Муниципальное право. Учебное пособие-2

Имущество, являющееся объектом права муниципальной собственности, подразделяется на следующие группы:

1)имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями

иучреждениями на режиме права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение;

2)имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями

иучреждениями, составляющее муниципальную казну соответствующего поселения или иного муниципального образования. Призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживаниемнатерриториимуниципальногообразования,атакжефинансово

иматериально обеспечивать деятельность органов местного само-

управления.

Следует отметить, что произошли значительные изменения в нормах, которые устанавливают статус муниципальной собственности. Закон о местном самоуправлении 2003 г. дает закрытый перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственность муниципальных образований входит имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений; имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

В то же время в Законе о местном самоуправлении 1995 г. в ст. 29 был представлен более подробный перечень объектов муниципальной собственности, таких как муниципальные банки и другие финансово-кредит- ные организации и т.д. Представляется, что исходя из того, что ст. 215 ГК РФ определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащеенаправесобственностигородскими сельскимпоселениям,а также другим муниципальным образованиям, конкретизировать объекты муниципальной собственности нет необходимости. Включение в Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, ограничивает перспективы муниципальных образований по наращиванию доходов за счет этой составляющей, в том числе и по развитию рыночных механизмов использования земли и имущества в муниципалитетах.

201

Вчасти 1, 2, 3, 4 ст. 50 Закона о местном самоуправлении 2003 г. перечислено имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, поселений, муниципальных районов

игородских округов. Состав имущества, которое может находиться

умуниципалитетов, зависит от перечня вопросов, находящихся в введении муниципального образования.

Поэтому перечень имущества городского округа шире, чем упоселенийи муниципальных районов.

Всобственностиумуниципальныхобразованийможетнаходиться:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Виды имущества муниципальных образований.

Всобственности поселений могут находиться:

1)имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2)автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

3)жилищныйфондсоциальногоиспользованиядляобеспечениямалоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся

202

в улучшениижилищныхусловий,жилымипомещенияминаусловиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4)пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5)имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6)имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности;

7)имущество библиотек поселения;

8)имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами учреждений культуры;

9)объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

10)имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

11)имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12)имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13)имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14)имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15)земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16)пруды, обводненные карьеры на территории поселения;

17)имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

18)имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

203

19)имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

20)имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

21)имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществ-

ляющим деятельность на территории поселения.

Всобственностимуниципальныхрайоновмогутнаходиться:

1)имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

2)автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

3)пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

4)имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

5)имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

6)имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного

ибесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также для

предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

7)имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медикосанитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, ста- ционарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

8)имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

204

9)архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной

иградостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

10)имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

11)имущество межпоселенческих библиотек;

12)имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

13)земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципальногорайонавсоответствиисфедеральнымизаконами;

14)пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;

15)имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;

16)имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами учреждений культуры;

17)имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;

18)имущество, предназначенное для организации защиты населения

итерритории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

19)имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

20)объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимооткатегорииихисторико-культурногозначениявслу- чаях, установленных законодательством Российской Федерации;

21)имущество, предназначенное для содействия развитию малого

исреднего предпринимательства на территории муниципального района,втомчиследляформированияиразвитияинфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

22)имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям на территории муниципального района.

205

Часть 5 ст. 50 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что имущество муниципальных образований должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено.

Если в Законе о местном самоуправлении 1995 г. шла речь о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления (например, вино-водочных заводов), становится незаконной. Данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое состоит прежде всего в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения.

Установленный Законом подход к муниципальному имуществу лишает муниципальные образования важных инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического развития, а также сводит к минимуму неналоговые источники доходов местного бюджета.

11.3. Формирование муниципальной собственности

Неоднозначно можно оценить нормы, касающиеся понятия субъекта муниципальной собственности и его прав. В Законе о местном самоуправлении 1995 г. указывалось, что право собственности от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, — непосредственно население. Например, если предстоит продажа муниципальной собственности вы-

206

сокой стоимости, то решение этого вопроса выносится на местный референдум. Согласно нормам Закона о местном самоуправлении 2003 г. это право реализуется только органами местного самоуправления.

