Муниципальное право. Учебное пособие-2

Тема 12 ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

12.1. Понятие муниципального бюджета

Статья 6 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (далее — БК РФ) определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Таким образом, формирование каждого местного бюджета обусловлено важнейшей задачей — исполнением расходных обязательств муниципального образования.

Всоответствии со ст. 10 БК РФ структура бюджетной системы

с1 января 2005 г. состоит из следующих уровней:

1)федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2)бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3)местных бюджетов, в том числе:

а) бюджетов муниципальных районов, бюджетов городских округов, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга;

б) бюджетов городских и сельских поселений.

Однако реально во многих субъектах РФ и до внесения изменений в законодательство присутствовали два уровня местных бюджетов. Так, в 24 субъектах РФ созданы местные бюджеты двух уровней, в 15 — местные бюджеты на уровне поселений и районные (государственные) бюджеты. Сметы доходов и расходов поселков и сельских администраций также входят в состав бюджетов районов. Часть 1 ст. 52 Закона 2003 г. предписывает, что каждое муниципальное образование имеет свой бюджет, ст. 14 БК РФ определяет, что каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.

211

Согласно Бюджетному кодексу РФ не допускается использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований.

Между тем до вступления в силу Закона о местном самоуправлении 2003 г. в Российской Федерации из 11 599 муниципальных образований местные бюджеты имели лишь немногим более 10 000. Произошло это потому, что в ряде субъектов РФ отказались от разработки консолидированных бюджетов районов, включавших бюджеты поселковых и сельских образований, и перешли к подготовке единого районного бюджета. Объяснялась такая мера необходимостью отхода от разработки многочисленных, но маломощных, со слабой доходной базой местных бюджетов и переходом к укрупненным бюджетам с устойчивой доходной базой.

БК РФ и Закон о местном самоуправлении 2003 г. дают понятие консолидированного бюджета муниципального района. Так, консолидированный бюджет муниципального района составляют бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, которые входят в состав муниципального района.

Вкачестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения

иисполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Согласно ст. 52 Закона о местном самоуправлении 2003 г. органы местного самоуправления должны обеспечивать:

1) сбалансированность местных бюджетов;

2) соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений;

3) соблюдение установленных федеральными законами требований к осуществлению бюджетного процесса;

4) соблюдение установленных федеральными законами требований

кразмерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Всоответствии со ст. 28 БК РФ требование сбалансированности бюджетов является одним из основных принципов бюджетного про-

212

цесса. Согласно ст. 33 БК РФ принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

Однако отметим тревожную тенденцию в современном развитии местного самоуправления — это усиливающийся дисбаланс между доходной и расходной частями местных бюджетов.

Представляется, что в современный период необходимых предпосылок для исправления положения не создано. Значительное расширение социальных функций местного самоуправления, многие из которых реализовывались ранее предприятиями и организациями за счет своих ресурсов и объектов социальной сферы, не привело к адекватному перераспределению средств в пользу органов местного самоуправления. Действующее федеральное законодательство хотя и предоставило органам местного самоуправления право самостоятельного формирования своих бюджетов и за счет их — доходной части решения социальных задач, однако объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного самоуправления оказались неподконтрольны.

Не случайно уже в 1999 г. бюджет каждого второго муниципального образования в Российской Федерации имел превышение фактических расходов над доходами, т.е. был дефицитным.

В работе В. Н. Лексина, А. Н. Швецова «Муниципальная Россия. Со- циально-экономическаяситуация,право,статистика»говоритсяотом,что с учетом неравномерности регионального развития в ряде субъектов РФ сложилась еще более напряженная ситуация.

Тенденция сокращения доходной части местных бюджетов не была преодолена и в последующие годы. О. А. Салов в своей работе «Местное самоуправление сегодня» обратил внимание на то, что в настоящее время из общего числа муниципальных образований лишь 400 являются донорами бюджета. Таким образом, важнейшее положение Европейской хартии местного самоуправления о достаточности и соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления у нас пока не соблюдается.

