Муниципальное право. Учебное пособие-2

управления имеют властные полномочия, определяются как «вопросы местного значения».

Вторым элементом компетенции, главным ее содержанием являются права и обязанности. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и несения определенных обязанностей.

Права и обязанности органов местного самоуправления тесно связаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях жизни он компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений.

Следует отметить, что Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены изменения во все федеральные законы Российской Федерации, определяющие полномочия местной власти.

Примечательно, что очень много изменений касается правил юридического конструирования. Например, понятие «компетенция» заменяется на «полномочия», что соответствует теоретическому определению этих терминов, а также нормам Закона о местном самоуправлении 2003 г. и Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

ВКонституции РФ в отношении органов местного самоуправления

вч. 1 ст. 130 гл. 8 «Местное самоуправление» применен термин «вопросы местного значения».

Вопросы местного значения можно определить как круг дел (объектов), решение которых обеспечивает жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей. Это вопросы, которые вправе самостоятельно решать местное самоуправление.

ВЗаконе о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 2) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспече-

81

ния жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Вотличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., который

вст. 6 указывал 30 вопросов местного значения, относящихся ко всем без исключения муниципальным образованиям, Закон о местном самоуправлении 2003 г. дифференцированно подходит к решению этого вопроса. В нем определены вопросы местного значения для каждого вида муниципального образования. Так, ст. 14 содержит перечень вопросов местного значения поселения, ст. 15 — перечень вопросов местного значения муниципального района, ст. 16 — перечень вопросов местного значения городского округа.

Положительной чертой Закона о местном самоуправлении 2003 г. является то, что в нем проводится различие между вопросами местного значенияи полномочиямиорганов местногосамоуправления поих решению.

Все полномочия органов местного самоуправления можно условно разделить на:

1) полномочияивопросы,относящиесяксобственнойисключительной компетенции органов местного самоуправления;

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ).

Всвою очередь собственные полномочия органов местного самоуправления условно можно разделить на два блока:

1) полномочия по решению вопросов организации местного самоуправления (формирования органов местного самоуправления, территориальной организации и другие);

2) полномочия по решению вопросов местного значения.

6.2.Правовое регулирование собственных полномочий органов местного самоуправления

Собственные полномочия органов местного самоуправления

можно определить как совокупность присущих им прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения и закреп-

82

ляемых в уставе муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ.

Перечень собственных полномочий органов местного самоуправления указывается в ст. 17 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. выделяет два критерия для квалификации вопросов местного значения в качестве таковых: материальный критерий (эти вопросы должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования) и формально-юридический (они должны быть отнесены к вопросам местного значения Федеральным законом, уставом муниципального образования).

Классификация собственных полномочий органов местного самоуправления может осуществляться по различным критериям. Основным из них является направленность деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Анализ законодательства Российской Федерации позволяет выделить следующие основные

группыполномочийоргановместногосамоуправлениявзависимости отсферыдеятельности:

1)в области управления муниципальной собственностью;

2)в области бюджетно-финансовой деятельности;

3)в области здравоохранения и социальной защиты населения;

4)в области образования и культуры;

5)в области охраны общественного порядка и пожарной безопасности;

6)в области охраны окружающей среды и природопользования;

7)в области жилищного строительства;

8)в области транспорта и связи;

9)в области коммунального и бытового обслуживания населения;

10)в области погребения и похоронного дела.

Рассмотрим более подробно полномочия органов местного самоуправления в конкретной сфере деятельности.

Полномочия в области управления муниципальной собственностью. Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Вопросы режима и использования муниципального имущества решаются в соответствии со ст. 215 ГК РФ. Муниципальное обра-

83

зование по отношению к муниципальному имуществу обладает всеми правомочиями собственника, т.е. вправе им владеть, распоряжаться и пользоваться. От имени муниципального образования право собственника осуществляют органы местного самоуправления либо по их специальному поручению юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК РФ).

В целях эффективного управления муниципальной собственностью

вмуниципальных образованиях создаются муниципальные унитарные предприятия и учреждения, которые действуют в соответствии с Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

К муниципальной собственности относятся архивные фонды и архивные документы архивных отделов и секторов по делам архивов органов местного самоуправления, муниципальных музеев, архивные фонды и архивные документы органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, отнесенных к муниципальной собственности, а также архивные фонды и архивные документы юридических и физических лиц, поступившие на законном основании

вмуниципальную собственность, в том числе из-за рубежа.

Полномочия в области бюджетно-финансовой деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

К полномочиям представительного органа муниципального образования относятся установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, а в муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек — к полномочиям схода граждан.

Полномочия в области здравоохранения и социальной защиты населения. Примечательно, что полномочия органов местного самоуправления в сфере здравоохранения вправе осуществлять только органы местного самоуправления муниципального района и городского округа.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесена организация оказания на территории городского округа (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень

84

территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлини- ческих, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиацион- ной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов.

В отраслевом законодательстве содержится более обширный перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере здравоохранения. Так, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 устанавливают, что

кведениюоргановместногосамоуправленияввопросахохраныздоровьягражданотносятся:

1)формирование органов, уполномоченных на осуществление управления муниципальной системой здравоохранения; развитие организаций муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности;

2)организация оказания первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиа- ционной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, в том числе формирование муниципального задания по оказанию этой помощи в медицинских организациях;

3)организация обеспечения учреждений муниципальной системы здравоохранения лекарственными и иными средствами, изделиямимедицинскогоназначения,иммунобиологическимипрепаратами идезинфекционными средствами;

4)создание условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан;

5)регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности заболеваний, представляющих опасность для окружающих;

6)санитарно-гигиеническое просвещение населения.

Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов вправе создать службу неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений.

85

Важной составляющей здорового образа жизни являются физическая культура и спорт. Основные полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта установлены ст. 9 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».

В целях решения вопросов местного значения по обеспечению условий для развития на территориях муниципальных образований физическойкультурыимассовогоспорта,организациипроведенияофи- циальныхфизкультурныхмероприятий,физкультурно-оздоровитель- ныхмероприятийиспортивныхмероприятиймуниципальныхобразованийкполномочияморгановместногосамоуправленияотносятся:

1)определение основных задач и направлений развития физической культуры и спорта с учетом местных условий и возможностей, принятие и реализация местных программ развития физической культуры и спорта;

2)популяризация физической культуры и спорта среди различных групп населения;

3)организация проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, а также организация физкультурно-спортивной работы по месту жительства граждан;

4)утверждение и реализация календарных планов физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований;

5)организация медицинского обеспечения официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований;

6)содействие обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении на территориях муниципальных образований официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий;

7)осуществление иных установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставами муниципальных образований полномочий.

В субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области физической культуры и спорта устанавливаются законами субъектов

86

Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Полномочия в области образования и культуры. Полномочия органов местного самоуправления в образовательной сфере, определенные действующим законодательством Российской Федерации, вправеосуществлятьорганыместногосамоуправлениямуниципального района и городского округа. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. к вопросам местного значения муниципального района в сфере образования отнесены:

1)организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

2)организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Кисключительнойкомпетенцииоргановместногосамоуправления в области образования относятся:

1)планирование,организация,регулированиеиконтрольдеятельности муниципальных органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;

2)формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

3)обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;

4)регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;

5)создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

87

6)создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;

7)назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;

8)строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

9)контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;

10)использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;

11)установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования;

12)учет детей, подлежащих обязательному обучению в образова-

тельных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования.

Сфера образования тесно связана с культурной областью. Компетенция органов местного самоуправления в области культуры в общем виде определена Законом РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». Всоответствии

с ним в целях обеспечения общедоступности культурной деятельности,культурныхценностейиблагдлявсехгражданорганыместного самоуправления обязаны:

1)поощрять деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию самообразованием, любительским искусством, ремеслами;

2)создавать условия для всеобщего эстетического воспитания и массового начального художественного образования прежде всего посредством гуманитаризации всей системы образования, поддержки и развития сети специальных учреждений и организаций, школ искусств, студий, курсов любительского искусства

88

(самодеятельного художественного творчества), сохранения бесплатности для населения основных услуг общедоступных библиотек всех ведомств, любительского искусства (самодеятельного художественного творчества);

3)осуществлять свой протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения;

4)публиковать для сведения населения ежегодные данные о социо-

культурной ситуации.

В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о культуре к ведению органов местного самоуправления

вобласти культуры также относятся:

1)осуществление государственной политики в области культуры на своей территории;

2)формирование местных бюджетов и фондов развития культуры, разработка и принятие местных нормативов финансирования культуры;

3)регулирование в пределах своих полномочий и компетенции отношений собственности в области культуры;

4)создание, реорганизация и ликвидация муниципальных организаций культуры, регистрация организаций культуры на подведомственной территории;

5)создание и ликвидация местных органов управления в области культуры, определение их структуры и полномочий, назначение руководителей местных органов управления в области культуры;

6)назначениеруководителеймуниципальныхорганизацийкультуры;

7)строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий;

8)контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности организациями культуры.

В целях обеспечения культурного развития граждан органы местного самоуправления вправе учреждать муниципальные библиотеки, деятельность которых регулируется Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле». В соответствии с ним

органы местного самоуправления обеспечивают:

1)гарантированное финансирование комплектования и обеспечения сохранности фондов муниципальных библиотек;

2)реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание.

89

Органы местного самоуправления не вправе принимать решения

иосуществлять действия, которые влекут ухудшение материально-тех- нического обеспечения действующих библиотек, находящихся на бюджетном финансировании, их перевод в помещения, не соответствующие требованиям охраны труда, хранения библиотечных фондов

ибиблиотечного обслуживания.

Полномочия в области охраны общественного порядка и пожарной безопасности. Охрана общественного порядка является необходимым условием поддержания на территории муниципального образования режима законности, который обеспечивается деятельностью всей систе-мы правоохранительных и судебных органов, а также различных государственных служб, осуществляющих функции надзора и контроля за соблюдением законодательства.

Всоответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка является одной из функций органов местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 2003 г. указывает на необходимость создания в муниципальных районах органов внутренних дел, не входящих в систему МВД РФ. Примечательно, что охрана общественного порядка отнесена только к компетенции муниципального района

игородского округа.

Вразвитие законодательных положений был издан Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка», который определил правовую основу для формирования муниципальных органов охраны общественного порядка.

Для обеспечения охраны общественного порядка органы местного самоуправления могут привлекать граждан, общественные организации, предприятия, используя для этого различные организационно-правовые формы. Одной из таких форм являются народные дружины, студенческие отряды охраны правопорядка.

Кроме того, в пределах своей компетенции органы местного самоуправления принимают меры по обеспечению безопасности дорожного движения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» органы местного самоуправления принимают меры к обустройству дорог, которые находятся в их ведении; вводят временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах в целях обеспечения безопасности дорожного движения; осуществляют мероприятия по орга-

90