Муниципальное право. Учебное пособие-2

низации дорожного движения в целях повышения его безопасности и пропускной способности.

Органы местного самоуправления обеспечивают пожарную безопасность в муниципальном образовании. Полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности определены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».

Нельзя не отметить, что к вопросам местного самоуправления законодательством отнесено участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории соответствующего муниципального образования. Конкретные полномочия органов местного самоуправления в этой сфере установлены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городскихокруговпообеспечениюпервичныхмерпожарнойбезопасности

вграницахсельскихнаселенныхпунктовотносятся:

1)создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

2)создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;

3)оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;

4)организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений государственной противопожарной службы о пожаре;

5)принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений государственной противопожарной службы;

6)включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

7)оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах по-

91

жарнойбезопасности,втомчислепосредствоморганизацииипроведения собраний населения;

8)установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Кполномочиям органов местного самоуправления поселений

игородских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:

1) создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

2) включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

3) оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

4) установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Нельзя не отметить, что к вопросам местного самоуправления законодательством отнесено участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории соответствующего муниципального образования. Конкретные полномочия органов местного самоуправления в этой сфере установлены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Согласно указанному Закону органы местного самоуправления самостоятельно:

1) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

2) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;

3) осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от

92

чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

4)осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

5)создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

6)организуютипроводятаварийно-спасательныеидругиенеотлож- ные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов РФ;

7)содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

8)создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Полномочиявобластиохраныокружающейсредыиприродопользования.Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды закреплены в комплексной отрасли права — экологической, состоящей из двух основных подотраслей: природоресурсной и природоохранной.

Природоресурсное законодательство регулирует отношения по обеспечению рационального использования и охране природных ресурсов (земель, вод, недр, лесов, животного мира, атмосферного воздуха), природоохранное обеспечивает комплексный подход к правовому регулированию общественных отношений в сфере взаимодействия общества с окружающей средой.

В связи с этим конкретные полномочия органов местного самоуправления в области природопользования и охраны окружающей среды определены целым рядом нормативных актов, к числу которых относятся Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»; Федеральный закон от

93

23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»; Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ, Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ. Например, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» устанавливает следующие пол-

номочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы:

1)делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на соответствующей территории и в случае возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей;

2)принятие и реализацию в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы;

3)организацию общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной

ииной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;

4)организацию по требованию населения общественных экологических экспертиз;

5)информирование федеральных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы о намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования;

6)информирование органов прокуратуры, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды

иорганов государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы;

94

7)осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации иных полномочий в данной области.

Полномочия в области жилищного строительства. Конституция РФ провозглашает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Малоимущим, иным указанным в Законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными Законом нормами.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим полномочия органов местного самоуправления, является Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ.

В компетенцию органов местного самоуправления в области жилищныхотношенийвходят:

1)учет муниципального жилищного фонда;

2)установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

3)ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

4)определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

5)предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

6)принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений — в жилые помещения;

7)согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

8)признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

95

9)осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

10)определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;

11)иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений.

Органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий.

Полномочия в области транспорта и связи. Для непосредственного транспортного обслуживания населения органы местного самоуправления создают муниципальные предприятия и организации, привлекают на договорных началах предприятия и организации иных форм собственности.

Правила организации перевозок пассажиров и багажа, соответствующие тарифы утверждаются органами исполнительной власти области или местного самоуправления в пределах их компетенции

ивступают в силу не ранее чем по истечении 15 дней после дня их официального опубликования.

Вобласти связи полномочия органов местного самоуправления устанавливаются различными нормативными актами.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав

иструктура объектов связи — сооружений связи, в том числе линей- но-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления содействуют организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи.

96

Полномочиявобластикоммунальногоибытовогообслуживания населения. В этой сфере полномочия органов местного самоуправления устанавливаются прежде всего постановлениями Правительства РФ от 12 февраля 1999 г. № 167 «Об утверждении Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации»; от 6 мая 2011 г. № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах

ижилых домов».

