Муниципальное право. Учебное пособие-2

должны быть включены в государственную систему управления, а не являться чужеродными телами по отношению к ней.

Промежуточное по отношению к общественной и государственной теориям место занимала дуалистическая теория местного самоуправления — одна из теорий местного самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой — быть в известной степени независимыми от нее. Сторонники дуалистической теории местного самоуправления пытались таким образом взять лучшее из государственной и общественной теорий местного самоуправления.

Помимо получивших наибольшее распространение государственной и общественной теорий самоуправления, можно отметить также юридическую и политическую теории местного самоуправления.

Суть юридической теории состояла в том, что ее сторонники видели в органах самоуправления юридических лиц, создаваемых государством для удовлетворения общих потребностей.

Б. Н. Чичерин в своей книге «Бюрократия и земство» утверждает, что орган самоуправления не является частью государственного аппарата, так как, помимо осуществления функций государственного управления, ведает местными пользами и нуждами. Исходя из этого сторонники юридической теории настаивали на принципиальном равенстве государственных и местных органов власти, отношения которых, по их мнению, должны строиться как юридические отношения равных юридических лиц.

В книге Е. С. Шугриной «Муниципальное право» говорится, что политическая теория видела основу самоуправления в совокупности юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам — профессионалам и бюрократам — выборных местного населения. Выборность в местном самоуправлении трактовалась как один из способов достижения самостоятельности его органов.

Как утверждают в своей книге «Местное самоуправление в России: теория и практика» Н. В. Щербакова и Е. С. Егорова, ни одна из описанных теорий самоуправления не действовала в чистом виде. Идея, положенная в основу либо государственной, либо общественной, либо политической теории самоуправления, могла столкнуться с самыми различными препятствиями для своего осуществления. Да и сами теории, рождаясь из конкретной жизни, не могли не претерпеть изменений под влиянием развивающихся общественных отношений.

21

Во всех этих теориях можно выделить основной вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления. Является ли местное самоуправление по своей природе независимым от государства или оно все же выступает подчиненным образованием, существующим только по воле государства, в его рамках и всецело зависящим от него? Для того чтобы ответить на вопрос, обратимся к современным представлениям о местном самоуправлении.

2.2. Понятие и принципы местного самоуправления

Словарь С. И. Ожегова дает следующее определение термину «местное самоуправление»: «внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-либо организации, коллективе». Здесь однако необходимо отметить, что это определение было дано в то время, когда местного самоуправления в нашей стране практически не существовало.

Основным документом, устанавливающим правовой статус местного самоуправления в Российской Федерации, является Конституция РФ. Согласно ст. 12 Конституции в РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Статья 12 также подчеркивает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно это последнее положение породило ряд споров

вправовой литературе о соотношении государственной власти и местного самоуправления.

Кроме этого, местное самоуправление упоминается еще в ряде статей Конституции РФ (в частности, в ст. 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 и других), а также организации местного самоуправления по- свяще-на гл. 8 Конституции РФ (ст. 130—133). Тем не менее нигде

вКонституции РФ не дается определения понятию местного самоуправления.

Законодательные определения местного самоуправления даются в ч. 2 ст. 1 Закона о местном самоуправлении 2003 г. В соответствии с законом местное самоуправление в Российской Федерации — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, фе-

22

деральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных (в том числе) местных традиций.

Можно отметить, что определение местного самоуправления в российском законодательстве несколько отличается от используемого

вЕвропейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). В соответствии с п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский закон подчеркивает участие населения.

Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ. Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно путем создания органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким способом обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят

всистему органов государственной власти.

Вместе с тем это не исключает возможности органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления.

Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.

Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой

23

позитивной ответственности, которая означает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население.

Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им по праву собственности имущества, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 Гражданского кодекса РФ (ч. 1, 2 , 3 и 4) (далее — ГК РФ)).

Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических, а также иных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.

