Муниципальное право. Учебное пособие-2

ипожарной охраны и т.д. в расчете на душу населения намного выше, чем в сельских поселениях.

Дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений или заменяющие эти дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов утверждаются ежегодно законом субъекта Федерации о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.

Часть 5 ст. 60 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что, если бюджетная обеспеченность поселения до выравнивания бюджетной обеспеченности в два раза и более превышает средний по данному субъекту РФ уровень, законом субъекта РФ может быть предусмотрено перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений.

Вслучае, если муниципалитет не выполнит указанное требование, предусматривается централизация части его доходов от местных налогов и сборов или снижение для данного муниципального образования нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов

исборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Какиеконкретноизуказанныхдоходныхисточниковмуниципальных образований подлежат изъятию, определяет субъект РФ.

Как представляется, изъятие доходов местных бюджетов от местных налогов нарушает конституционный принцип самостоятельности местных бюджетов и лишает муниципальные образования стимулов к наращиванию налоговой базы.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает верхнюю границу объема изъятия средств. Размер субвенции не может превышать 50 % разницы между общими доходами бюджета поселения, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности поселения, и 2-кратным средним уровнем бюджетной обеспеченности поселений по субъекту Федерации.

Вцелях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований может быть образован фонд муниципального развития. Данный фонд находится в составе расходов бюджета субъекта Федерации. Законодатель-

221

но подчеркивается долевой характер предоставляемой финансовой помощи.

Отбор инвестиционных программ, проектов и муниципальных образований, которым будут предоставляться субсидии, осуществляется

впорядке, предусмотренном законами субъектов Федерации и БК РФ.

ВЗаконе о местном самоуправлении 2003 г. также предусматривается, что распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Вцелях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований предусмотрено создание фонда софинасирования социальных расходов. Выделяется прежде всего целевой социальный характер предполагаемых расходов и долевое участие в этих расходах субъектов Федерации.

Частью 2 ст. 62 Закона определяется, что целевое назначение и условия предоставления, расходования финансовой помощи устанавливаются законами субъектов Федерации. Для того чтобы отбор муниципальных образований, которым предоставляются субсидии, и их распределение между муниципалитетами были экономически обоснованными, Законом устанавливается проведение названного отбора на основе единой методики. Единая методика утверждается субъектами Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.

На основании федеральных законов и законов субъектов Федерации бюджетам муниципальных образований может предоставляться другая финансовая помощь, но только в формах, предусмотренных БК РФ.

Часть4ст.62Законаоместномсамоуправлении2003г.устанавливает, что в фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета, но только в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

4. Субвенции длярешениявопросов межмуниципальногохарактера. В случае если в муниципальном районе формируется представительный орган, который состоит из глав, депутатов представительных органов поселений, то для решения вопросов межмуниципального характера из бюджетов поселений должны быть перечислены субвенции.

222

Эти отчисления входят в состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов.

Взависимости от способов формирования представительных органов местного самоуправления создаются преимущества в формировании доходной базы одних муниципальных районов перед другими муниципальными районами. Принудительное изъятие доходов поселений в виде субвенций в бюджеты муниципальных районов нарушает принцип равенства бюджетных прав муниципальных районов.

Предоставление субвенций из бюджетов поселений, с одной стороны, не позволяет обеспечить самостоятельную бюджетную политику поселений, а с другой стороны, ставит финансирование расходов бюджетов муниципальных районов в прямую зависимость от эффективности формирования доходной части бюджетов поселений. В то же время на бюджеты муниципальных районов возложена обязанность по выравниванию бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений.

5. Прибыльотмуниципальныхпредприятийиоказанияплатных услуг. Статья 113 ГК РФ устанавливает, что унитарное предприятие — это коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.

Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию.

Всоответствии со ст. 2 Федерального закона «О государственных

имуниципальных унитарных предприятиях» от имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Собственник имущества унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия.

Согласно п. 3 ст. 41 БК РФ и ст. 17 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» доходы отиспользованияимущества,находящегосявмуниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, относятся к неналоговым доходам бюджетов.

223

Прибыль от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия, является одним из видов таких доходов, поскольку образуется от использования государственного имущества. Такая прибыль подлежит зачислению в местный бюджет не полностью, а лишь в размере, определенном уполномоченными органами местного самоуправления.

