Муниципальное право. Учебное пособие-2
.pdfления органами ТОС своих полномочий и т.п. Ответственность органов ТОС может наступить как перед жителями в случае утраты доверия, так и перед органами местного самоуправления и органами государственной власти в случае нарушения законодательства.
Кроме того, некоторыми законами субъектов РФ устанавливаются дополнительные принципы осуществления территориального общественного самоуправления. Так, п. 2.2 Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Барнауле от 3 июня 2011 г. № 550
такжеустанавливает следующиепринципыТОС:
1)законности;
2)защиты прав и законных интересов населения;
3)вободного волеизъявления граждан через собрания, конференции граждан;
4)выборности и подконтрольности гражданам органов ТОС;
5)широкого участия граждан в выработке и принятии решений по вопросам, затрагивающим интересы населения;
6)гласности и учета общественного мнения.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется на части территории муниципального образования. Границы территории ТОС устанавливаются представительным органов муниципального образования по предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т.п.
Определяя территорию действия территориального общественного самоуправления, федеральный законодатель применяет термин «поселение». Вместе с тем следует отметить, что территориальное общественное самоуправление как форма самоорганизации граждан в большей степени востребовано в городских округах, чем в городских и сельских поселениях, входящих в состав муниципальных районов, где оно практически не развито.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления жителями: во-первых, непосредственно через все формы прямого волеизъявления и, во-вторых, опосредованно через формируемые органы ТОС.
Система территориального общественного самоуправления есть совокупность организационных форм осуществления общественного
181
самоуправления. Перечислим следующие элементы, которые обычно включает в себя ТОС:
1)формы прямого волеизъявления — общие собрания, конференции жителей, опросы населения, микрореферендумы и т.п.;
2)органы ТОС — собрания, советы, комитеты, правления и т.п.;
3)добровольные союзы органов ТОС.
Следует отметить, что применение термина «сход» к системе территориального общественного самоуправления больше не считается возможным, так как названный Закон в ст. 25 определяет сход в качестве формы непосредственной демократии обязательного характера и не предусматривает возможность осуществления ТОС через сходы. В то же время ст. 29 и 30 для осуществления территориального общественного самоуправления предусмотрены такие формы непосредственной демократии, как собрание и конференция граждан.
Общее руководство органами ТОС осуществляет председатель ТОС. Органы ТОС вправе объединяться на добровольной основе в различные союзы (например, Ассоциация самоуправляемых территорий г. Саратова). При осуществлении территориального общественного самоуправления доминируют формы прямого волеизъявления.
Закон 2003 г. впервые закрепляет многоуровневую модель территориального общественного самоуправления, определяя следующие территории осуществления ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
На одной территориальной единице может быть создан только один орган ТОС.
Многоуровневая система предполагает подчинение нижестоящих уровней вышестоящим (например, старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а тот в свою очередь — председателю ТОСа микрорайона). Таким образом будет создана разветвленная система по обслуживанию жилищного комплекса и благоустройству его территории.
В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) органы ТОС избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов ТОС могут проводиться как на учредительных общих собраниях или конференциях жителей по их месту жи-
182
тельства, так и на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Согласно Положению о территориальном общественном самоуправлении в городе Барнауле (п. 5.2) учредительное собрание или конференцию жителей организует инициативная группа в количестве не менее 10 человек, изъявившая желание создать субъект ТОС. Инициативная группа жителей информирует главу местной администрации (главу территориального структурного подразделения администрации муниципального образования) и население соответствующей территории о своем решении, дате и месте проведения учредительного общего собрания или конференции жителей по образованию субъекта ТОС, представляет план (схему) территории, на которой образуется субъект ТОС, с указанием ее границ. Глава местной администрации в недельный срок письменно извещает инициативную группу о своем согласии с предлагаемыми границами либо вносит мотивированное предложение по их изменению. Глава местной администрации также устанавливает норму избрания делегатов конференции жителей. Кроме того, органы местного самоуправления вправе направить для участия в учредительном общем собрании или конференции жителей своего представителя.