Встречаются в нормативных документах и другие определения местного самоуправления. Так, в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» определяется, что местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

В целом местное самоуправление — это многозначное понятие, которое может иметь несколько аспектов.

Первый аспект. Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который нарядус принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Второй аспект. Местное самоуправление — это право граждан, населения данной территории на самостоятельное заведование местными делами.

Третий аспект. Местное самоуправление — это сама деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.

24

Четвертый аспект. Местное самоуправление — это одна из предусмотренных Конституцией РФ форм народовластия.

Пятый аспект. Так как местное самоуправление направлено на управление обществом, оно является одним из видов социального управления.

Шестой аспект. Местное самоуправление — основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Органы местного самоуправления осуществляют ту разновидность публичной власти, которая носит название местной, или муниципальной. Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти (возможность принимать общеобязательные решения и обеспечивать их исполнение, издавать нормативные акты и т.д.). Однако данные признаки не столько подчеркивают государственные начала местной власти, сколько отражают ее публичный характер.

Эта позиция очень четко выражена в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 90, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». Рассматривая вопрос о местных представительных органах власти в Республике Коми, Конституционный Суд указал, что само по себе то, что местные представительные органы согласно Закону Республики Коми являются органами власти, не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

Таким образом, согласно позиции Конституционного суда органы местного самоуправления осуществляют не государственную, а муниципальную власть, т.е. их природа не является государственной. Следует сказать, что в данном документе Конституционный суд не приводит никакого обоснования своей позиции. Таким обоснованием может служить сама норма ч. 1 ст. 3 Конституции РФ: «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Если бы в Российской Федерации не существовало других видов публичной власти, кроме государственной, то в данном положении речь шла бы именно о ней.

Именно так это было сделано в ч. 1 ст. 2 Конституции СССР 1977 г.: «народ осуществляет государственную власть…»

25

Таким образом, муниципальная власть — это публичная власть

особогорода,котораяотгосударственнойвластиотличаетсяследующимипризнаками:

1)территориальной ограниченностью;

2)более широким спектром форм непосредственного участия населения в управлении своими территориями;

3)системой принуждения в местном самоуправлении;

4)законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства;

5)подконтрольностью государству при реализации передаваемых местной власти государственных полномочий;

6)преобладанием в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной.

Местное самоуправление в Российской Федерации базируется на определенных принципах. Большинство авторов, рассматривающих этот вопрос, относят к числу общих принципов местного самоуправления следующие:

1)самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;

2)организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач;

3)многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления с учетом исторических, национальных, культурных и иных особенностей;

4)сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления населения;

5)соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции;

6)законность в организации и деятельности местного самоуправления;

7)соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

8)ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, предприятиями, учреждениями, организациями;

9)гласность в деятельности местного самоуправления;

10)государственная гарантированность местного самоуправления.

26

2.3. Система местного самоуправления

Одним из важнейших условий выделения муниципального права в самостоятельную отрасль права является наличие элементов системы местного самоуправления, организация и деятельность которых регулируется нормами муниципального права.

Термин «система» (от греч. systema) может трактоваться как «план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо в последовательном связном порядке». В толковом словаре русского языка С. И. Ожегова термин «система» понимается в том числе и как «форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое».

В правовой науке понятие системы не выходит за рамки его философского содержания, однако имеет определенную специфику. Как полагает К. С. Бельский, «под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется в случаях, когда говорится о совокупности элементов, образующих нечто целое, а также о раскрытии единого во множестве.

Таким образом, система местного самоуправления включает основные входящие в него элементы. Существует несколько точек зрения ученых на толкование термина «система местного самоуправления». С. И. Кулиева в своей книге «Местное самоуправление: конститу- ционно-правовой статус и механизм функционирования» под системой местного самоуправления предлагает понимать «совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей». В свою очередь в книге «Муниципальное право России» И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов по-дру- гому подходят к определению системы местного самоуправления.