Помимо получения части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия, собственник имущества такого предприятия имеет право на получение доходов в виде арендной платы, что прямо предусмотрено БК РФ. Согласно п. 1 ст. 42 БК РФ среди прочего в доходах бюджетов учитываются средства, получаемыеввидеаренднойплатызасдачувовременноевладениеи пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

6.Штрафы.Штрафныесанкцииявляютсяоднимизисточниковпополнения доходной части местных бюджетов. Статья 46 БК РФ предусматривает случаи и нормативы зачисления штрафов.

Кроме штрафов, в доходы бюджетов могут зачисляться суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, взимаемые в принудительном порядке в доход бюджетов.

Действующая классификация доходов бюджетов Российской Федерации распределяет штрафные санкции по двум источникам доходных поступлений. Штрафы за нарушение законодательства о налогах и сборах относятся к налоговым доходам (п. 2 ст. 41 БК РФ). Иные штрафные санкции являются источником неналоговых доходов. К пос-

леднимотносятсянапример:

1)поступления сумм за выпуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий;

2)санкции за нарушение порядка применения цен;

3)административные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение правил дорожного движения, штрафы, взыскиваемые за нарушение валютного законодательства и законодательства в области экспортного контроля, санкции за нецелевое использо-

вание бюджетных средств и др.

Суммы штрафов, применяемых в качестве санкций, предусмотренные НК РФ, подлежат зачислению в местные бюджеты по нормативам и в порядке, которые установлены федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год или законодательством Рос-

224

сийской Федерации о налогах и сборах для соответствующих налогов и сборов, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

7. Добровольныепожертвования.Правовыеаспектыинститута добровольных пожертвований регулируются нормами ГК РФ (ст. 582). Пожертвованием признается дарение вещи или права в общеполезных целях. На принятие пожертвования не требуется чьего-либо разрешения или согласия. Юридическое лицо, принимающее пожертвование, для использования которого установлено определенное назначение, должно вести обособленный учет всех операций по использованию пожертвованного имущества. Если использование пожертвованного имущества в соответствии с указанным жертвователем назначением становится вследствие изменившихся обстоятельств невозможным, оно может быть использовано по другому назначению лишь с согласия жертвователя, а в случае смерти гражданина-жертвователя или ликвидации юридического лица — жертвователя — по решению суда. Использование пожертвованного имущества не в соответствии с указанным жертвователем назначением или изменение этого назначения с нарушением правил дает право жертвователю, его наследникам или иному правопреемнику требовать отмены пожертвования.

Помимо собственных доходов, доходную часть местного бюджета образуют субвенции, которые предоставляются органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий. Органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия лишь при условии предоставления им необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов (ст. 132 Конституции РФ).

Поэтому федеральные законы и законы субъектов РФ должны предусматривать ежегодно размер субвенций отдельно по каждому переданному полномочию, но при условии наличия субвенций. Нет субвенций — нет делегирования полномочий.

Такое условие защищает нижестоящие бюджеты от необеспеченных финансовых мандатов.

Субвенция— бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление отдельных государственных полномочий.

225

Следуетотметить,чтосубвенциювыделяетцелевойхарактеррасходов. Не допускается использование бюджетных средств, полученных в качестве субвенций, на иные цели, нежели те, для достижения кото-

рых они были предоставлены.

В противном случае такие средства подлежат возврату в соответствующийбюджет.Возвратувсоответствующийбюджетподлежатсубвенции также в том случае, когда их не использовали в установленные сроки.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает создание федерального и регионального фондов компенсаций.

Задачей данных фондов является обеспечение финансирования государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, на минимально гарантированном на всей территории Российской Федерации или субъекта РФ уровне.

Региональный фонд компенсаций формируется как за счет доходов бюджета субъекта РФ, так и за счет субвенций из федерального фонда компенсаций. Субвенции из федерального фонда предоставляются региональному фонду, если органам местного самоуправления федеральными законами переданы государственные полномочия.

12.3. Расходы местных бюджетов

Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, которые установлены Законом о местном самоуправлении 2003 г.

