Муниципальное право. Учебное пособие-2

Вместе с тем их основу составляют полномочия, закрепленные федеральным законодательством и отнесенные к исключительной компетенции данных органов, т.е. решаемые только представительными органами местного самоуправления. Закрепление ряда вопросов местного значения в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления обеспечивает обязательное участие их депутатов как избранных представителей населения в решении наиболее важных проблем, стоящих перед муниципальными образованиями. Перечень вопросов, отнесенных к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления, федеральными законами, как правило, расширяется в уставах муниципальных образований, сократить этот перечень нельзя.

В соответствии с ч. 7 ст. 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» формирование избирательных комиссий муниципальных образований также осуществляется представительными органами муниципальных образований. Закон о местном самоуправлении 2003 г. несколько расширил перечень вопросов, входящих

висключительную компетенцию представительного органа муниципального образования. В соответствии с п. 10 ст. 35 указанного Закона

висключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1)принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2)утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3)установление, изменение и отмена местных налогов и сборов

всоответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4)принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5)определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6)определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7)определение порядка участия муниципального образования

ворганизациях межмуниципального сотрудничества;

121

8)определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9)контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

10)принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

НовыйЗаконвотличиеотЗаконаоместномсамоуправлении1995г.не предусматривает принятие уставов муниципальных образований на местном референдуме, их принятие отнесено к исключительной компетенциипредставительныхоргановместногосамоуправления.Уставмуниципальногообразованияявляетсяважнейшимправовымактом,принимаемым на местном уровне, именно он определяет компетенцию органов местного самоуправления, порядок решения вопросов местного значения. Исключение возможности принятия уставов на местных референдумах обусловлено, вероятно, желанием экономить финансовые средства муниципальных образований, поскольку проведение референдумов — весьма затратная процедура. А в условиях проводимой реформы местного самоуправления во вновь принятые уставы, возможно, неоднократно потребуется вносить изменения, т.е. проводить повторные референдумы.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. отдельно выделяет в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений (п. 6 ч. 10 ст. 35). Хотя муниципальные предприятия и учреждения входят в состав муниципальной собственности, полномочия по установлению порядка распоряжения ими указаны отдельно в связи с особой социальной значимостью данных предприятий и учреждений.Так,муниципальные предприятия, как правило, являются монополистами в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг. Решения о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на их услуги осуществляются компетентными органами местного самоуправления, как правило, местной администрацией. Представительный орган сам определяет порядок принятия таких решений (например, необходимость их согласования с теми или иными должностными лицами и т.п.).

122

Закон о местном самоуправлении 2003 г. относит к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления также определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка мате- риально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Подматериально-техническимиорганизационнымобеспечением

может пониматься очень широкий круг вопросов. Например, обеспечение органов местного самоуправления необходимым оборудованием, оргтехникой, предоставление им необходимых информационных и справочных материалов и т.п. Такое обеспечение может поручаться как собственному аппарату представительного органа, так и аппарату местной администрации. Организационные формы контроля представительных органов муниципальногообразованиязаисполнениеморганамиидолжностнымилицамиоргановместногосамоуправленияполномочийпорешениювопросов местного значения определяются в уставах муниципальных образований или других нормативных правовых актах. Например, в соответствии с Уставом г. Саратова Саратовская городская дума осуществляет контроль за деятельностью органов местного самоуправления города и их должностныхлиц.Порядокосуществленияконтрольнойдеятельностиустанавливаетсярегламентомгородскойдумы.Регламентомопределеныобъектыконтроля деятельностьадминистрациигорода,ееструктурныхподразделений

идолжностных лиц, исполнение решений думы и др. Контроль осуществляетсявформезапросов,заслушиванияинформации,отчетовструктурных подразделений администрации города о своей работе

ив других формах.

7.4. Местная администрация

Закон о местном самоуправлении 2003 г., как уже отмечалось, исходит из необходимости реализации принципа разделения властей и на местном уровне. В соответствии с данным Законом в структуре органов местного самоуправления любого муниципального образования должна быть местная администрация — исполнительно-распорядитель- ный орган муниципального образования.

123

Часть 1 ст. 37 вышеуказанного Закона устанавливает, что местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Здесь же указано, что местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Принцип единоначалия в деятельности главы администрации предполагает, что он может непосредственно руководить органами и структурными подразделениями местной администрации либо назначает руководителей данных подразделений; издает постановления и распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (п. 6 ст. 43); определяет структуру местной администрации (хотя она и утверждается представительным органом, см. ч. 8 ст. 37). Вместе с тем глава администрации несет персональную ответственность за деятельность данного органа. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности (ч. 9 ст. 37 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

Закон о местном самоуправлении 1995 г. никак не регламентировал порядок формирования и деятельность исполнительных органов на местном уровне, указывая только, что в уставе муниципального образования, помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (п. 1 ст. 17).

Их наименования, порядок формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, иные вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Однако на практике под иными органами местного самоуправления в первую очередь понимались именно исполнительные органы, поскольку исполнительно-распорядительная деятельность составляет значительный (можно даже сказать наибольший) объем всей деятельности по осуществлению местного самоуправления.

Несмотря на то что Закон о местном самоуправлении 1995 г. предоставлял муниципальным образованиям полную самостоятельность

124

в определении структуры и компетенции исполнительных органов, можно выделить основные черты, присущие подавляющему большинству таких органов.

Во-первых, как правило, это организационно и функционально обособленные органы местного самоуправления, располагающие собственным вспомогательным аппаратом и включающие структурные подразделения.

