................................................................... |
170 |
10.1. Местный референдум как высшая форма |
|
народовластия............................................................................................ |
170 |
10.2. Муниципальные выборы............................................................... |
176 |
10.3. Сходы граждан................................................................................ |
177 |
10.4. Территориальное общественное самоуправление................. |
179 |
10.5. Обращения граждан в органы местного |
|
самоуправления......................................................................................... |
187 |
10.6. Голосование по отзыву депутата |
|
и иные формы народовластия на местном уровне........................... |
190 |
Вопросы и задания для повторения.................................................... |
197 |
Тема 11. Экономические основы местного |
|
самоуправления.............................................................................................. |
198 |
11.1. Понятие экономических основ местного |
|
самоуправления........................................................................................ |
198 |
11.2.Понятиемуниципальнойсобственностииеесостав...................... |
200 |
11.3. Формирование муниципальной собственности...................... |
206 |
Вопросы и задания для повторения.................................................... |
210 |
Тема 12. Финансовые основы местного самоуправления............... |
211 |
12.1. Понятие муниципального бюджета........................................... |
211 |
12.2. Доходы местных бюджетов........................................................ |
214 |
12.3. Расходы местных бюджетов....................................................... |
226 |
12.4. Муниципальный заказ................................................................... |
227 |
12.5. Бюджетный процесс на местном уровне................................. |
230 |
Вопросы и задания для повторения..................................................... |
235 |
Тема 13. Взаимодействие органов государственной |
|
власти и органов местного самоуправления................................. |
237 |
13.1. Понятие и принципы взаимодействия органов |
|
государственной власти и органов местного |
|
самоуправления......................................................................................... |
237 |
13.2. Формы взаимодействия органов |
|
государственной власти и органов |
|
местного самоуправления...................................................................... |
240 |
5
13.3. Временное осуществление полномочий местного |
|
самоуправления органами государственной власти........................ |
245 |
13.4. Надзор за органами и должностными |
|
лицами органов местного самоуправления........................................ |
249 |
Вопросы и задания для повторения.................................................... |
251 |
Тема 14. Ответственность органов и должностных |
|
лиц органов местного самоуправления........................................... |
252 |
14.1. Понятие ответственности органов и должностных |
|
лиц органов местного самоуправления.............................................. |
252 |
14.2. Конституционная ответственность........................................... |
253 |
14.3. Административная ответственность......................................... |
261 |
14.4. Дисциплинарная ответственность............................................. |
263 |
14.5. Гражданско-правовая ответственность.................................... |
267 |
14.6. Уголовная ответственность.......................................................... |
269 |
Вопросы и задания для повторения..................................................... |
271 |
Тема 15. Особенности организации местного |
|
самоуправления на отдельных территориях |
|
РоссийскойФедерации........................................................................ |
272 |
15.1. Организация местного самоуправления |
|
в городах федерального значения........................................................ |
272 |
15.2. Организация местного самоуправления в закрытых |
|
административно-территориальных образованиях........................ |
276 |
15.3. Организация местного самоуправления |
|
вгородах-наукоградах.............................................................................. |
280 |
15.4 Особенности организации местного |
|
самоуправления на приграничных территориях............................... |
281 |
Вопросы и задания для повторения.................................................... |
282 |
Литература................................................................................................ |
283 |
6
Тема 1
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА,
НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА
1.1. Понятие муниципального права
Муниципальное право относительно новое понятие для российской правовой системы. Возникновение муниципального права как отрасли права датируется началом 1990-х гг. В этот период в Российской Федерации шел процесс формирования правовой базы местного самоуправления. Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление в нашей стране, стало важным фактором становления муниципального права как самостоятельной отрасли российского права.
Втеории права под отраслью права понимается совокупность правовых норм и правил, регулирующих общественные отношения в определенной области. Муниципальное право направлено на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования местного самоуправления.
Изначально муниципальное право возникло как подотрасль конституционного права. В силу этого некоторые ученые и в настоящее время не рассматривают его в качестве самостоятельной отрасли. Мнение
омуниципальном праве как о подотрасли конституционного права обычно основывается на том, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, в силу чего Конституция РФ содержит отдельную главу, в которой отражены нормы, регулирующие основы местного самоуправления.
Кроме того, особенностью подотрасли, как известно, является наличие в ее составе общего института, закрепленного, как правило, в особой главе кодифицированного нормативного акта.
Вкачестве такого кодифицированного акта применительно к муниципальному праву рассматривается Конституция РФ. Однако Конституция РФ является особым актом, носящим нормативно-учредитель- ный характер и содержащим в себе основы всех отраслей российского
7
права. Поэтому, придерживаясь данной точки зрения, с тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести административное, гражданское, трудовое право и иные отрасли.