Статья 6 БК РФ дает определение понятию «бюджетные ассигнования» — это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований. БК РФ предусматривает, что органы местного самоуправления (получатели бюджетных средств) должны вести реестры закупок. При этом под реестром закупок следует понимать документ, содержащий в себе перечень приобретенных товаров (работ, услуг) и оплаченных за счет бюджетных ассигнований (ст. 73). Законодательно устанавливается, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия опла-

226

ты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий, а также нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Такая самостоятельность предоставляется только в том случае, если муниципалитеты экономически самостоятельны. Если муниципальному образованию перечисляются дотации для выравнивания бюджетной обеспеченности, то размер оплаты труда вышеназванных лиц устанавливается законами субъектов РФ в соответствии с предельными нормативами.

Основной принцип этой реформы в отношении разграничения расходных обязательств состоит в том, что уровень власти, который устанавливает обязательство, должен обеспечить финансами его исполнение, т.е. найти деньги на выполнение в своем бюджете и передать их в местный бюджет либо непосредственным финансированием из федерального или регионального бюджетов, либо субвенциями. Возможен и третий путь — делегированиеполномочий.Новэтомслучаефинансовоеобеспечениевсе равноостаетсязауровнем, установившим данное обязательство. Эти схемы обеспечивают как автономию бюджетов в формировании своих расходов, так и их защиту от необеспеченных мандатов.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет, что государственные полномочия передаются органам местного самоуправления на основании Закона.

Новый Закон в развитие п. 2 ст. 132 Конституции РФ содержит четкий механизм, который регулирует финансовые отношения органов местного самоуправленияиоргановгосударственнойвласти повопросуобеспечения переданныхгосударственныхполномочий.Предусматривается,чтофинансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномочий из доходов местных бюджетов не допускается.

12.4. Муниципальный заказ

Одним из направлений расходования средств местных бюджетов выступает муниципальный заказ.

Термин «муниципальный заказ» впервые введен в законодательство Российской Федерации Законом о местном самоуправлении 1995 г.

227

Однако этим законодательным актом не было дано определение данному термину. Предыдущая редакция БК РФ устанавливала, чтомуниципальный заказ — это совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета (ст. 72). В настоящее время Закон о местном самоуправлении 2003 г. определяет муниципальный заказ как размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд (ст. 54).

Вцелях обеспечения государственных или муниципальных нужд оформляется государственный или муниципальный контракт — договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Внастоящее время порядок заключения муниципальных контрактов регулируется нормами ГК РФ, Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Данным ФЗ установлено, что государственными заказчиками, муниципальными заказчиками (далее также — заказчики) могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ

иоказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета.

228

Статья 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» определяет сле-дующие способыразмещениязаказа:

1)путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2)без проведения торгов (запрос котировок, у единственного по-

ставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах). Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведе-

ния торгов за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предусматривает случаи, когда муниципальный заказ может размещаться без проведения конкурса. Если размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги или в случае закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя, то конкурс не проводится.

Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Стадия формирования муниципального заказа включает в себя составление сводного проекта потребностей муниципального образования. Этот документ содержит номенклатуру, объем продукции (товаров, работ, услуг), которые необходимы муниципальному образованию. Перечисленные данные учитываются при разработке местного бюджета на очередной финансовый год. Формирование муниципального заказа регулируется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, которые приняты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Стадия размещения муниципального заказа включает процедуру заключениямуниципальныхконтрактов.Размещениемуниципальногозаказа регламентируется нормами гражданского права, поскольку порядок заключения, исполнения и расторжения гражданско-правовых договоров определяется гражданским законодательством Российской Федерации.

Стадия исполнения муниципального заказа включает порядок осуществления контроля муниципального заказчика за ходом исполнения

229

муниципальных контрактов и регулируется как нормами БК РФ в части исполнения местного бюджета, так и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, устанавливающими формы контроля за исполнением муниципальных контрактов.

12.5. Бюджетный процесс на местном уровне

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. В соответствии со ст. 9 БК РФ за органами местного самоуправления закреплены следующие бюджетные полномочия:

1)установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

2)составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

3)установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

4)определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

5)осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

6)установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;

7)в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, — установление ответственности за нарушение

муниципальных правовыхактовповопросамрегулированиябюджетных правоотношений, а также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения

230