213

12.2. Доходы местных бюджетов

C 1999 по 2003 г. доля доходов в местные бюджеты в доходах консолидированного бюджета России снизилась с 24,5 % более чем наполовину и составила 11,8 %. В 2004 г. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации продолжала сокращаться и составила 11 %. На этом фоне происходило снижение фактических расходов, с 30,5 до 23,2 %.

Превышение над доходами в этот же период составило уже 11 %. Все это связано с изменениями, которые последовательно вносились в бюджетное и налоговое законодательство в эти годы. В результате местные бюджеты имеют устойчивый дефицит, который накапливается в виде долгов.

Всоответствии с рекомендациями 79 сессии Конгресса местных

ирегиональных властей Европы, которая проходила в Страсбурге 23— 25 мая 2000 г., термин «собственные ресурсы» означает финансовые средства, получаемые в результате принятия местными органами власти самостоятельных решений; они могут распоряжаться ими по своему усмотрению, а если речь идет о налогах, они сами могут устанавливать ставки в зависимости от своих потребностей и от того, в какой степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя.

Местный бюджет, так же как и бюджет любого другого уровня, имеет доходную и расходную части. В доходной части местного бюд-

жета можно выделить:

1) собственные доходы, за счет которых финансируется решение вопросов местного значения;

2) субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Всоответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. к собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) средства самообложения граждан в соответствии со ст. 56 Федерального закона;

2) доходы от местных налогов и сборов в соответствии со ст. 57 Федерального закона;

214

3)доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со ст. 58 Федерального закона;

4)доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со ст. 59 Федерального закона;

5)безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые в соответствии со ст. Федерального закона, и другие безвозмездные поступления;

6)доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7)часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

8)штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

9)добровольные пожертвования;

10)иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. к собственным доходам местных бюджетов относит все доходы бюджета, а также в предусмотренных этим Законом случаях субвенций. Можно отметить, что таким образом в состав собственных доходов оказалась включена финансовая помощь из бюджетов вышестоящих уровней. В данном случае следует согласиться с мнением Л. И. Прониной, высказаным в ее работе «Бюд- жетно-налоговое законодательство и реформа федеративных отношений», что изменение содержания понятия «финансовая помощь» будет искусственно завышать собственные доходы бюджетов.

215

Следует отметить, что в Законе при установлении доходов местных бюджетов не употребляется термин «регулирующие налоги». Но классификация доходов на закрепленные (собственные) и полученные от государства в порядке бюджетного регулирования (регулирующие) широко используется при анализе степени самостоятельности местных бюджетов и достаточности собственной финансовой базы.

Часть 3 ст. 55 Закона о местном самоуправлении 2003 г. четко оговаривает, что состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законодательством, но только в том случае, если будет изменена система налогов и сборов Российской Федерации, а также и (или) изменен перечень вопросов местного значения, т.е. доходы для закрепления за местными бюджетами рассчитываются исходя их расходных обязательств.

Рассмотрим собственные доходы более подробно.

1. Доходы от налогов и сборов. В доходную часть местных бюджетов перечисляются следующие виды налогов и сборов:

1)местные налоги и сборы. Местные налоги устанавливаются НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах. Местные налоги обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги вводятся в действие

ипрекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах. Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований. Налоговые ставки

инормативы отчислений названных налогов устанавливаются

решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Согласно Федеральному закону от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» с 1 января 2005 г. сократился состав местных налогов (см. табл. 2).

216

Таблица 2

Сокращение состава местных налогов

Следует отметить, что налог на имущество физических лиц и земельный налог не смогут покрыть значительную часть расходных обязательств местных бюджетов, так как на территории большинства муниципальных образований отсутствуют развитые рынки недвижимости. Между тем Конгресс местных и региональных властей Европы на седьмой сессии в своих рекомендациях отметил, что органы местного самоуправления должны получать значительную долю своих ресурсов за счет собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых они вправе устанавливать сами;

2)региональные налоги и сборы. Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и законами субъектов РФ, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ, законами субъектов РФ и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ;

3)федеральные налоги и сборы. Федеральными признаются налоги и сборы, которые устанавливаются НК РФ и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации.

