Муниципальное право. Учебное пособие-2
.pdfниципальных образований для решения неотложных вопросов. Закон о местном самоуправлении 2003 г. за исключением общих для всех глав муниципальных образований полномочий не указывает полномочия, относящиесякруководствупредставительныморганоммуниципальногообразованияилиместнойадминистрацией.Такиеполномочия закрепляются
вуставах муниципальных образований, и в настоящее время уже сложилась определенная устоявшаяся и достаточно обоснованная практика закрепления полномочий глав муниципальных образований. Например,
вУставег.Саратова—полномочияглавымуниципальногообразования— мэра г. Саратова — разделены на относящиеся к руководству представительным органом муниципального образования и городской администрацией. Всоответствиисост.25Уставамэргорода:
1)созывает и ведет заседания городской думы;
2)контролирует и обеспечивает выполнение ее регламента;
3)подписывает решения, протоколы заседаний, другие документы городской думы;
4)организует выполнение решений городской думы;
5)координирует деятельность постоянных и иных комиссий, конт- рольно-счетной палаты;
6)решает иные вопросы, которые могут быть ему поручены городской думой или возложены действующим законодатель-
ством.
Возглавляя администрацию, мэр города:
1)организует формирование и исполнение бюджета города;
2)распоряжается финансовыми ресурсами;
3)руководит непосредственно и через подчиненные органы предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности;
4)обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан;
5)отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации;
6)организует разработку проектов планов, программ, правовых актов и вносит их на рассмотрение городской думы;
7)заключает договоры, соглашения;
8)применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственностиназначаемыхиммуниципальныхслужащих.
Представляется, что такие полномочия характерны для всех глав муниципальных образований.
131
Кроме того, в особую группу можно выделить полномочия главы муниципального образования по управлению муниципальным хозяйством. К такой группе относят разработку порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; распоряжение средствами муниципального бюджета; открытие счетов в банковских учреждениях, подписание финансовых документов; заключение договоров с государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; полномочия по формированию муниципального заказа, созданию, реорганизации муниципальных предприятий и др.
Часть 6 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Полномочия главы муниципального образо-
вания прекращаются досрочно в случаях:
1)смерти;
2)отставки по собственному желанию;
3)отрешения от должности в соответствии со ст. 74 Закона о местном самоуправлении 2003 г. (в случае издания правового акта, противоречащего законодательству или нарушающего права граждан, совершения действий, создающих угрозу безопасности и т.п.);
4)признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
5)признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
6)вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
7)выезда за пределы Российской Федерации на постоянное местожительство;
8)прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в со-
132
ответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
9)отзыва избирателями;
10)установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
11)досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;
12)изменения порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч. 5 ст. 35 Закона о местном самоуправлении 2003 г.;
13)преобразования муниципального образования,а также в случае упразднения муниципального образования;
14)утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
15)увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
Некоторые из этих оснований предусматривают инициативу самого главы муниципального образования, другие могут возникнуть помимо его воли или желания. Список оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования не является исчерпывающим и может быть дополнен в уставе муниципального образования. Из приведенных оснований определенные сомнения с точки зрения целесообразности вызывает п. 6, предусматривающий досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования в случае вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда. Так, в приведенном пункте ничего не сказано о тяжести совершенного преступления. Однако преступления, предусмотренные Уголовным кодексом РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (далее — УК РФ), сильно различаются по степени общественной опасности. Вполне логично например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество), не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более
133
по неосторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не может препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования.
7.6. Иные органы и должностные лица органов местного самоуправления
Помимо представительных органов местного самоуправления и местной администрации, Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает создание контрольных органов муниципальных образований (ст. 38), избирательных комиссий муниципальных образований (ст. 39), отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации, входящих в ее структуру (ч. 8 ст. 37).
Всоответствии со ст. 38 Закона о местном самоуправлении 2003 г. контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля заисполнениемместногобюджета,соблюдениемустановленногопорядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении,атакжевцелях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Наименование контрольного органа определяется на местном уровне. Хотя наличие таких органов не является обязательным, целесообразность их создания, особенно в крупных муниципальных образованиях, не вызывает сомнений. Поэтому
внастоящее время аналогичные по своим задачам органы уже созданы во многих муниципальных образованиях.
Всоответствии с ч. 2 ст. 38 Закона о местном самоуправлении 2003 г. контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Вполне очевидно, что формированием контрольного органа не может заниматься местная администрация, поскольку контроль в первую очередь должен осуществляться именно за ее деятельностью
134
по исполнению местного бюджета и распоряжению муниципальной собственностью.
Новым Законом установлены также гарантии гласности в деятельности контрольного органа, заключающиеся в том, что результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).
Часть 4 ст. 38 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что органы местного самоуправления и должностные лица органов местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию
идокументы по вопросам, относящимся к их компетенции. Обязанность представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к компетенции данного органа, по нашему мнению, должна быть возложена не только на органы местного самоуправления и их должностных лиц, но и на организации, учреждения, предприятия независимо от формсобственности.Крометого,такаяобязанностьдолжнабытьподкреплена мерами ответственности за ее неисполнение, поэтому целесообразно принятиенафедеральномилирегиональномуровняхнормативныхправовых актов, устанавливающих такую ответственность.
Субъекты РФ вправе установить административную ответственность за отказ или непредставление в установленные сроки информации или документов по запросу контрольных органов муниципальных образований.
