Муниципальное право. Учебное пособие-2

устанавливает два основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования:

1)противоречие его Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъекта РФ;

2)нарушение установленного Федеральным законом о местном

самоуправлении порядка принятия устава.

В Законе о местном самоуправлении 1995 г. содержалось только одно — первое — основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.

Отказ в государственной регистрации, а также нарушение сроков регистрациимогут бытьобжалованы гражданами и органами местногосамоуправления в судебном порядке. Судебный порядок обжалования отказа

вгосударственной регистрации устава муниципального образования служит защитой от необоснованных отказов в регистрации уставов и в более широкомсмыслегарантиейотвмешательстваоргановгосударственнойвласти в деятельность органов местного самоуправления.

Жалобы на отказ в регистрации устава или изменений (дополнений)

внего могут приносить граждане или органы местного самоуправления

всуды общей юрисдикции.

Условием вступления в силу устава муниципального образования или изменений (дополнений) в него является публикация соответствующих нормативных актов в средствах массовой информации или доведение их до сведения населения муниципального образования иным способом. Сроки, порядок и другие условия опубликования (обнародования) таких нормативных актов определяются на местном уровне.

Таким образом, устав муниципального образования после государственной регистрации подлежит обязательному официальному опубликованию (обнародованию) и вступает в силу только после его официального опубликования (обнародования).

Конкретные требования к содержанию устава изложены в ст. 44 базовогоЗаконаоместномсамоуправлении2003г.иврядедругихегоположений.СогласноэтомуЗаконувуставемуниципальногообразованиядолжныопределяться:

1)наименование, границы и состав территории муниципального образования;

2)вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

141

3)формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем формирования органов территориального общественного самоуправления;

4)структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5)наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6)виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7)срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов;

8)виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращенияполномочийвыборныхоргановместногосамоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9)порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;

10)порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципаль-

ного образования.

Перечень регулируемых в уставе муниципального образования вопросов не является исчерпывающим. Вместе с тем в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локальных норм, даже буквально воспроизводящие нормы федеральных законов. Требование соответствия уставов федеральному и региональному законодательству не должно приводить к дублированию норм этих правовых актов в уставах муниципальных образований, как это часто происходит на практике.

8.3.Правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан

Наиболее значимые вопросы организации и деятельности местного самоуправления решаются населением непосредственно пу-

142

тем проведения местного референдума, на сходах и собраниях граждан.

Решения местного референдума имеют высшую юридическую силу, обязательны для исполнения на всей территории муниципального образования и не нуждаются в утверждении органами или должностными лицами органов местного самоуправления.

Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, дополнительно требуется принятие муниципального правового акта, орган или должностное лицо органа местного самоуправления, в чью компетенцию входит принятие указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу принятого на референдуме решения определить срок подготовки и принятия соответствующего муниципального правового акта. Этот срок не может превышать 3 месяца.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, проводимом в этом же муниципальном образовании, но не ранее 2 лет послеегопринятиялибопризнанонедействительнымвсудебномпорядке.

Федеральное законодательство не предусматривает возможности внесения представительными органами местного самоуправления изменений в нормативный правовой акт, принятый на местном референдуме, даже если на это право представительного органа указано в самом правовом акте, принятом на местном референдуме. Понашемумнению,этоположение нарушает право граждан на самостоятельное осуществление местногосамоуправления,наосуществлениеимиместногосамоуправлениячерез представительные органы муниципального образования, на самостоятельное определение ими структуры органов местного самоуправления, в частности полномочий представительных органов местного самоуправления. Такое ограничение прав граждан нельзя считать обусловленным необходимостью защиты других конституционно значимых ценностей, предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

143

Нормативные правовые акты муниципальных образований могут приниматься непосредственно населением не только на местном референдуме, но и на сходах граждан. Сходы граждан могут проводиться только в небольших муниципальных образованиях. Практика показывает, что в поселении при числе жителей более 300—400 человек организовать сход уже исключительно сложно, поэтому сходы организуются в поселениях, где проживает не более 100 человек, обладающих активным избирательным правом. Порядок созыва и проведения схода граждан, принятия и изменения их решений, пределы их компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

8.4. Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования

Представительный орган муниципального образования издает правовые акты в форме решений. Существуют два вида решений: решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. К первым относятся многочисленные нормативные правовые акты, регламентирующие наиболее важные общественные отношения на местном уровне, порядок управления муниципальной собственностью, организацию территориального общественного самоуправления и др.

Порядок внесения, рассмотрения проектов правовых актов и принятия решений представительного органа муниципального образования устанавливается в регламенте представительного органа муниципального образования.

Регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок, основные правила и процедуры работы представительного органа муниципального образования.

Как правило, регламент представительного органа муниципального образования содержит следующие разделы:

1)порядок выдвижения и избрания должностных лиц представительного органа муниципального образования, формирования его органов;

144

2) порядок работы представительного органа муниципального образования:

3) порядок работы постоянных комиссий и других рабочих органов представительного органа муниципального образования:

4)порядок внесения, рассмотрения проектов правовых актов и принятия решений представительного органа муниципального образования;

5)порядок осуществления контроля:

Именно регламент устанавливает порядок работы представительного органа муниципального образования, порядок принятия решений, кворум для их принятия. Также решениями по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования закрепляются положения о депутатских комиссиях, группах, фракциях, о выборе их руководящих органов и т.п.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов устанавливается на местном уровне самими органами местного самоуправления, полномочными принимать данные правовые акты.

Очевидно, что перечень и форма прилагаемых к проектам документов будут зависеть от субъектов, вносящих проект на рассмотрение. От инициативных групп граждан обычно требуется определенное количество подписей в поддержку вносимого проекта, от органов тер-

145

риториального общественного самоуправления — протокол заседания данного органа и т.п.

На муниципальном уровне, как правило, регламентируется не только процедура внесения проектов муниципальных правовых актов, но и процесс их принятия.

Решения представительного органа местного самоуправления принимаются всегда в коллегиальном порядке. Заседания коллегиальных органов подлежат обязательному протоколированию.

Протокол — организационно-распорядительный документ, фиксирующий ход обсуждения вопросов и принятия решений на собраниях, совещаниях, конференциях и заседаниях коллегиальных органов.

Протоколы оформляются на основании черновых записей хода заседаний, стенограммы заседания или звукозаписи, а также материалов, подготовленных к заседанию (текстов докладов, выступлений, справок, проектов решений, повестки дня, списков приглашенных и др.). Если заседание стенографировалось, после заседания стенограмма расшифровывается, оформляется и прилагается к протоколу (в этом случае допустимо вести краткую форму протокола). Если ход заседания записывался на магнитофонную ленту, после составления и оформления протокола звукозапись хранится в соответствии с Основными правилами работы государственных архивов с кино-, фото-, фонодокументами.

Ответственность за подготовку протокола лежит на секретаре (ответственном секретаре) коллегиального органа. Секретарь несет ответственность за правильность записей в протоколе.

Существуют два вида протоколов — полные и краткие. Полный протокол содержит запись всех выступлений на заседании, краткий — только фамилии выступивших и краткую запись выступления. Решение о том, какую форму протокола вести на заседании, принимает руководитель коллегиального органа.

8.5. Правовые акты главы муниципального образования

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может возглавлять представительный орган муниципального образования или местную администрацию (за исключением поселений с численностью населения не более 1000 человек). Со-

146

ответственно он издает в первом случае постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, во втором — постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, и распоряжения по вопросам организации местной администрации. Как правило, в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений — решения по конкретным вопросам, индивидуальные акты.

Существует четкое различие между актами нормативными, устанавливающимиобщеобязательныеправилаболееилименеедлительногодействия, и ненормативными — правоприменительными, индивидуальными. Что касается актов главы муниципального образования, то нормативные акты называются постановлениями, ненормативные — распоряжениями.

Постановления и распоряжения как акты главы муниципального образования имеют свою внутреннюю структуру.

Как правило, текст постановления, распоряжения содержит констатирующую и распорядительную части. Если содержание документа не нуждается в пояснениях, то констатирующая часть отсутствует (как правило, в распоряжениях). Проекты распорядительных документов в констатирующей части содержат оценку состояния дел по рассматриваемому вопросу. При этом констатирующая часть изложена кратко

ине превышает одной трети документа.

Вобязательном порядке постановления и распоряжения главы муниципального образования в распорядительной части должны содержать пункты, предусматривающие:

1) конкретные задания исполнителям с указанием реальных сроков их выполнения (при длительных сроках исполнения необходимо указывать промежуточные (контрольные) сроки);

2) точные наименования организаций — исполнителей заданий (фамилии руководителей организации указывать не следует);

3) поручения о контроле соответствующим заместителям главы муниципального образования, руководителям структурных подразделений с указанием сроков представления промежуточной информации о ходе исполнения и окончательной информации для решения вопроса о снятии с контроля;

4) указания о снятии с контроля ранее принятого распорядительного документа (в случае его выполнения либо если новый документ издается взамен ранее принятого).