Поихмнению,системаместногосамоуправления—этосовокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций. Согласно же книге В. Г. Стрекозова и Ю. Д. Казанчева «Конституционное право России», М., 1997 система местного самоуправления — это законодательная регламентация и практическое осуществление территориальных пределов местного самоуправления, его разновидностей, меха-

27

низма местного самоуправления, основных принципов местного самоуправления,полномочийоргановидолжностныхлицместногосамоуправления, гарантий осуществления местного самоуправления.

Наиболее верной представляется точка зрения О. Е. Кутафина

иВ. И. Фадеева, представленная в книге «Муниципальное право Российской Федерации», в соответствии с которой под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Всоответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти

иорганы местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровнезакрепляютсядвеосновныеформынародовластия:непосредственная (прямая демократия) и через системы органов государственной

имуниципальной власти (опосредованная демократия). Соответственно в рамках системы месного самоуправления можно выделить формы прямого волеизъявления граждан (непосредственной демократии) на местном уровнеи формы опосредованного участия населения в местном самоуправлении через систему органов местного самоуправления.

Многие авторы также выделяют в системе местного самоуправления отдельную группу, связанную с территориальным общественным самоуправлением. Однако территориальное общественное самоуправление при всей своей специфике является все же одной из форм прямого волеизъявления граждан на местном уровне, что следует из содержания гл. 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» Закона о местном самоуправлении 2003 г. Таким образом,

под системой местного самоуправления следует понимать совокупность форм прямого волеизъявления граждан на местном уровне и органов местного самоуправления, существующих в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли

ифункций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и местных традиций и определяется населением соответ-

28

ствующих муниципальных образований самостоятельно. Вместе с тем следует иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.

Вопросы и задания для повторения

1.Назовите основные теории местного самоуправления.

2.Назовите два основных направления общественной теории самоуправления.

3.Дайте толкование понятию «местное самоуправление в Российской Федерации».

4.Назовите аспекты, которые может иметь понятие «местное самоуправление».

5.Перечислите отличия муниципальной власти от государственной.

6.Назовите принципы местного самоуправления.

7.Что понимается под системой местного самоуправления?

8.Назовите две основные формы народовластия, которые можно выделить в рамках системы местного самоуправления.

9.Чем обусловлено единство системы местного самоуправления?

29

Тема 3 ИСТОРИЧЕСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1. Становление и развитие институтов местного самоуправления в дореволюционный период развития России

Становление местного самоуправления в России обусловлено рядом предпосылок, связанных с развитием земледелия, скотоводства, промыслового дела, ремесла. Возникшее производство способствовало формированию общинного самоуправления. В свою очередь властные полномочия общины получали при обретении ими в свое распоряжение определенной собственности.

Развитие производственных общин (например, ремесленных цехов, купеческих гильдий) как форм самоуправления постепенно приводило к их объединению на определенной территории (например, Новгородская земля, Киевская земля). Таким образом, общественное самоуправление, непосредственно предшествовавшее возникновению государственности, формировалось на уровне производственных и территориальных общин.

Причем в процессе управления общинами предпочтение отдавалось формам непосредственной и представительной демократии, что позволяет говорить об истиной форме самоуправления. Вечевое построение земель, вытекающее из их административного деления, неоднократно отмечалось историками: «Новгородское вече, вече концов города, вече улиц, на которые делились концы. К концам Новгорода при- соединялисьадминистративныепригороды,кпригородам—села…Офор- млялась своеобразная иерархическая система, при которой вече более мелких единиц подчинялось вече более крупных единиц».

Следует отметить, что на данном этапе исторического развития производственно-территориальные общины обладали большими властными полномочиями и возможностями, чем представители государственной власти. В частности, Н. В. Постовой в своей книге «Местное самоуправление: история, теория, практика» обратил внимание на то, что князь в то время не имел права принимать решения по вопросам

30