Избирательная комиссия муниципального образования в соответствии со ст. 39 Закона о местном самоуправлении 2003 г. организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Статус избирательных комиссий муниципальных образований, их полномочия устанавливаются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законами субъектов РФ.
Вуставах муниципальных образований могут быть предусмотрены
ииные органы местного самоуправления, которые наделяются собственной компетенцией. Создание рассмотренных в данном параграфе орга-
135
нов местного самоуправления не является обязательным, т.е. осуществляется исходя из потребностей муниципальных образований.
Вопросы и задания для повторения
1.Назовите общие полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
2.Назовите перечень вопросов, отнесенных к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления.
3.Дайте определение должности главы муниципального образования.
4.Расскажите, как избирается глава муниципального образования.
5.Назовите полномочия главы муниципальные образования.
6.Назовите основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
7.Назовите иные органы и должностные лица органов местного самоуправления.
136
Тема 8 ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
8.1. Понятие и характеристика муниципальных правовых актов
Муниципальныйправовойакт— официальный письменный документ, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах своей компетенции и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. содержит следующее определение муниципального правового акта: это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местногозначения,либорешение,принятоеорганомместногосамоуправления
и(или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления
и(или)должностныхлицместногосамоуправления,документальнооформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Указанное в новом Законе определение позволяет выделить следующиепризнакимуниципальныхправовыхактов:
1)документальное оформление;
2)принятие населением непосредственно либо органом и должностным лицом местного самоуправления;
3)принятие по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных переданных органам местного самоуправления государственных полномочий;
137
4)территориальная ограниченность (обязательны для исполнения только на территории муниципального образования);
5)нормативность либо индивидуальный характер.
Всоответствии с федеральным законом систему муниципальных правовых актов составляют:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан;
3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
4) правовые акты главы муниципального образования;
5) постановленияираспоряженияглавыместнойадминистрации,иных органов и должностных лиц органов местного самоуправления.
Всистеме муниципальных правовых актов актами высшей юридической силы являются уставы муниципальных образований и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан. Эти акты имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны им противоречить.
Всистему муниципальных правовых актов входят не только нормативные, но и ненормативные акты. Нормативные акты устанавливают или содержат правовые нормы, применяются неоднократно, не имеют конкретных адресатов, действуют достаточно продолжительное время вне зависимости от исполнения содержащихся в них требований. Нормативные акты устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов, регламентируют наиболее важные общественные отношения.
Ненормативные акты не содержат норм права, как правило, носят индивидуальный характер. Например, ненормативные акты принимаются (издаются) при решении кадровых вопросов.
Муниципальные правовые акты являются подзаконными актами. Это означает, что они не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Соответствие актов органов и должностных лиц органов местного самоуправления положениям Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ обеспечивает согласованность, органическую связь и взаимодействие правовых актов всех уровней.
Внутреннее построение нормативного правового акта преследует цель придать акту последовательность и логичность его составляющих
138
частей, отразить с достаточной полнотой и закрепить его составные элементы. Это необходимо для того, чтобы после принятии акта появилась возможность наиболее рационального его применения, т.е. с наименьшей затратой времени, сил и средств обеспечить понимание акта тому кругу лиц и организаций, которым он адресуется.
8.2. Устав муниципального образования — основной нормативный акт муниципального уровня
Устав — основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Это своеобразная «местная конституция», включающая в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления.
Устав — это правовой символ самоорганизации и саморегулирования, указывающий гражданам их роль в управлении на местах. Как акт учредительного характера устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям. Он регулирует широкий спектр проблем жизни местного сообщества, связанных с решением вопросов местного значения.
Устав муниципального образования обладает высшей юридической силой по сравнению с другими муниципальными правовыми актами, т.е. иные муниципальные правовые акты не должны ему противоречить.
Уставмуниципальногообразованияобладаетрядомособенностей:
1)имеет особый субъект, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования;
2)придает, являясь актом учредительного характера, юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества;
3)регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества;
4)обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом;
5)является основой для дальнейшего нормотворчества;
6)характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений;
139
7)является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления;
8)должен быть самодостаточным, т.е. должен включать все нормы, необходимые в практике решения вопросов местного значения.
Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих активным избирательным правом, не более 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан.
Закон о местном самоуправлении 1995 г. в отличие от нового Закона предоставлял муниципалитетам возможность выбора способа принятия устава муниципального образования — либо населением на местном референдуме, либо представительным органом местного самоуправления.
Всвязисэтимнекоторыемуниципальныеобразованияпринималисвои уставы на основе непосредственного волеизъявления местных жителей. Например,Уставг.Саратовабылпринятнагородскомреферендуме22 декабря 1996 г. в соответствии с Положением о нем, утвержденным постановлением мэра города от 11 октября 1996 г. За принятие Устава проголосовали 79,8 % избирателей. Тем не менее представительными органами местного самоуправления по закону 1995 г. было принято большинство уставов муниципальных образований — более 66 %.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. изменил процедуру принятия устава муниципального образования. Согласно закону проект устава муниципального образования проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до рассмотрения вопроса о его принятии подлежит официальному опубликованию. При этом должны быть указаны порядок учета представительным органом муниципального образования предложений по проекту устава и порядок участия граждан в его обсуждении. Этим обеспечивается учет мнения местного населения при принятии основного нормативного акта муниципального образования.
На федеральном уровне устанавливается необходимое число голосов депутатов представительного органа муниципального образования, достаточное для принятия, изменения или дополнения устава муниципального образования (две трети голосов от установленной численности депутатов).
Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Закон о местном самоуправлении 2003 г.
140