Кроме местных налогов, за каждым типом муниципальных образований будут закреплены в качестве собственных налоговых источников доля федерального налога на доходы физических лиц и доли налогов системы специальных налоговых режимов. Это позволит муниципальным образованиям прогнозировать свои доходы на долговременный период. Налоговые источники муниципальных образований разных типов приведены в таблице 3.

217

Таблица 3

Налоговые источники муниципальныхобразований разных типов

В результате реформирования бюджетной системы местные бюджеты потеряют в качестве доходных источников, гарантированных ранее федеральными законами, 50 % налога на имущество юридических лиц, 2 % налога на прибыль, акцизы, с 50 до 40 % снизится доля налога на доходы физических лиц, закрепляемая за местным самоуправлением.

Так, например, в 2004 г. в среднем по местным бюджетам поступило 40 % налога на доходы физических лиц, 25,5 % налога на прибыль,

218

4,3 % акцизов, 37 % налога на имущество организаций, 60 % налога на землю, 55 % других местных налогов.

По данным на 2004 г. доля межбюджетных трансфертов в местных бюджетах по сравнению с 2003 г. возросла с 41 до 44 %, а доля налоговых доходов сократилась с 52 до 48 %. По данным консолидированного бюджета России на 2004 г., доля налоговых доходов местных бюджетов составила 11,3 %. Возможности формирования налоговых доходов находятся в зависимости от налогового потенциала территории и налоговых отчислений от федеральных и региональных налогов.

2.Средства самообложения граждан. Закон о местном самоуправлении 2003 г. определяет средства самообложения граждан как один из источников доходов местных бюджетов. При этом под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи, направленные на решение конкретных вопросов местного значения. Следует отметить, что законодательно выделяется целевой и обязательный характер названных платежей, так как вопросы введения и использования подобных платежей решаются на местном референдуме или сходе граждан. Размер платежей устанавливается в абсолютной величине на каждого жителя муниципального образования. Однако могут быть предусмотрены льготы отдельным категориям граждан. При этом устанавливается ограничение, согласно которому общая численность этих граждан не может превышать 30 % от общего числа жителей.

Средства самообложения, безусловно, имеют налоговую природу. В соответствии с НК РФ налог считается установленным лишь

втом случае, когда определены элементы налогообложения (ст. 17). Поэтому можно сделать вывод о нарушении конституционного принципа «законно установленных налогов» (ст. 57 Конституции РФ). Так как все налоги и сборы устанавливаются федеральным законодательством, то средства самообложения граждан могут быть только на добровольной основе.

3.Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней.

Новый закон в собственные доходы местных бюджетов включает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Закон о местном самоуправлении 1995 г. такого механизма не предусматривал. В ст. 6 БК РФ ранее указывалось, что минимальная бюджетная обеспеченность — это минимально допустимая стоимость государственных или муниципальныхуслугвденежномвыражении,пре-

219

доставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Однако после внесений изменений и дополнений в БК РФ названное понятие в нем отсутствует.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. выравнивание будет осуществляться через два обязательных фонда:

1)региональный фонд финансовой поддержки поселений;

2)региональный фонд финансовой поддержки муниципальных

районов.

Предполагается, что выравнивание будет осуществляться по единой для всех муниципальных образований схеме. За счет бюджета субъекта Федерации путем предоставления дотаций из образуемого в составе его расходов регионального фонда финансовой поддержки поселений. Дотации из названного фонда распределяются между бюджетами поселений исходя из численности жителей поселений в расчете на одного жителя и финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Следует отметить, что подушевое выравнивание бюджетной обеспеченности не учитывает различий в налоговом потенциале муниципальныхобразований.Поэтомувдополнениекрегиональномуфондуфинансовойподдержкипоселенийпредусматривается создание районных фондов финансовой поддержки поселений.

В соответствии с ч. 4 ст. 60 Закона о местном самоуправлении 2003 г. дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений должны предоставляться поселениям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального образования.

Представительные органы муниципального района утверждают решением о бюджете муниципального района на очередной финансовый год распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений.

К сожалению, закон при выравнивании бюджетной обеспеченности не учитывает многих факторов. В качестве примера можно указать, что затраты муниципальных городов на содержание городских дорог, уличного освещения, муниципальных служб органов внутренних дел

220