Муниципальное право. Учебное пособие-2

смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.

Органы местного самоуправления имеют право регулировать все вопросы бюджетного процесса, распределения доходов и разграничения полномочий по осуществлению расходов между различными местными бюджетами, определения условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов и определения порядка осуществления муниципальных заимствований. В то же время Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает, что в местных бюджетах раздельно учитываются доходы и расходы, направленные на решение вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные органами государственнойвластидлявыполненияотдельныхгосударственныхполномочий.

1. Cоставление проекта местного бюджета. В соответствии со ст. 171 БК РФ подготовка проекта местного бюджета, а затем исполнение утвержденного бюджета осуществляются местной администрацией. Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении отнесено к исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления.

В целях своевременного и качественного составления проекта бюджета органы местного самоуправления имеют право получать необходимые сведения от иных финансовых органов субъектов РФ, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

К основным характеристикам бюджета относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

Ответственный за подготовку проекта бюджета орган местного самоуправления вносит проект решения о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение представительного органа местного самоуправления в срок, определенный муниципальными правовыми актами.

Статья 52 Закона о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает

обязательноеопубликованиеследующихдокументов:

1)проекта местного бюджета;

2)решения об утверждении местного бюджета;

3)годового отчета о его исполнении;

4)ежеквартальных сведений о ходе исполнения местного бюджета;

231

5)ежеквартальных сведений о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муници-

пальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание.

Вслучае невозможности опубликования названных документов органы местного самоуправления поселения обязаны обеспечить жителям поселения возможность ознакомиться с указанными материалами.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. уточняет, что в обязательном порядке должны быть обнародованы сведения о численности

ифактических затратах на денежное содержание муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений. Представляется, что данная норма весьма справедлива, так как жители муниципальных образований, т.е. налогоплательщики, имеют право знать, на что расходуются уплаченные ими налоги и сборы.

Принцип гласности предполагает также информированность граждан обо всех деталях обсуждения и утверждения бюджетов.

Особо отмечается необходимость обнародования информации обо всех разногласиях по бюджетным вопросам, возникающих внутри законодательного органа власти либо между представительным и исполнительным органами местного самоуправления.

Всредствах массовой информации публикуются утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении. Кроме того, должна обнародоваться информация о ходе исполнения бюджетов и обеспечиваться доступность информации о решениях представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления по вопросам бюджетной политики.

2. Рассмотрениеиутверждениеместногобюджета.Орган местного самоуправления, разрабатывавший проект местного бюджета (обычно это местная администрация), вносит проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение представительного органа муниципального образования.

Всоответствии с ч. 10 ст. 35 Закона о местном самоуправлении 2003 г. утверждение местного бюджета относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек местный бюджет утверждается сходом граждан.

232

Порядок рассмотрения проекта решения о местном бюджете и его утверждения определяется правовыми актами органа местного самоуправления в соответствии с требованиями БК РФ.

На практике встречаются ситуации, когда решение о местном бюджете к началу финансового года еще не принято или не вступило в силу. В таком случае орган, исполняющий этот бюджет, правомочен осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законодательством, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов при условии, что из бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выделялись средства, но не более одной четвертой ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более одной двенадцатой — в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов Российской Федерации. Он также правомочен не финансировать расходы, не предусмотренные проектом закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

3. Исполнение местного бюджета. Исполнить бюджет — значит, обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и профинансировать все запланированные бюджетом расходы. Исполнение бюджета как стадия бюджетного процесса означает мобилизацию всех запланированных по бюджету доходов и финансирование предусмотренных расходов.

Конституция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно исполняют местный бюджет (ст. 132).

В свою очередь БК РФ предусматривает казначейское исполнение бюджетов.

Вместе с тем в соответствии с БК РФ Общий порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации вступил в силу с 1 января 2006 г. С этого момента муниципальные образования перешли на кассовое обслуживание исполнения соответствующих бюджетов Федеральным казначейством. Следовательно, созданные муниципальными образованиями до 1 января 2006 г. собственные казначейства были упразднены и не могут осуществлять возложенные на них полномочия.

Статья 215.1 БК РФ предусматривает, что по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения

233

бюджетов муниципальных образований, которые входят в состав субъекта РФ, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, но при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества.

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открыло счета в Центральном банке Российской Федерации. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам.

4. Контроль за исполнением местного бюджета. Органы муниципального финансового контроля осуществляют контроль за исполнением местных бюджетов.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. в муниципальных образованиях могут создаваться специальные контрольные органы муниципального образования. Они образуются в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Федеральная служба финан- сово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных ад-

234

министраций муниципальных образований устанавливаются БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 266 БК РФ).

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств (ст. 270 БК РФ).

Вопросы и задания для повторения

1.Из каких уровней состоит структура бюджетной системы с 1 января 2005 г.?

2.Что должны обеспечивать органы местного самоуправления?

3.Что означает принцип сбалансированности бюджета?

4.Перечислите, из чего состоит доходная часть местного бюджета.

5.Что относится к собственным доходам местных бюджетов?

6.В каком случае состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законодательством?

7.Расскажите о видах налогов и сборов, которые перечисляются в доходную часть местных бюджетов.

8.Что понимается под средствами самообложения граждан?

9.Через какие два обязательных фонда будет осуществляться выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований?

10.Дайте толкование понятию «субсидия».

11.Кем определяется размер субвенций, перечисляемых из бюджетов поселений в обязательном порядке?

12.Дайте толкование понятию «унитарное предприятие».

235

13.Что относится к неналоговым доходам?

14.Что признается пожертвованием?

15.Что образует доходную часть местного бюджета, помимо собственных доходов?

16.Дайте толкование понятию «субвенция».