Правовое регулирование местного самоуправления отнюдь не исчерпывается конституционными нормами. А. Н. Костюков совершенно верно указывает, что общественные отношения, регулируемые конституционным и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества. Муниципальным правом регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление. Муниципальное право конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления.
В юридической науке также высказывается точка зрения о том, что муниципальное право является подотраслью административного права. Так, Ю. Н. Старилов в своей работе «Административное право: сущность, проблемы, реформы и новая система» наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом относит муниципальное право к особенной части административного права. В свою очередь B. C. Четвериков в своей работе «Муниципальное право» называет муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия своих специфических норм права и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически говорит о муниципальном праве как подотрасли административного права.
Безусловно, муниципальное право имеет очень много точек пересечения с административным. Во-первых, само муниципальное управление достаточно схоже с государственным, так как осуществляется преимущественно с использованием метода власти — подчинения. Во-вторых, муниципальная служба принципиально не отличается от государственной гражданской службы. В-третьих, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, выполняя при этом функции государственного управления. В-четвертых, в круг вопросов местного значения включается правоохранительная деятельность, органы местного самоуправления могут являться органами административной юрисдикции.
Тем не менее все это еще не позволяет включать муниципальное право в административное в качестве подотрасли. Значительный
8
объем в муниципальном праве норм конституционного, гражданского, финансового и некоторых других отраслей права позволяет считать его самостоятельной комплексной отраслью российского права. В пользу его отраслевого характера говорит и тот факт, что муниципальное право обладает присущим только ему предметом регулирования, специфиче-скими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического воздействия, т.е. совокупностью факторов внутреннего свойства. А. Н. Костюков в своей работе «Муниципальное право как отрасль российского права» полагает, что в юридической науке самостоятельность муниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнений.
Слово «муниципальный» с латинского municipium, означает «самоуправляющаяся община». О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев уточняют, что munus по латыни значит «тяжесть, тягота, бремя», а capio — «беру, принимаю». В связи с чем под муниципалитетом понимается городское управление, в обязанности которого входит решение общегородских задач и распоряжение хозяйственными средствами. В процессе становления отрасли российского права, регулирующей организацию и функционирование местного самоуправления, за ней утвердилось наименование «муниципальное право», несмотря на наличие в русском языке близкого в данном случае по значению термина «местное право». Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении 2003 г.) предусматривает, что слова «местный» и «муниципальный» и словосочетания с ними должны пониматься как тождественные.
В различных нормативных актах, затрагивающих данную сферу, чаще используется термин «местный». Так, Конституция РФ и другие нормативные акты упоминают о местном самоуправлении, органах местного самоуправления, местном бюджете и т.п. Вместе с тем в законодательстве предусматривается существование муниципальной собственности, муниципальных образований. Поэтому наименование отрасли права, направленной на регулирование местного самоуправления, в качестве муниципального права представляется вполне допустимым.
Термин «муниципальноеправо»понимается не только как отрасль права, но и еще в двух значениях: как научная дисциплина и как учебная
9
дисциплина. Все эти понятия взаимосвязаны, так как имеют один источник — сферу общественных отношений, возникающих при организации и деятельности местного самоуправления. Однако каждое из этих понятий имеет свое специфическое содержание.
1.2. Предмет и методы муниципального права
Каждая отрасль права имеет свой предмет и метод правового регулирования. Под предметом отрасли права обычно понимается то, что регулирует право, т.е. определенные виды общественных отношений, регулируемых правом. В структуру предмета правового регулирова-
ния входят следующие элементы:
1)субъекты — индивидуальные и коллективные;
2)их поведение, поступки и действия;
3)объекты(предметы,явления)окружающегомира,поповодукоторых люди вступают во взаимоотношения и к которым проявляют свой интерес;
4)социальные факты (события, обстоятельства), выступающие непосредственными причинами возникновения или прекраще-
ния соответствующих отношений.
Предметом муниципального права является совокупность общественных отношений, возникающих при организации и функционировании органов местного самоуправления.
В этой связи такие общественные отношения можно классифицировать следующим образом:
1)отношения, возникающие в процессе реализации населением форм непосредственной демократии;
2)отношения, возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления;
3)отношения, возникающие при обеспечении органами местного самоуправления жизнедеятельности населения муниципального образования, решении других вопросов местного значения;
4)отношения, возникающие при взаимодействии органов местного самоуправления с органами государственной власти, в том числе и реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться в соответствии с законодательством;
10