Всоответствии с данными документами к коммунальным услугам относятся услуги по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению и отоплению, обеспечивающие комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях.

Для реализации своих полномочий в сфере ЖКХ органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Основным нормативным актом, регулирующим бытовое обслуживание населения, является Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Согласно ему к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов

имусора.

Кполномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Кполномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным

ииным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

Для организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора органы местного самоуправления создают специализированные муниципальные предприятия или заключают договоры с предприятиями иных форм собственности. Деятельность этих предприятий регулируется Правилами

97

предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов (утв. постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. № 155).

Органыместногосамоуправленияпоселенийосуществляюттолькосбор ивывозбытовыхотходовимусора.Ихутилизацияипереработкавозложены в соответствии с п. 14 ч. 1 ст. 15 Закона о местном самоуправлении 2003 г. на органы местного самоуправления муниципального района.

В области погребения и похоронного дела. В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Для реализации своих полномочий в данной сфере органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления также принимают решения о создании специальных муниципальных мест погребения.

Рассмотрев полномочия органов местного самоуправления в различных сферах деятельности, необходимо подчеркнуть, что единственный способ изменения вопросов местного значения — внесение изменений в базовый федеральный закон, т.е. перечень вопросов местного значения не может быть расширен путем принятия отраслевых законодательных актов, возлагающих на органы местного самоуправления дополнительные полномочия в какой-либо сфере.

Любые полномочия, закрепляемые за муниципальными образованиями, не могут выходить за круг, очерченный вопросами местного значения. В противном случае они будут признаны отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

6.3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

98

Следовательно, в компетенцию органов местного самоуправления, помимо вопросов местного значения, могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством.

Впроцессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов РФ. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, производством медико-со- циальной экспертизы и иным, крайне затруднительно регулировать органам государственной власти субъектов РФ, не говоря уже о федеральных структурах.

Впринципе, существуют два пути решения этой проблемы. Первый путь — это создание на территории местного самоуправ-

ления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия. Второй путь — наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов.

Следует отметить, что оба этих пути используются на практике. У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки.

Что касается первого, то он имеет следующие достоинства:

1)возможность создания единой вертикальной системы исполнительной власти;

2)приближение государственной власти к населению;

3)более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах;

4)возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного са-

моуправления, т.е. внутриобластных регионов.

Очевидныйнедостатокпервогопути—этонеобходимостьсоздания новых и достаточно дорогих управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписаться в систему управления, что неизбежно вызовет массу коллизий, связанныхс дублированием органов управления, нездоровой конкуренцией, возможными попытками администрирования со стороны государственных органов.

Возможность параллельного создания территориальных органов государственной власти для осуществления государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком уровне, положительно оценивается многими в качестве временной меры, допу-

99

стимой, пока не окрепнет (в первую очередь финансово) местное самоуправление. Однако в целом все достоинства данного пути не перевешивают главного отмеченного выше недостатка — необходимости создания по сути дублирующих управленческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократизации всей системы и отражается на налогоплательщиках. Поэтому большее развитие получил все-таки второй путь — реализация отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Большинство субъектов РФ используют только путь наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.

Внастоящеевремявомногихгосударствахсразвитымместнымсамоуправлением доля коммунальных дел имеет тенденцию к сокращению, а доля государственных полномочий, уже превысившая 50 % в структуре общественных задач, осуществляемых в муниципалитетах, продолжает увеличиваться. Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение.

Прежде чем рассматривать вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, дадим следующие определения:

1)государственные полномочия — государственные полномочия Российской Федерации и государственные полномочия субъектов РФ;

2)государственные полномочия Российской Федерации — права и обязанности органов государственной власти Российской Федерации по решению вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с Конституцией РФ;

3)государственные полномочия субъекта РФ — права и обязанности органов государственной власти субъекта РФ по решению вопросов, отнесенных к ведению субъекта РФ;

4)наделение государственными полномочиями — передача государственных полномочий органу местного самоуправления, осуществляемая путем исключения каких-либо полномочий

100