Муниципальное право. Учебное пособие-2

торое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев. Кроме того, местные Советы получили право формировать самостоятельную финансово-материальную базу, была восстановлена система местного налогообложения, а также была создана некоторая норматив- но-правовая база, обеспечивающая определенную самостоятельность местных Советов. Но при этом за деятельностью местных Советов сохранялся жесткий политический контроль со стороны правящей партии.

Для третьего периода развития Советов были характерны практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования перешли от Советов преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.

С приходом к власти Н. С. Хрущева был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации». Очередная программа КПСС прямо связывала развитие местного самоуправления с расширением прав местных Советов. В частности, в ней говорилось, что «права местных Советов депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они окончательно будут решать все вопросы местного значения». Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом, и быстро были преданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.

Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам и т.п.

После смещения Н. С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союз-

41

ного и республиканского уровней с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. Однако на практике законодательно закрепленные «широкие» полномочия местных Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату. Данную ситуацию справедливо описывают авторы известного учебника по советскому строительству Г. В. Барабашев и К. Ф. Шеремет: «Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности Советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов».

Конституция 1977 г., закрепив стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, определила местные Советы как звенья единой системы органов государственной власти, решающие вопросы местного значения и участвующие в реализации общегосударственных задач. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.

В это время в советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (от лат. pater — «отец») — это принцип попечительства, опеки государственными органами населения и органов местной власти; тип отношений между правителями и населением, предусматривающий «отеческую заботу» первых и «сыновнюю благодарность» вторых за улучшение условий жизнедеятельности. Считается, что принцип патернализма берет свое начало в конфуцианстве, которое рассматривает государство как большую семью. Согласно этому принципу (в советском варианте) за все происходящее в стране в целом и в каждом регионе, в каждом населенном пункте отдельно ответственность несло государство. Негативными последствиями принципа патернализмаявляютсявтомчислеипсихологическиебарьеры в сознании жителей при восприятии местного самоуправления.

Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и тому подобное самоуправление.

Последний период связан с реформами государственно-политиче- ского устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах

42

местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и по сути дела означало ликвидацию советской модели.

Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местногосамоуправлениявРоссийскойФедерации», который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

Итак, в истории России не произошло постепенного эволюционного развития институтов муниципального управления, закономерного для большинства современных развитых государств.

Система общественного самоуправления, сложившаяся в результате реформ XIX в., сменилась жесткой централизацией и полным отсутствием самостоятельности на местном уровне в советский период.

3.3. Особенности организации местного самоуправления в период современной муниципальной реформы

Вчисле проводимых в настоящее время в Российской Федерации реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Россия в очередной раз стремится найти оптимальную форму управления на местах.

Встановлении и развитии нормативной правовой базы местного самоуправления в современной России можно выделить три основных этапа. Период с 1987 по 1993 гг. характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 г., когда система Советов была ликвидирована Президентом РФ. Начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 г., с момента принятия новой Конституции РФ, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию

43

местного самоуправления. С лета 2000 г. проявилась новая тенденция к построению более жесткой вертикали власти и усилению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что позволяет говорить о начале следующего этапа в становлении и развитии современной системы местного самоуправления.

Рассмотрим данные этапы более подробно. Начало децентрализации управленческой системы пришлось на реформу государственнополитического устройства страны — перестройку.

Политическим контекстом этого периода является процесс демократизации всей системы Советов сверху донизу, сопровождавшийся интенсивным высвобождением их из-под контроля КПСС.

В декабре 1988 г. Верховный Совет СССР принял поправки в Конституцию СССР и Закон «О выборах народных депутатов СССР». Этими нормативными актами устанавливался принцип состязательности выборов и вводился запрет на совмещение должности депутата с должностями в исполкомах, судах и некоторых партийных органах.