147

На практике постановления и распоряжения главы муниципального образования часто не указывают конкретных сроков их выполнения, что снижает исполнительность принятых актов.

Следует отметить, что возложение контроля в таких муниципальных правовых актах на руководителей структурных подразделений приводит к нарушению субординации: заместители главы муниципального образования не знают о постановлении или распоряжении, которое должны исполнить их подчиненные.

Если принимаемый распорядительный документ исключает действие ранее принятых по этому вопросу документов, в нем должно содержаться указание о признании их утратившими силу.

К сожалению, в органах местного самоуправления не ведется учета нормативных актов, которые подлежат отмене. Практика свидетельствует, что около 15 % нормативных правовых актов, утративших силу, не имеют официальной отмены.

8.6. Акты главы местной администрации, иных органов и должностных лиц органов местного самоуправления

Глава местной администрации вправе издавать постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Глава местной администрации возглавляет местную администрацию на основе единоначалия, следовательно, он вправе издавать распоряжения по вопросам организации ее работы.

К иным должностным лицам местного самоуправления относятся глава (председатель) контрольного органа муниципального образования, председатель избирательной комиссии муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители ее структурных подразделений и т.д. Они вправе издавать в пределах своих полномочий правовые акты, адресованные подчиненным им административным структурам.

Руководители структурных подразделений местной администрации по текущим вопросам своей деятельности издают правовые акты в виде распоряжений и приказов в пределах своих полномочий и в соответ-

148

ствии с положениями о структурных подразделениях местной администрации.

Распоряжения и приказы руководителей структурных подразделений местной администрации могут быть отменены главой местной администрации.

Для обсуждения наиболее важных вопросов социально-экономиче- скогоразвитияифункционированиямуниципальногообразованиявструктуреместнойадминистрацииможетбытьсозданаколлегия,возглавляемая главойадминистрацииилиглавоймуниципальногообразования.

Коллегия является совещательным органом при главе муниципального образования и действует на основании его постановления. На заседаниях коллегии обеспечиваются коллективное обсуждение и выработка принципиальных решений по наиболее актуальным вопросам деятельности местной администрации.

В заседаниях коллегии при обсуждении вопросов могут принимать участие приглашенные представители общественности, государственных и коммерческих организаций. Решения коллегии носят рекомендательный характер.

Документы, разрабатываемые в местной администрации, должны иметь определенный комплекс реквизитов и стабильный порядок их расположения. При составлении и оформлении документов должны соблюдаться требования и правила, обеспечивающие юридическую силу документа, способствующие оперативному исполнению и последующему использованию их в справочных целях.

При составлении документа текст должен содержать достоверную и аргументированную информацию, изложенную ясно, убедительно, кратко, грамотно в соответствии с правилами орфографии и пунктуации в официально-деловом стиле.

Руководитель местной администрации вправе внести на рассмотрение представительного органа муниципального образования проект решения.

Предлагаемый к рассмотрению на заседании представительного органа муниципального образования проект решения с сопроводительным письмом направляется структурным подразделением местной администрации за подписью ее руководителя.

Представленный на рассмотрение комиссии представительного органа муниципального образования проект решения должен содержатьследующиеприложения:

149

1)пояснительную записку — обоснование необходимости его принятия, а также прогнозы социально-экономических и иных последствий его действия, законы и правовые акты, регламентирующие предлагаемый проект;

2)перечень правовых актов, изменений, дополнений, принятия или отмены которых потребует данный проект;

3)письменные заключения отраслевого департамента, а также других задействованных структурных подразделений местной администрации для решений, реализация которых потребует дополнительного финансирования. В письменном виде представляются финансово-экономическое обоснование и заключение финансового управления;

4)письменное заключение правового управления (отдела) о соответствии представленных документов действующему за-

конодательству.

В соответствии с федеральным законом устав муниципального образования должен содержать не только порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования), но и порядок вступления в силу муниципальных правовых актов.

Например, Уставом г. Саратова установлено, что решения городской думы и постановления мэра города, постановления администрации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования (обнародования), если в самом документе или действующим законодательством не определен иной порядок вступления их в силу. Иные правовые акты вступают в силу со дня их принятия (издания), если в самом документе или действующим законодательством не определен иной порядок вступления их в силу.

Вместе с тем любой нормативный правовой акт в той или иной степени, прямо или опосредованно затрагивает права, свободы или обязанности человека и, следовательно, нуждается в публикации (обнародовании).

Вопросы и задания для повторения

1.Дайте определение термину «муниципальный правовой акт».

2.Назовите признаки муниципальных правовых актов.

150