При этом представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, а исполнительные органы непосредственно владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом, в том числе через учреждение и наделение полномочиями компетентных организаций (ст. 35 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. ввел норму, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, но только в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. таких положений не содержит. Поэтому на практике органы местного самоуправления пользуются полной гражданско-правовой свободой и административно-пра- вовой самостоятельностью. И это приводит к тому, что органы местного самоуправления нарушают федеральные и региональные нормативные акты по экономическим и финансовым вопросам.

Часть 2 ст. 51 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что органы местного самоуправления имеют право передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование юридическим и физическим лицам, органам государственной власти

иорганам местного самоуправления других муниципальных образований.

Существенное значение для перехода муниципального хозяйства на новые экономические принципы имеет установленное Законом право органов местного самоуправления участвовать в создании муниципальных предприятий и учреждений, хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ

иобществ с ограниченной ответственностью). В соответствии с концепцией Закона эти общества также должны содействовать осуществлению полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Вопросы создания и функционирования муниципальных предприятий регулируются ГК РФ и Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (см. табл. 1).

207

Таблица 1

Видымуниципальныхунитарныхпредприятий

Вопросы создания и функционирования муниципальных учреждений регулируют ГК РФ и Федеральный закон «О некоммерческих организациях».

Так, статья 120 ГК РФ определяет, что учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»некоммерческиеорганизациимогутсоздаватьсядлядостижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных

иуправленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан

иорганизаций,разрешенияспоровиконфликтов,оказанияюридическойпомощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Очевидно, что, как и в случае создания муниципальных унитарных предприятий, муниципальные учреждения могут создаваться для реализации вопросов местного значения в перечисленных сферах.

Социально ориентированными некоммерческими организациями признаются некоммерческие организации, созданные в предусмотренных Федеральным законом «О некоммерческих организациях» формах (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими парти-

208

ями) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также виды деятельности, предусмотренные ст. 31.1 вышеназванного Федерального закона.

Совершать сделки с муниципальным имуществом органы местного самоуправления имеют право только в соответствии с федеральными законами. Названная норма в Законе о местном самоуправлении 1995 г. отсутствует.

Основным способом отчуждения муниципальной собственности в собственность юридических и физических лиц является приватизация. В соответствии со ст. 217 ГК РФ имущество, которое находится в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» учреждает порядок, способы приватизации муниципального имущества и особенности приватизации отдельных видов имущества. В соответствии с нормами вышеназванного Закона органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.

Статья 1 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» устанавливает, что приватизация муниципального имущества — возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, но только в соответствии с федеральными законами. В свою очередь Закон о местном самоуправлении 1995 г. определял, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются поселением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, в соответствии с новым Законом население отстранено от определения порядка и условий приватизации муниципального имущества — этот порядок устанавливается теперь только органами местного самоуправления.

209

Это находит выражение в принятии муниципальными образованиями собственных программ приватизации принадлежащего им имущества, самостоятельной классификации объектов приватизации, определении сроков их приватизации и т.д. Например, решение мэрии г. Тольятти от 17 мая 2007 г. № 684 «О Положении о разработке Программы приватизации муниципального имущества городского округа Тольятти», решение Пензенской городской Думы от 21 декабря 2010 г. № 500-24/5 «Об утверждении прогнозного плана приватизации муниципального имущества города Пензы на 2011 год и плановый период до 2013 года», Закон Самарской области от 3 апреля 2002 г. № 15-ГД «О порядке управления и распоряжения собственностью Самарской области» т.д.

Вопросы и задания для повторения

1.В чем заключаются принципы финансовой самостоятельности органов муниципальной власти?

2.Дайте определение муниципальной собственности.

3.Какое имущество является муниципальной собственностью?

4.Перечислите виды имущества, которое может находиться в собственности у муниципальных образований.

5.Назовите виды имущества, которое может находиться в собственности поселений.

6.Назовите виды имущества, которое может находиться в собственности муниципальных районов.

7.Какое имущество может находиться в собственности городских округов?

8.В каких целях должно использоваться имущество муниципальных образований?

9.Дайте определение термину «приватизация муниципального имущества».

210