После продолжительной борьбы ряда политических течений как в самой Коммунистической партии, так и в зарождающихся новых политических движениях в апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Данный Закон ввел понятие «местное самоуправление» в юридический оборот, закрепил право граждан на местное самоуправление, определил в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовет, поселок (район), город (район в городе), гарантировал права, полномочия, ответственность, финансовую и материальную основы органов местного самоуправления. Однако признание местного самоуправления все еще несло на себе родимые пятна тоталитарного государства, во многом формально определявшего принципы местного самоуправления.

Тем не менее данный Закон обеспечил необходимую основу для появления новых нормативных актов. В начале 1990-х гг. активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления на уровне союзных республик. Особенно интенсивно он проходил в Российской Федерации. Отчасти причина этого процесса была в борьбе между российским и союзным руководством за право управлять территорией. 6 июля 1991г.принимаетсяЗаконРСФСР«ОместномсамоуправлениивРСФСР», который сделал шаг в сторону реализации на местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самихСоветов, но и глав администраций.Данный Закон упразднил испол-

44

комы, привел подробное описание компетенции Советов и местных администраций, детализировал структуру и организационные основы деятельности местных органов власти.

Несмотря на то что в ряде статей Закона местное самоуправление рассматривалось как нечто отделенное от органов государственной власти и управления, в то же время нельзя утверждать, что местные Советы каким-то образом выделились из государственной системы или заняли в ней резко обособленное положение. Закон не провел последовательного разделения по вертикали. Хотя о существовании жесткого иерархического подчинения Советов уже не могло быть и речи, тем не менее мягкий вариант иерархии прослеживался например в сохранении права вышестоящих Советов и администраций отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих без суда (хотя и с правом последующего обжалования этой отмены).

Переломным моментом в становлении местного самоуправления стал 1993 г. В результате государственного переворота, совершенного Б. Н. Ельциным в октябре 1993 г., эволюционное развитие института местногосамоуправлениябылопрервано.Разрывспредшествующейтрадицией оказался столь радикальным, что его часто квалифицируют как «муниципальнуюреволюцию».

Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» было провозглашено прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, их компетенция передаваласьсоответствующимместныморганам,такжевводиласьдолжность главы местного самоуправления.

Коренным событием в становлении новой модели местного самоуправлениясталопринятие12декабря1993г.новойКонституцииРФ.Она признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Новая Конституция России определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления — муниципальную собственность — наряду с другими формами собственности.

Президент РФ Б. Н. Ельцин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 1994 г. указал на значение укрепления и развития местного самоуправления: «Одним из признаков развития гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти инсти-

45

туты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать ее с самостоятельностью».

На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении 1995 г.). Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, а также его исторических и местных традиций. Федеральный закон определил правовые, организационные, финансовые и экономические основы местного самоуправления.

11 июня 1997 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» (прекратил действие), в котором основным направлением государственной политики в области местного самоуправления на 1997— 1998 гг. называлось завершение формирования правовой базы местного самоуправления.

Дальнейшее развитие муниципальной реформы предусматривает решение задач, направленных на создание финансовоэкономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.

Вэтой связи осенью 1997 г. был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления оказал также Федеральный закон от 8 января 1998 г.

№8-ФЗ «Об основах муниципальной службы», который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих.

Втечение второго периода нормативная правовая база большинства субъектов РФ была приведена в соответствии с федеральным зако-

46

нодательством. Федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления развили основные положения Конституции РФ 1993 г., зафиксировали новую систему местного самоуправления, сделали ее более действенной и эффективной.

7 июля 2000 г. Государственной Думой по инициативе Президента РФ В. В. Путина был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

По данному Закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отрешать от должности главу муниципального образования.

Данный Закон предпринимает попытку построения вертикали государственной власти сверху донизу.

В целях усиления вертикали государственной власти 6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», созданный рабочей группой В. В. Шипова под эгидой Комиссии по разграничению полномочий под руководством Д. Н. Козака.

Становление местного самоуправления в Российской Федерации происходит медленно и сопровождается рядом трудностей. Хотя этот процесс еще далек от завершения, но уже представляется возможным выделить основные черты и особенности организации местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификацию организационных форм, ориентацию на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органовидолжностныхлицместногосамоуправления,гарантированнуюгосударством минимальную материально-финансовую базу.

