Муниципальное право. Учебное пособие-2

ного самоуправления, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Однако принятый в опережающем порядке акт субъекта Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним.

В соответствии с п. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, но не нарушает установленного Конституцией России статуса этого лица как гражданина.

Институт отзыва расширяет возможности населения муниципального образования по влиянию на деятельность выборных органов местного самоуправления, служит гарантией в форме установления позитивной юридической ответственности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления.

Инициатива отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления принадлежит населению муниципального образования в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума. Депутат получает свои полномочия от избирателей, и отзыв народных избранников может осуществляться только избирателями. Законы субъектов РФ предусматривают более широкий круг субъектов, имеющих право инициативы отзыва.

Инициаторами возбуждения вопроса об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектовРоссийскойФедерациипризнают:

1)гражданина (Хабаровский, Алтайский края, Оренбургская, Тюменская области);

2)группу граждан (Алтайский, Красноярский края, Нижегородская, Тюменская области);

3)избирательные объединения (Тамбовская, Пермская, Оренбург-

ская, Челябинская области, Красноярский край).

Кроме того, законы Амурской, Тюменской областей, Красноярского края в круг субъектов права инициативы постановки вопроса об отзыве депутата включают представительный орган местного самоуправления, а соответствующий закон Нижегородской области — группу депутатов

191

соответствующего представительного органа местного самоуправления, насчитывающую более половины от установленного общего числа депутатов представительного органа местного самоуправления.

Впроцедуреотзывадепутата,выборногодолжностноголицаорганаместногосамоуправленияусловноможновыделитьчетыреэтапа:

1)возбуждение вопроса об отзыве;

2)назначение голосования об отзыве;

3)подготовку голосования об отзыве;

4)проведение голосования об отзыве члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления и процедура их отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.

Основаниями для отзыва указанных лиц могут служить только их конкретные противоправные решения или действия (бездействие), что должно быть установлено в судебном порядке.

Полномочия депутата прекращаются со дня официального опубликования результатов голосования.

Федеральный закон предусматривает также проведение голосования в целях получения согласия населения по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. При этом применяются нормы действующего законодательства, регламентирующие порядок проведения местного референдума. Однако не применяются положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме.

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местногосамоуправления,выборногодолжностноголицаместногосамоуправления,итогиголосованияповопросамизмененияграницмуниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решениядолжныбытьофициальноопубликованы(обнародованы)вСМИ.

Правотворческая инициатива граждан — новый институт непосредственной демократии. Это форма непосредственного осуществления местного самоуправления определенной законом группой граждан

192

посредством внесения ими проекта правового акта по вопросам местного значения, отмене или изменению ранее принятых нормативных правовых актов для последующего вынесения соответствующей инициативы на местный референдум или принятия представительным органом местного самоуправления.

Впервые народная правотворческая инициатива получила закрепление в ст. 25 Закона о местном самоуправлении 1995 г. По названному Закону члены местного сообщества обладали этой весьма важной для них возможностью, только если она закреплена в уставе муниципального образования.

Реализация права правотворческой инициативы осуществляется путем формирования инициативных групп на основе волеизъявления граждан на собраниях по месту жительства, заседаниях органов местного самоуправления, на сходах граждан и во время проведения об- щественно-политических акций.

Инициативная группа регистрирует правотворческую инициативу в органе местного самоуправления. Для этого в орган местного самоуправленияпередаютсятекстпетиции,текстпроектанормативногоправовогоакта,предлагаемогокпринятию,исписокчленовинициативнойгруппы с указанием фамилий, имен, отчеств, мест работы, адресов, телефонов.

Документы, представленные инициативной группой, регистрируются органом местного самоуправления, что является основанием для сбора подписей под петицией о нормотворческой инициативе. Актом регистрации является принятие органом местного самоуправления протокольного решения. Дата принятия органом местного самоуправления протокольного решения является датой регистрации правотворческой инициативы.

В день регистрации правотворческой инициативы представителю инициативной группы за подписью руководителя органа местного самоуправления передается официальный образец подписного листа, заверенный печатью представительного органа местного самоуправления.

