Муниципальное право. Учебное пособие-2

век — для территорий с низкой плотностью населения и 3000 человек — для территорий с высокой плотностью населения.

Таким образом, в Законе о местном самоуправлении 2003 г. установлено единственное основание, при котором органы государственной власти не могут инициировать процедуру голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципальных образований.

При наличии других оснований все субъекты права внесения инициативы голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований могут прибегнуть к выдвижению указанной инициативы. Такими основаниями например могут быть: улучшение или ухудшение транспортной и социальной инфраструктуры отдельных поселений и населенных пунктов, изменение экономических условий хозяйствования, строительство или ликвидация крупных промышленных или сельскохозяйственных объектов, изменение профиля деятельности монофункциональных поселений и населенных пунктов и др.

Для реализации инициативы граждан по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований по аналогии спроцедуройреализацииинициативыгражданприпроведенииместного референдума необходимо выполнить следующие действия, предусмотренные Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие

вреферендуме граждан Российской Федерации»:

1)образовать и зарегистрировать инициативную группу;

2)получить регистрационное свидетельство;

3)осуществить сбор подписей в поддержку инициативы проведения голосования по изменению границ, которые должны пройти проверку в избирательной комиссии муниципального образования;

4)направить в представительный орган муниципального образо-

вания проверенные подписи для принятия решения о проведении голосования.

Назначение голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования относится к полномочиям представительного органа муниципального образования.

Решение о проведении голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований принимается представительными органами муниципальных образований, непосредственно вовлеченных в этот процесс.

71

ВЗаконе о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены механизмы судебной защиты прав граждан при осуществлении инициативы проведения голосования.

Непринятие решения представительным органом муниципального образования о назначении голосования по тем или иным основаниям ведет либо к возбуждению судебной процедуры (в случае обращения в суд субъектов, инициирующих проведение голосования), либо

квозникающей в этом случае невозможности изменения границ, преобразования муниципального образования ввиду отсутствия согласия населения.

Взаконе предусмотрена также возможность обращения в суд и иных субъектов права инициативы проведения голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований.

Глава местной администрации, органы государственной власти субъекта РФ, прокурор могут прибегнуть к судебной процедуре назначения голосования, если представительный орган муниципального образования не назначил в 30-дневный срок дату его проведения.

ВЗаконе о местном самоуправлении 2003 г. вводятся положения по установлению результатов голосования и подведению его итогов, отличные от процедуры подведения итогов голосования на местном референдуме.

Голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняли участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Согласие населения на изменение границ муниципального образования считается полученным, если за такое изменение проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Остальные процедуры регулируются нормами гл. IX «Гарантии прав граждан при организации и осуществлении голосования, подсчете голосов избирателей, участников референдума, установлении результатов выборов, референдума и их опубликовании» Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

72

5.4. Преобразование муниципального

образования

Законом о местном самоуправлении 2003 г. определено понятие преобразования муниципальных образований, чего не было ранее. Под

преобразованием муниципального образования понимаются:

1)объединение муниципальных образований;

2)разделение муниципальных образований;

3)изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ, его инициаторами могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения при этом, так же как и инициатива по изменению границ муниципального образования, осуществляется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Федеральным законом определены процедуры учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований.

Здесь необходимо отметить, что в отношении преобразования поселений требуется согласие населения, выраженное непосредственно, а в отношении преобразования муниципальных районов предусматривается только учет мнения населения, выраженного представительным органом. Это вполне закономерно, так как к компетенции поселений отнесено решение большей части вопросов местного значения, непосредственно затрагивающих повседневные жизненные интересы населения, а муниципальными районами в значительной мере реализуются отдельные государственные полномочия.

Статья 24 нового Закона содержит соответствующие положения по проведению голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Как известно, Конституцией РФ установлено, что изменение границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131). В Законе о местном самоуправлении 1995 г. воспроизво-

73

дилась лишь конституционная формулировка. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ должны были установить в законах субъектов РФ гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности положений Конституции Удмуртской Республики установил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляетсяместноесамоуправление,являетсяреферендум.ВЗаконеоместном самоуправлении 2003 г. введены подробные нормы, содержащие правовыегарантии учета мнения населения при изменении границмуниципального образования, преобразования муниципального образования.

Вуказанном Законе не только введены новые, но и расширены действующие понятия, связанные с изменением границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.

Установлены критерии, на основании которых в законах субъектов РФ должны быть детализированы соответствующие процедуры с учетом требований, предъявляемых Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» к проведению местного референдума. Указанные ограничения задают более жесткие рамки для законодательного регулирования принятия решений по вопросам изменения границ территорий и преобразования муниципалитетов.

ВЗаконе о местном самоуправлении 2003 г. процедурные особенности проведения голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований для двухуровневой системы местного самоуправления изложены в ст. 24, а критерии установления

иизменения границ и преобразования муниципальных образований — в ст. 12 и 13.

Согласие населения при преобразовании муниципальных образований необходимо в случаях:

1) предполагаемого изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и выделения его из состава района (ч. 7 ст. 13);

2) предполагаемого изменения статуса городского округа в связи

снаделением его статусом городского поселения и включения его в состав района (ч. 7 ст. 13);

74

3)если предполагаемое объединение муниципальных районов влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 4 ст. 13);

4)если предполагаемое объединение поселений влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 3 ст. 13);

5)если предполагаемое разделение поселения влечет образование двух и более поселений (ч. 5 ст. 13);

6)объединения поселения с городским округом (ч. 3.1. ст. 13). Во всех указанных случаях отсутствие согласия населения препят-

ствует принятию закона субъекта РФ.