Учредительноеобщеесобраниеиликонференцияжителейпринимает решение об образовании и наименовании субъекта ТОС, о предлагаемых границах территории его действия, устав субъекта ТОС, а также избирает исполнительный и контрольно-ревизионный органы ТОС. Решения учредительного общего собрания, конференции жителей оформляются протоколом, копия которого направляется в органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования (их структурные подразделения).Расходы, связанныес подготовкойи проведением выборов,производятся за счет средств местного бюджета при соответствующем решении представительных органов местного самоуправления.
Органы ТОС подлежат обязательной регистрации в органах местного самоуправления или органах юстиции. Избранный исполнительный орган ТОС решает с главой местной администрации вопросы своего размещения и юридического адреса субъекта ТОС. В том случае, если субъект ТОС считает необходимым получение статуса юридического лица, он регистрируется в органах юстиции в порядке, установленном соответствующим законом.
В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. субъект ТОС регистрируется в организационно-правовой форме некоммерческой
183
организации.Согласност.2Федеральногозаконаот12января1996г.№7- ФЗ«Онекоммерческихорганизациях»поднекоммерческойорганизацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основнойцелисвоейдеятельностиинераспределяющаяполученнуюприбыль между участниками. Порядок регистрации ТОС как юридического лица должен содержаться в соответствующих законах субъектов РФ, в уставах муниципальных образований и (или) нормативных правовых актах представительных органов муниципального образования.
Высшим руководящим органом ТОС является собрание (конференция)жителейсоответствующейтерритории.
Закон 2003 г. закрепляет, что общие собрания жителей правомочны, если в них принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших возраста 16 лет.
Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее собрание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме, установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы.
Для ведения общих собраний, конференций жителей избираются председатель и секретарь. Решения общих собраний и конференций жителей принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляются протоколом. Действие решений, принятых общим собранием, конференцией жителей, в случае их противоречия действующему законодательству должно быть приостановлено соответствующим органом местного самоуправления до их отмены общим собранием, конференцией жителей или судом. Решения собраний, конференций ТОС в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и других заинтересованных лиц.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) закрепляет исклю-
чительные полномочия собраний, конференций ТОС, относя к ним следующие вопросы:
1)установление структуры органов ТОС (на общем собрании жителей определяются виды избираемых органов ТОС, как правило, это председатель, осуществляющий общее руководство, ис- полнительно-распорядительный и контрольно-ревизионный органы ТОС, на собрании также определяется количество работников органов ТОС);
2)принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений (устав как нормативно-учредительный акт ТОС может
184
быть принят только на общем собрании, конференции жителей);
3)избрание органов ТОС (именно на общих собраниях, конференциях жителями избираются председатель ТОС и органы ТОС);
4)определение основных направлений деятельности ТОС (на собраниях, конференциях жители определяют наиболее приоритетные направления развития своей территории, как правило, это вопросы благоустройства территории ТОС, ремонта жилого комплекса, удовлетворения иных социально-бытовых потребностей граждан);
5)утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении (в данном случае под сметой следует понимать фи- нансово-плановый акт субъекта ТОС, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, 1 год) с разбивкой по кварталам);
6)рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС (председатель и органы ТОС отчитываются об итогах деятельности перед жителями своей территории, таким способом осуществляется общественный контроль за деятельностью субъекта ТОС).
Вместе с тем органы ТОС также вправе участвовать с правом совещательного голоса в работе заседаний представительных органов местного самоуправления при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы жителей территорий ТОС. Органы и должностные лица местного самоуправления, а также депутаты законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления на территории своих избирательных округов оказывают содействие органам ТОС в осуществлении полномочий.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) закрепляет полномочия органов ТОС, в частности они:
1)представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории (основной функцией субъекта ТОС является представление и защита интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти);
2)обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим руково-
185
дящим органом ТОС, исполняются иными органами ТОС, общее руководство при этом осуществляет председатель ТОС);
3)могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета.;
4)вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено приня-
тие указанных актов.
Всоответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) органы ТОС обязаны иметь устав ТОС.
Взавершение необходимо отметить, что территориальное общественное самоуправление — добровольная форма самоорганизации граждан, т.е. где-то она может быть и не востребована. Территориальному общественному самоуправлению как социальному феномену присущи такие признаки, как добровольность, самоуправленческая природа, территориальный принцип организации, представительный характер.