17.На какие два вида делятся расходы бюджетов?

18.Дайте определение понятию «капитальные расходы бюджетов».

19.Что относят к капитальным расходам?

20.Дайте определение понятию «текущие расходы бюджетов».

21.Что относится к формам расходов бюджетов?

22.Что следует понимать под реестром закупок?

23.Дайте определени понятию «муниципальный заказ».

24.Что включают в себя стадии формирования, размещения и исполнения муниципального заказа?

25.Что относят к ведению органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений?

26.Какие сведения используются для составления проекта бюджета?

27.Что относится к основным характеристикам бюджета?

28.Обязательное опубликование каких документов предусматривает ст. 52 Закона о местном самоуправлении 2003 г.?

236

Тема 13 ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

13.1. Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Местное самоуправление, хотя и является независимым звеном в системе публичной власти Российской Федерации, отнюдь не исключается из процесса управления государством в целом. Систему органов государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий. Гражданин государства в первую очередь житель, и лишь потом — участник политических процессов. Почти все государственные решения, затрагивающие его интересы, проходят через местные органы власти. В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций происходит неизбежное взаимодействие между данными управляющими структурами.

Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления можно определить как совокупность организаци- онно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов. Данное взаимодействие строится на определенных принципах. Принципы взаимоотношений определяют, какими эти взаимоотношения должны быть; какова должная модель поведения органов государственной власти и местного самоуправления в отношениях друг с другом; какие идеи должны лежать в их основе. Можно сформулировать основные принципы взаи-

модействия органов государственной власти и местного самоуправления. К таковым относятся:

1)принцип законности. Он, безусловно, является основополагающим во взаимоотношениях между любыми органами государственного и муниципального управления. Только при неукосни-

237

тельном соблюдении данного принципа можно реально говорить о правовом управлении. Такая деятельность возможна только при детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;

2)принцип целесообразности — второй по значимости. Вполне естественно, что любые взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением должны иметь определенный смысл, быть направленными на реализацию общегосударственных целей. Этот принцип включает

всебя и выделяемый в некоторых нормативных актах принцип соблюдения общегосударственных интересов, относясь к нему как общее к частному. Нарушение принципа целесообразности во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления, например при необоснованной передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые они не могут успешно реализовывать, должно являться основанием для отмены соответствующих законодательных актов и соглашений;

3)принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельно реализуют свои полномочия в рамках своих предметов ведения без вмешательства других органов. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции не исключает однако контроля со стороны других органов за их деятельностью. Самостоятельность органов государственной власти и местного самоуправления означает их юридическую, организационную и финансовую самостоятельность. В пределах собственной компетенции государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу, принимают решения, обеспечивают контроль за их выполнением;

4)принциправноправияоргановгосударственнойвластииместного самоуправления. Сущность этого принципа заключается

втом, что, во первых, органы государственной власти и органы местного самоуправления вступают во взаимоотношения как рав-

238

ные субъекты права; во вторых, органы местного самоуправления различных муниципальных образований равноправны между собой.

Обеспечение этого принципа позволит минимизировать различия в определении объема полномочий каждого отдельного муниципального образования. Равноправие, таким образом, предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей местного сообщества и возможность приобретать и осуществлять один и тот же объем полномочий при их разграничении. Равноправие муниципальных образований — это не что иное, как создание режима их равных правовых, организационных

ифинансовых возможностей;

5)принципнедопустимостиущемленияинтересовдругихмуниципальных образований. Этот принцип нацелен на создание таких условий, при которых осуществление полномочий одним муниципальным образование простирается лишь до той границы, от которой начинается осуществление полномочий другим муниципальным образованием. Практика применения данного принципа будет выступать специфическим индикатором, определяющим степень свободы и защищенности муниципальных образований;

6)принципсогласованияинтересов.Соблюдениепринципасогласования интересов субъекта РФ и интересов муниципального образования сообразуется с ограничениями их компетенции, поскольку каждый из них должен считаться с правами и интересами другого, обязан содействовать нормальному функционированию как органов государственной власти субъекта РФ, так и органов местного самоуправления, реализации их полномочий. Указанный принцип более всех подвержен правовому регулированию, и на его основе может быть создан механизм взаимодействия, поскольку основой взаимных действий может быть только добровольное согласие участников отношений;

7)принцип обеспеченности ресурсами направлен прежде всего на обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им ресурсами для реализации возложенных на них полномочий, как переданных им государственных, так и относящихся к их предметам ведения. Данный принцип обычно закрепляется во всех законах субъектов РФ о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Имеется

239

он и в проекте Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации». При этом следует иметь в виду, что речь должна вестись не только о выделении необходимых финансовых ресурсов, но и о наличии иных — материальных, человеческих, правовых и т.д.;

8)принципвзаимнойответственности.Какужеотмечалосьвыше, во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления речь должна вестись не только об ответственности органов местного самоуправления перед государственными органами, но и об ответственности самих государственных органов;

9)принцип гласности при заключении договоров, соглашений означает гарантию защищенности прав муниципального образования, поскольку полноценная информация обеспечивает невозможность в одностороннем порядке изменять взаимные права, обязанности и ответственность, установленные в договорном порядке.

13.2. Формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям. Эти направления взаимодействия получили в юридической науке наименование структурно—функциональных связей. Вполне очевидно, что ис-

ходя из специфики организации государственной власти и местного самоуправления взаимоотношения между их органами будут осуществляться:

1)сверху вниз;

2)снизу вверх;

3)по горизонтали.

Таким образом, между органами государственной власти

иместногосамоуправлениясуществуютследующиевидысвязей:

1)субординационные — упорядочение сверху вниз, от вышестоящего уровня власти к нижестоящему. Субординационные связи

240