При преобразовании муниципальных образований, заключающемся в объединении и разделении муниципального района (муниципальных районов), получение согласия населения Законом 2003 г. не предусматривается, если объединение районов или разделение одного района не затронуло границы других районов и поселений. В этом случае решения об изменении границ района и поселения принимаются представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.

Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ гл. 2 настоящего Федерального закона дополнена ст. 13.1 «Упразднение поселений», допускающей упразднение поселений на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении (ч. 1 ст. 13.1).

УпразднениепоселенийосуществляетсязакономсубъектаРоссийской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об упразднении поселения оформляетсярешениемобупразднениипоселения,принятымнасходеграждан,проживающих вуказанном поселении.Инициатива органовместного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

75

После 1 января 2006 г. вопросы преобразования муниципального образования в обязательном порядке выносятся на публичные слушания (ч. 3 ст. 28, ч. 1 ст. 83).

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. перераспределены полномочия между уровнями публичной власти по нормативному правовому регулированию вопросов подготовки и проведения местных референдумов.

Порядок выдвижения инициативы населения по проведению голосования по изменению границ, преобразованию муниципальных образований, проведению указанного голосования, подведению и опубликованию его итогов должен устанавливаться законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в соответствии с положениями Закона о местном самоуправлении 2003 г. для проведения местного референдума. Таким образом, законсубъектаРФ,регулирующийпорядоквыдвиженияиници-

ативы,подготовкиипроведенияголосованияповопросамизменения границ,преобразованиямуниципальногообразования,долженвключать в себя следующие основные положения и разделы:

1)перечень возможных оснований выдвижения инициативы населения по проведению голосования по вопросу изменения границ, преобразованию муниципальных образований;

2)выдвижение инициативы населения по проведению голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования;

3)назначение голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования;

4)образование участков голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования;

5)регистрацию участников и составление списков участников голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования;

6)агитацию по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования;

7)финансирование голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования;

8)голосование по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования;

76

9)подведение итогов и результатов голосования;

10)обжалование нарушений прав граждан и иных субъектов, имеющих право выдвижение инициативы голосования, прав граждан на участие в голосовании по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования.

При изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа необходимо руководствоваться следующим:

1)изменение статуса городского поселения осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти;

2)инициатива населения об изменении статуса городского поселения реализуется в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума;

3)инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении статуса городского поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти;

4)изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение;

5)мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования по вопросу о преобразовании муниципального образования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение;

6)изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района;

7)упразднение городских и сельских поселений должно приниматься на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

77

Вопросы и задания для повторения

1.Дайте толкование понятию «территориальные основы местного самоуправления».

2.Перечислите подходы к определению территориальных уровней организации местного самоуправления к началу реформы 2003 г.

3.Какие пять видов муниципальных образований в зависимости от территориальной организации закрепляет новый Закон о местном самоуправлении 2003 г.?

4.Что такое сельское поселение?

5.Что такое городское поселение?

6.Что такое муниципальный район?

7.Что такое городской округ?

8.Назовите критерии установления границ муниципальных образований.

9.Что относится к территориям с низкой плотностью сельского населения?

10.Назовите пороговые значения для территорий с низкой и высокой плотностью населения.

11.Какие две процедуры установления территориальных границ муниципальных образований можно выделить в новой редакции Закона о местном самоуправлении 2003 г.

12.Что относится ко вновь созданным муниципальным образованиям?

13.Из чего необходимо исходить при изменении границ муниципальных образований с 1 января 2006 г.?

14.Какие три основных варианта реализации в субъектах РФ правовых норм Федерального закона о территориальной организации местной власти сформировались в настоящее время в результате установления нового муниципального территориального деления России?

15.В каких случаях необходимо согласие населения при изменении границ муниципальных образований?

16.Кто может выступить с инициативой об изменении границ и преобразовании муниципальных образований?

78

17.В каком случае не может быть осуществлена инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти по изменению границ поселений?

18.Какие действия необходимо выполнить для реализации инициативы граждан по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований?

19.При каком условии голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования считается состоявшимся?

20.При каком условии согласие населения на изменение границ муниципального образования считается полученным?

21.Что понимается под преобразованием муниципального образования?

22.Кто может выступать инициатором преобразования муниципальных образований?

23.В каких случаях необходимо согласие населения при преобразовании муниципальных образований?

24.Какие основные положения и разделы должен включать в себя закон субъекта РФ, регулирующий порядок выдвижения инициативы, подготовки и проведения голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования?

25.Чем необходимо руководствоваться при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа?

79

Тема 6 ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

6.1. Понятие и классификация полномочий органов местного самоуправления

Понятие «полномочия органов местного самоуправления» является новым для отечественного государствоведения. Впервые данное понятие упоминается в Конституции РФ 1993 г., в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Полномочия местного самоуправления можно определить как закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления в конкретных сферах жизнедеятельности на территории муниципальных образований.

Наряду с термином «полномочия» в отечественном законодательстве употребляется категория «компетенция».

Понятие «компетенция» произошло от лат. competio — «добиваюсь, соответствую, подхожу». В юридической литературе нет единого мнения в определении содержания понятия «компетенция».

Одни авторы считают, что компетенция — это совокупность полномочий или прав. Другие определяют ее как совокупность прав и обязанностей. Третьи утверждают, что компетенция — это совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы.

Таким образом, компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.

Первым составным элементом компетенции являются предметы ведения. Следует отметить, что термин «предметы ведения» законодательно закрепляется в настоящее время лишь для органов государственной власти. В отношении органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст. 130) применена другая конструкция. Сферы общественных отношений, в которых органы местного само-

80