Для признания правотворческой инициативы, успешно осуществленной в ее поддержку, необходимо собрать определенное количество подписей. При условии успешного осуществления правотворческой инициативы орган местного самоуправления обязан принять соответствующий нормативный правовой акт.

Срок рассмотрения проекта нормативного правового акта составляет 3 месяца со дня официального его внесения. На заседании органа

193

местного самоуправления при рассмотрении проекта нормативного правового акта, предложенного в порядке осуществления правотворческой инициативы,вправеприсутствоватьивыступитьсдокладомодинизпредставителей инициативной группы. Гарантией осуществления правотворческой инициативы должна быть гласность. Она проявляется в том, что все решения органа местного самоуправления, касающиеся осуществления правотворческой инициативы, подлежат опубликованию в печати в течение установленного законом срока. Традиционной гарантией является возможность обжалования решения органа местного самоуправления по вопросам осуществления правотворческой инициативы в суд.

Правовое регулирование данного института осуществляется законами субъектов РФ или непосредственно актами представительных органов муниципального образования.

Во многих регионах порядок реализации правотворческой инициативы регулируется местными нормативными правовыми актами. Они различаются по уровню и объему регламентации данного института (уставы г. Курска, Томска, Калуги, Липецка и др.).

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься:

1)проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;

2)проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

194

3)проекты планов и программ развития муниципального образования;

4)вопросы о преобразовании муниципального образования. Порядок организации и проведения публичных слушаний опреде-

ляется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Собрание граждан представляет собой форму непосредственного народовластия, реализуемую на уровне местного самоуправления.

Как форма местного самоуправления оно проводится в целях обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц органа местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан по их месту жительства дает возможность гражданам непосредственно высказывать свои мнения и выражать волю по вопросам местного значения. Такое понимание роли собраний граждан по месту жительства вытекает из суверенитета российского народа, частью которого являются российские граждане, проживающие на территории муниципального образования.

В случае проведения собрания граждан на определенной части территории муниципального образования, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление по вопросам, отнесенным к ведению этого территориального общественного самоуправления, собрание является одной из форм осуществления территориального общественного самоуправления.

Инициаторами проведения собрания граждан выступают:

1)население муниципального образования. Следовательно, собрание граждан назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования;

2)представительный орган муниципального образования. Назначается представительным органом муниципального образования;

3)глава муниципального образования.

195

Вслучаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления, порядок назначения и проведения собрания граждан определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Конференция граждан — это также форма непосредственного участия жителей муниципального образования в обсуждении и решении вопросов местного значения.

Порядок созыва и проведения конференций, избрания делегатов, принятия и изменения решений по вопросам, входящим в непосредственную компетенцию местных органов власти, регулируется Законом о местном самоуправлении 2003 г., законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. В ряде субъектов приняты законы, регулирующие непосредственно основания и условия проведения конференций граждан.

Инициатором проведения конференции могут выступать сами граждане, глава администрации, депутаты представительного органа местного самоуправления. Предусмотрено создание инициативной группы.

Опрос — самостоятельный институт непосредственной демократии. Опрос жителей муниципального образования проводится с целью выявления мнения жителей соответствующих территорий и его учета при принятии решений по вопросам, затрагивающим экономические, социальные, экологические и другие законные интересы населения этой территории. Отличительная черта этого института состоит в том,что его результаты носят рекомендательный характер.

Вопросе участвуют жители муниципального образования, достигшие 18-летнего возраста, обладающие избирательным правом.

Мнение жителей, участвующих в опросе, оформляется через опросный лист, который должен содержать формулировку вынесенного вопроса и варианты ответа на него, фамилию, имя и отчество, дату рождения, адрес местожительства опрашиваемого. Каждый опросный лист должен быть подписан лицом, проводящим опрос, с указанием его фамилии, имени, отчества, даты рождения, адреса местожительства, серии и номера паспорта, номера телефона, а также даты подписания

изарегистрирован органом местного самоуправления или органом субъекта территориального общественного самоуправления.