3.4. Современные зарубежные модели местного самоуправления

Многообразие зарубежных стран предопределило существование различных систем местного самоуправления. Специфика муниципальных организационных форм, сочетание и взаимодействие местного само-

47

управления и государственного управления зависят от различных факторов(исторических,географических,культурных,политическихрежимов), а также правовой системы. Вместе с тем выделяют следующие основ-

ныесистемы:

1) англосаксонскую. Действует в Великобритании, Ирландии, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и др.

Характерныечертыэтойсистемы:

Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Контроль, осуществляемый за деятельностью местных органов в англосаксонских странах, носит косвенный характер — в основном через центральные министерства. В этих странах органы местного самоуправления рассматриваются как составная часть механизма государства;

2)французскую (континентальную). Действует во Франции, Италии, Польше, Болгарии и др.

Характерные черты этой модели местного самоуправления:

а) наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной администрации;

б) устройство на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов.

Врамках этой системы представительные органы создаются порой лишь в административно-территориальных единицах, признанных в качестве территориальных сообществ.

Вработе В. Б. Евдокимова «Системы местного управления

взарубежных странах» было отмечено, что в 1980-х гг. во Франции была проведена реформа, в результате которой было закреплено отсутствие соподчиненности между различными уровнями местного управления;

48

3) местное (коммунальное) самоуправление в Германии.

Местное самоуправление осуществляется на уровне общин и городов. Характерные черты этой системы:

Статус общин, например, в ФРГ характеризуют следующие положения:

1)община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;

2)община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону;

3)община имеет право самостоятельно решать задачи на мест-

ном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Местное самоуправление в ФРГ, а также в Австрии и Японии имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая однако при этом и некоторыми специфическими чертами. Это позволяет говорить о своеобразных смешанных, гибридных формах управления на местах.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует так называемая иберийская система местного самоуправления и управления.

Основными чертами этой системы является то, что население адми- нистративно-территориальных единиц избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы; иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Он выступает как представитель государственного органа в данной административно-территориальной единице, обладает правом контроля за деятельностью совета. В странах с социалистическим строем существует так называемая система советов, где совет считается органом государственной власти и в свою очередь избирает другой государственный орган — исполнительный комитет (колле-

49

гиальныйоргангосударственногоуправлениявданнойадминистративнотерриториальной единице). Такая система создается во всех администра- тивно-территориальных единицах.

Иногда наряду с исполнительным комитетом совет избирает постоянный комитет, который между сессиями совета осуществляет его полномочия (в КНР это постоянный комитет местного собрания народных представителей). Чиновники для контроля за деятельностью советов сверху не назначаются, но советы как органы государственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным органам. Советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы. При руководящей роли коммунистической партии деятельность советов практически направляется ее местными органами и организациями.

Вразвивающихся странах получили распространения более централизованные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных органов (в Индии, Малайзии, Кении и других), т.е. так называемое прямое государственное управление на местах.

Специфика системы местного самоуправления в мусульманских странах состоит в том, что она основана на религиозном подходе.

Различны способы формирования местных органов (выборности или назначаемости). Это зависит от различения общинного и регионального звеньев административно-территориального деления и признания или непризнания данной административно-территориальной единицы территориальным коллективом.

Вобщинах (поселках, городах, коммунах) существуют только выборные органы местного самоуправления — совет и мэр с одним или несколькими заместителями. В региональных объединениях существует несколько вариантов управления «искусственными» администра- тивно-территориальными единицами.

1. В некоторых административно-территориальных единицах областного или районного звена, которые не рассматриваются как территориальные коллективы, действуют только назначенные центром чиновники, представляющиеорганыгосударственнойвласти.

2. В тех административно-территориальных единицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, одновременно действуют выборные советы — органы местного самоуправления и назначенные из центра чиновники, которые являются представителями государственных органов. Эти чиновники по распоряжению центра осуществляют на местах государственную власть, обладая непосредствен-

50