Во-вторых, их самостоятельное положение основывается на особенностях их компетенции, в первую очередь связанной с управлением муниципальной собственностью и хозяйством, исполнением местного бюджета, решением вопросов жизнеобеспечения населения.

В-третьих, поскольку исполнительные органы непосредственно участвуют в хозяйственных и иных гражданских правоотношениях, они наделены правами юридического лица.

В разных муниципальных образованиях в зависимости от того, является ли оно городским или сельским поселением, с учетом особенностей экономического развития, численности жителей и других факторов структура исполнительных органов и само содержание их деятельности сильно отличаются. Разумеется, число задач, стоящих перед администрациями крупных муниципальных образований, больше. Поэтому в таких администрациях образуются территориальные и структурно-функ- циональные подразделения — администрации районов в городах или сельских поселениях с районным делением и управления, отделы, комитеты и т.п., выполняющие отраслевые или специальные функции. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства (например, здравоохранением, образованием и т.д.). Под функциональными подразделениями подразумевают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной деятельности (например, за управление финансовыми средствами, муниципальнойсобственностью,решениеэкологическихпроблем).Втожевремя деление подразделений на отраслевые и функциональные достаточно условно, в отдельных сферах управления также осуществляются такие функции, как планирование, учет ресурсов и т.п.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. регламентирует порядок избрания или назначения на должность главы местной администрации. Если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет местную администрацию,

125

он должен избираться на муниципальных выборах. Если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается на должность по контракту представительным органом муниципального образования по результатам конкурса на срок, установленный уставом муниципального образования.

Контракт, предусматривающий исполнение обязанностей главы местной администрации, подлежит утверждению представительным органом муниципального образования. Такой контракт имеет все черты трудового договора и предусматривает особенности, обусловленные статусом главы администрации муниципального образования. Закон предусматривает, что законами субъектов РФ будут устанавливаться обязательные положения контракта для глав муниципальных районов и городских округов, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

В соответствии с ч. 5 ст. 37 Закона о местном самоуправлении 2003 г. порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрацииустанавливаетсяпредставительныморганоммуниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальномобразованииустанавливаетсяпредставительныморганоммуниципального образования. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе), внутригородском муниципальном образовании города федерального значения две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения, а одна треть — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна треть членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна треть — представительным

126

органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а одна треть — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Назначение конкретного лица на должность главы администрации муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования, им же утверждаются условия контракта главы администрации.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

1)подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

2)представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3)обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. называет основания для досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта (ч. 10 ст. 37).

Данные полномочия прекращаются в случаях:

1)смерти;

2)отставки по собственному желанию;

3)расторжения контракта в соответствии с ч. 11 ст. 11 названного Закона;

4)отрешения от должности в соответствии со ст. 74, т.е. в случае отрешения главы муниципального образования от должности;

5)признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6)признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

127

7)вступления в законную силу в отношении него обвинительного приговора суда;

8)выезда за пределы Российской Федерации на постоянное местожительство;

9)прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10)призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

11)преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования;

12)утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

13)увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1)представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением установленных законом ограничений;

2)высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления

128

отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также в связи с несоблюдением установленных законом ограничений;

3) главы местной администрации — в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ.

7.5. Глава муниципального образования

Особенности правового статуса главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования рассматривались в теории муниципального права. Так, в частности, И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов в своей книге «Муниципальное право» отмечают, что он символизирует собой местную власть, и выделяют два положения, характеризующие этот его статус — нормативное закрепление полномочий главы муниципального образования и возможность совмещения им должностей руководителя представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Однако Закон о местном самоуправлении 2003 г. исключает возможность совмещения главой муниципального образования должностей главы представительного органа и местной администрации, одновременно устанавливая, что должность главы должна быть в каждом муниципальном образовании. Представляется, что, говоря о главе муниципального образования как высшем должностном лице, следует обратить внимание на следующие особенности его статуса: даже если глава муниципального образования в соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. возглавляет только местную администрацию, он может влиять на решения представительного органа муниципального образования, обладая правом вето; в соответствии с ч. 4 ст. 36 указанного Закона он представляет муниципальное образование в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, гражданами и организациями; глава муниципального образования несет персональную ответственность перед населением муниципального образования.

В соответствии с ч. 2 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. главамуниципальногообразованияможетвозглавлятьлибопредставительный орган муниципального образования, либо местную администрацию

129

(заисключениемпоселенийсчисленностьюнаселенияне более 1000человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. Такое исключение вполне обоснованно для уменьшения численного состава органов местногосамоуправлениявнебольшихпоселениях).Главамуниципальногообразованиявсоответствииснормамивышеуказаннойстатьиможетизбираться на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания представительным органом муниципального образования он возглавляет данныйорган,являясьегопредседателем.Еслиглавамуниципальногообразования избран населением непосредственно, он в соответствии с уставом муниципального образования либо входит в состав представительного органамуниципальногообразованиясправомрешающегоголосаиявляется его председателем, либо возглавляет местную администрацию.

Часть 4 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает полномочия, которые принадлежат главам муниципальных образований независимо от способа их избрания и от того, какой орган они возглавляют — представительный или местную администрацию. Глава

муниципального образования:

1)представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2)подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3)издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4)вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

5)обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами

субъекта РФ.

Право созывать внеочередные заседания представительного органа муниципальногообразованиянапрактикечастоиспользуетсяглавамиму-

130