196

Болеедетальнопорядокназначенияипроведенияопросагражданопределяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовымиактамипредставительногоорганамуниципальногообразования.

Вопросы и задания для повторения

1.Расскажите, в чем заключается суть местного референдума.

2.Перечислите виды местных референдумов.

3.Назовите круг вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум.

4.В каких случаях суд может отменить решение, принятое на местном референдуме?

5.В чем заключается цель местных выборов?

6.Дайте определение термину «сход граждан».

7.Расскажите, как происходит процедура отзыва депутата, выборного должностного лица органа местного самоуправления.

8.Перечислите обязанности муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления при рассмотрении обращений граждан.

197

Тема 11 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

11.1. Понятие экономических основ местного самоуправления

Практика современного развития местного самоуправления свидетельствует о том, что успешное решение вопросов местного значения прямо зависит от ряда факторов. Среди них в числе основных можно выделить эффективное экономическое развитие территории. Финансовая составляющая как в России, так и за рубежом занимает ведущее место, и ее значение неуклонно возрастает.

Финансово-экономические основы местного самоуправления Законом о местном самоуправлении 1995 г. сформулированы в общем виде, так как предполагалось, что они будут урегулированы другими федеральными законами, принятыми в развитие базового федерального закона. Однако Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» был принят только в 1997 г. До сих пор так и не приняты федеральные законы, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядок передачи федеральной собственности в муниципальную, основы формирования муниципального заказа.

Следствием этих законодательных недоработок стало недостаточное финансово-экономическое обеспечение муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований. Одной из основных проблем является нерациональное формирование состава объектов муниципальной собственности и неэффективное управление муниципальным хозяйством.

198

Изменения, которые внес Закон о местном самоуправлении 2003 г. в экономические основы местного самоуправления, направлены на решение указанных проблем.

Однако формирование экономических основ местного самоуправления основывается на гражданском, бюджетном и налоговом законодательствах. Поэтому нормы Закона о местном самоуправлении 2003 г. будут действовать в той мере, в какой они будут согласовываться с БК РФ, Налоговым кодексом РФ и ГК РФ. Так, в 2004 г. были внесены изменения и дополнения в названные кодифицированные нормативные акты.

Принципыфинансовойсамостоятельностиоргановмуниципальной власти провозглашены в ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления:

1)право органов местного самоуправления на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

2)соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления полномочиям, предоставленным им Конституцией РФ или законом;

3)пополнение по меньшей мере части финансовых ресурсов органов местного самоуправления за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом;

4)разнообразие и гибкость финансовых систем, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий;

5)защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления, что требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции;

6)согласование порядка предоставления перераспределяемых ресурсов с органами местного самоуправления;

199

7)выделение местным органам самоуправления субсидий, которые по возможности не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органамиместногосамоуправленияполитикивсфереихсобственной компетенции;

8)доступвсоответствиисзакономкнациональномурынкукапиталов органовместногосамоуправлениядляфинансированияинвестиций.

В п. 1 ст. 132 Конституции РФ подчеркивается прежде всего финан- сово-экономическая самостоятельность органов местного самоуправления, которая гарантируется государством в процессе рационального разграничения государственной и муниципальной форм собственности, обеспечением минимальных местных бюджетов и др.

11.2. Понятие муниципальной собственности и ее состав

Статья 212 ГК РФ закрепляет, что в Российской Федерации признается частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (п. 1), права всех собственников защищаются равным образом (п. 4). Это свидетельствует о юридическом равенстве указанных лиц, в том числе при приобретении и осуществлении права собственности на имущество.

А также особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество для отдельных типов субъектов могут устанавливаться только законом (п. 3 ст. 212 ГК РФ), т.е. предполагается, что законом могут устанавливаться особые основания и способы приобретения права собственности отдельными субъектами.

Муниципальная собственность представляет собой форму собственности, существующую параллельно с государственной.

По своему характеру и юридической природе она находится в одном ряду с правом государственной собственности. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, т.е. имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Управляют муниципальной собственностью согласно ст. 131 Конституции РФ органы местного самоуправления.

200