Территориальное общественное самоуправление является наиболее популярной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанной на самоорганизации граждан по их местожительству. Важность такого института, как территориальное общественное самоуправление, обусловлена тем, что ТОС призван способствовать воспитанию гражданского самосознания, организации активного сотрудничества населения с органами власти.
Всоциальном плане на территориальное общественное самоуправление также возлагаются большие надежды, поскольку именно эта формаучастиянаселенияврешениивопросовместногозначениявсостоянии охватить весь объем проблем, возникающих в муниципальных образованиях.
Современный курс реформ в государстве породил дополнительный объем вопросов, связанных социальной тематикой. Это и приватизация жилья, и безработица, и имущественное расслоение общества и т.п.
186
10.5. Обращения граждан в органы местного самоуправления
Право на обращение является важным конституционно-правовым средством защиты прав и свобод граждан, одной из организационноправовых гарантий их охраны.
Органы местного самоуправления должны создавать гражданам необходимые условия для осуществления провозглашенных и гарантируемых Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.
Право на обращение включает в себя два аспекта. Во-первых, обращения граждан представляют собой одну из форм участия граждан в управлении, в решении государственных и общественных дел, возможность активного влияния граждан на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Во-вторых, это способ восстановления нарушенного права посредством жалоб, заявлений и ходатайств. Названные способы являются важным источником информации, полезной при решении вопросов местного значения.
Современный период развития законодательства в этой сфере характеризуется тем, что действующее законодательство о рассмотрении обращений граждан не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона.
Процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется еще очень большим количеством различных нормативных актов, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение.
Правовые нормы, регламентирующие право на обращение, нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепции.
Недостаточно четко разграничены и правовые режимы трех основных видов обращений с позиции реагирования тех или иных конкретных органов на такие обращения. Эти доводы послужили основанием для постановки вопроса о разработке и принятии нового Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Обращениегражданина— направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
187
Предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законовииныхнормативныхправовыхактов,деятельностигосударственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Право на обращение имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Граждане имеют право направлять коллективные обращения. Такие обращения уместны в тех случаях, когда затрагиваются права и законные интересы группы людей.
Право на обращение может быть реализовано как в письменной, так
ив устной форме. Правильный подход к устной жалобе обеспечивает максимальную быстроту и законность ее разрешения.
По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устной жалобой, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на нее ответ. Таким образом, применение устных жалоб способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку
ипомогает более оперативно разрешить возникшие вопросы. Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение.
В этих случаях граждане могут подать письменную жалобу.
И письменные, и устные жалобы имеют одинаковую силу, поэтому форма обращения не имеет преимущественного юридического значения.
Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом. В обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество, адрес электронной почты, если ответ дол-
188
жен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы
иматериалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.
Руководители и уполномоченные на то лица органов местного самоуправления обязаны проводить личный прием граждан. Прием должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни
ичасы, в удобное для них время, в необходимых случаях — по месту работы и месту жительства.
Положение о том, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ на обращения граждан в течение 1 месяца, надо понимать как установление максимального срока ответа.
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностноелицо:
1)обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение;
2)запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимыедля рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностныхлицзаисключениемсудов,органовдознанияиорганов предварительного следствия;
3)принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
4)дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов за исключением случаев, указанных в ст. 11 настоящего Федерального закона;
5)уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотре-
189
ния обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.
Ответ на обращение подписывается руководителем государственногоорганаилиорганаместногосамоуправления,должностнымлицомлибо уполномоченным на то лицом.
Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении.
10.6. Голосование по отзыву депутата и иные формы народовластия на местном уровне
Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает также голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Институт отзыва на федеральном уровне не предусмотрен. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ обладают свободным мандатом, т.е. не связаны с наказами избирателей, и граждане Российской Федерации не обладают возможностью отзыва депутата за невыполнение наказов избирателей.
Тем не менее этот институт на местном уровне уже был предусмотрен в ряде субъектов РФ. Установление в законах субъектов РФ института отзыва выборных лиц до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией России разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироватьсякакограничениеправисвободчеловекаигражданина.
Это значит, что субъект РФ в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица мест-
190