Муниципальное право. Учебное пособие-2

ными управленческими полномочиями или только контролируя законность действий органов местного самоуправления.

Вопросы и задания для повторения

1.Назовите органы, входящие в систему земских учреждений.

2.Что представляла собой система Советов?

3.Кто согласно первой советской Конституции пользовался избирательным правом?

4.Какие периоды можно выделить в эволюции советской модели местного управления?

5.Дайте толкование понятию «патернализм».

6.Какие три основных этапа можно выделить в становлении и развитии нормативно-правовой базы местного самоуправления в современной России?

7.Перечислите и определите характерные черты современных зарубежных моделей местного самоуправления.

8.Назовите несколько вариантов управления «искусственными» административно-территориальными единицами в региональных звеньях административно-территориального деления.

51

Тема 4 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

4.1.Международные документы

ифедеральные нормативные акты

Подправовымиосновамиместногосамоуправленияпонимается

нормативная база, которую составляют международно-правовые акты, Конституция РФ, Закон о местном самоуправлении, другие федеральные законы; конституции, уставы, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. На первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления. Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими. Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998 г. В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской хартии должны применяться нормы Хартии.

Местное самоуправление согласно Хартии составляет одну из основ любого демократического строя. Важную роль играют и положения Хартии об общих принципах экономической и финансово-налоговой политики государства применительно к местным органам власти. К междуна- родно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ в 1994 г.

52

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации прописаны в Конституции РФ. Она закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Часть 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Признаниегосударствомместногосамоуправленияозначает,что государство признает за гражданами возможность создавать социальные управленческие институты, не обладающие свойствами государственной структуры.

Гарантирование государством местного самоуправления означает, что органы государственной власти и государственные должностные лица не только не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления, но и обязаны осуществлять правовую защиту этой сферы.

Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти необходимо толковать не как их противопоставление государству, а как установление разделения государственных функций по вертикали. Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией и не подконтрольны государству при решении вопросов местного значения.

Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (гл. 8).

Вданной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления.

Встатье 130 Конституции РФ констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция прямо указывает на такие полномо-

чия местного самоуправления, как:

1) владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

53

2)формирование, утверждение и использование местного бюджета;

3)установление местных налогов и сборов;

4)осуществление охраны общественного порядка.

ВКонституции РФ не дается исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Вместе с тем в ней предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых ресурсов.

Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.

Всоответствии с п. «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти

иместного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Таким образом, организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимается федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта РФ, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте.

При этом закон субъекта не может противоречить федеральному. Исходя из этого в структуре законодательной основы местного самоуправления можно выделить два уровня: федеральное законодатель-

ство и законодательство субъектов РФ.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г. Данный Закон называется «Об общих принципах», так как закрепляет лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было (по замыслу его разработчиков) осуществляться субъектами Федерации. В Законе дается определение основных понятий местного самоуправления, таких как муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо

54

местного самоуправления и т.д. Закон закрепляет право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственноговолеизъявленияграждан,регулируетфинансовые,территориальные основы местного самоуправления и другие вопросы.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. существенно меняет концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 1995 г. предусматривал существование одноуровневой модели местного самоуправления (лишь

внекоторых субъектах допускалось существование муниципальных образований различных уровней). Кроме того, Закон о местном самоуправлении 1995 г. за некоторыми исключениями не допускал различий между муниципальными образованиями. Новый Федеральный закон предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят

всостав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

Врезультате реформы вместо примерно 12 000 муниципальных образований, сформированных в соответствии с Законом о местном самоуправлении 1995 г., возникло около 24 000.

Особенностью Закона о местном самоуправлении 2003 г. является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа.

Такое нововведение можно только приветствовать. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Существенным изменениям также подверглись организационные основы местного самоуправления. Если Закон о местном самоуправ-

55

лении 1995 г. был открытым, допуская существование десятков возможных схем организации муниципальной власти, то Закон о местном самоуправлении 2003 г. резко сужает возможности муниципальных образований в данной сфере. Он в частности очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Закон по большей части вступил в силу с 1 января 2006 г. В то же время часть его норм вступила в силу с момента опубликования 8 октября 2003 г. в «Российской газете».

С 1 января 2006 г. утратили силу еще два федеральных законодательных акта, регулировавших организацию местного самоуправления. Это Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Первый из них с 1995 г. действует частично: после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. сохранили силу его ст. 49—76 (закрепляющие полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления) и ст. 80—86 (регулирующие вопросы организации территориального общественного самоуправления), второй развивает положения Закона о местном самоуправлении 1995 г. о финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Среди других федеральных законов, посвященных различным аспектам организации местного самоуправления, можно выделить Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Кроме того, следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни разбросаны по многим отраслевым законодательным актам, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправ-

56

ления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха — в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в сфере гражданской обороны — в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне»,

всфере образования — в Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и т.д.

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Так, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления. Одним из наиболее известных является постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Среди указов Президента РФ можно назвать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления»; Указ Президента РФ от 2 июня 2000 г. № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления»; Указ Президента РФ от 21 марта 1994 г. № 557 «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления»; Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления

вРоссийской Федерации»; средипостановленийПравительстваРФ—

постановление Правительства РФ от 22 апреля 2009 г. № 345 «О прекращении реализации Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»; постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1045 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 “Об основных направлениях реформы местного самоуправленияв РоссийскойФедерации»;постановлениеПравительства РФ от 17 июля 1996 г. № 871 «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; постановление Правительства РФ

57

от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления»; постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления».

Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств.

Важное место в конституционной основе местного самоуправления занимают постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации представляют собой особую разновидность актов судебной власти, выносимых Судом, его палатами при рассмотрении и разрешении конституционных споров. В них получают официальное закрепление выводы Суда по всем возникшим в ходе процесса материально-правовым и процес- суально-правовым вопросам.

Сложнымявляетсядискутируемыйвюридическойнаукевопросо правовой силе решений Конституционного Суда. Одни авторы признают их в качестве источников российского права (В. А. Туманов, Б. С. Эбзеев, М. С. Саликов и другие), другие это отрицают (Н. А. Богданов, Т.Г.Морщакова, Т.Я.Хабриеваидругие).

Представляется, что имеются достаточные основания для признания решений Конституционного Суда источниками права. Как справедливо указывает В. А. Кряжков в своей книге «Конституционная юстиция в Российской Федерации», Конституционный Суд РФ нередко выступает в роли законодателя, правда, «негативного»: он выбраковывает дефектные правовые нормы из правовой системы. Так, согласно ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Г.А. Гаджиев, в своей работе «Постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник права» обозначил, что в данном случае Конституционный Суд не выступает в роли законодателя, не подменяет его: он не отменяет закон деюре. Однако дефакто закон отменяется.

Кроме того, Конституционный Суд не только отменяет нормы закона, но и создает новые, в том числе и конституционные.

58

Теоретически толкование не должно создавать новых самостоятельных конституционных норм. Однако, как отмечает В. А. Туманов, «всякий раз, когда речь идет не об элементарных способах толкования (например, логическом, семантическом), оно очевидно не оставляет норму

впервозданном виде и может достаточно существенно модифицировать ее».

Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях неоднократно обращался к вопросам, связанным с осуществлением права граждан на местное самоуправление. В этой связи можно назвать постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления

вРоссийской Федерации»»; постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда», а также ряд др.

4.2. Законодательные акты субъектов РФ

На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их Конституциях и уставах. Так, в Конституции Республики Северная Осетия — Алания местному самоуправлению посвящена гл. 10 «Местное самоуправление», в Уставе Саратовской области — гл. 13 «Местное самоуправление в области». В Конституциях (уставах) вопросы, касающиеся организации местного самоуправления, как правило, регулируются в самом общем виде. Например, ст. 72 Устава Саратовской области гарантирует право на осуществление местного самоуправления, позволяющего населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации и области. Статьи Устава закрепляют территориальные, организационные и финансовые основы местного самоуправления на тер-

59

ритории области, устанавливают предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления.

Восновном рассматриваемый вопрос регулируется в законах субъектов РФ. На региональном уровне в первую очередь необходимо принять базовый закон о местном самоуправлении. Неоднозначность прочтения конституционной нормы приводит к появлению разных подходов

косуществлению правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Это в частности отражается в формулировке названия закона о местном самоуправлении. В субъектах РФ встреча-

ютсязаконы:

1) о местном самоуправлении (по этому пути идет большинстве субъектов РФ, например Красноярский, Приморский края, Камчатская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области, Республика Тыва и другие);

2) об организации местного самоуправления (Республики Марий Эл, Чувашия, Приморский край, Волгоградская, Нижегородская, Оренбургская, Ульяновская области, г. Москва, Еврейская АО); 3) об основах местного самоуправления (Алтайский край, Кали-

нинградская область); 4) об общих принципах организации местного самоуправления

(Республика Бурятия, Амурская, Липецкая, Сахалинская, Ярославская области).

Внастоящее время законы по вопросам организации местного самоуправления приняты в 83 регионах, по вопросам муниципальной службы — в 64, по вопросам регистрации уставов муниципальных образований — в 73, по вопросам муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва — в 79. Законы по вопросам финансово-экономических основ местного самоуправления приняты в 20 регионах, по вопросам осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении — в 15.

Однако законы субъектов РФ, изданные в большинстве своем через несколько лет после вступления в силу Закона о местном самоуправлении 1995 г., либо просто повторяют нормы данного Федерального закона, либо предлагают неоптимальные схемы организации местного самоуправления, не способствующие реализации конституционных целей, либо вследствие известных процессов «правового сепаратизма» нормы региональных законов идут вразрез с нормами Федерального закона, а то и Конституции России. Многие проблемы, возникав-

60