Муниципальное право. Учебное пособие-2

5)отношения, связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления как такового;

6)отношения, обусловленные ответственностью органов местного самоуправленияидолжностныхлицместногосамоуправленияперед населением муниципального образования, государством, фи-

зическимииюридическимилицами.

Более сложная ситуация с методом муниципального права.

В общепризнанном понимании само слово «метод» означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Однако такое понимание метода является слишком общим и поэтому ничего не объясняющим. Применительно к отрасли права прежде всего необходимо понимать, что любой метод направлен на осуществление некоего воздействия одного субъекта права на другой. Такое воздействие осуществляется обычно путем волеизъявления одного участника по отношению к другим. Таким образом, метод становится связующим звеном между субъектом муниципального права и другим участником правоотношений. При этом метод правового регулирования заключает в себе не только волеизъявление, но и характер такого волеизъявления.

Проблема методов правового регулирования является достаточно дискуссионной темой. Выше уже говорилось о том, что обычно в основе подразделения права на отрасли лежит специфический метод правового регулирования. Это вполне разумно, так как формирование новых отраслей права не обязательно при появлении новых видов общественных отношений. В свою очередь по отношению к предмету сам метод правового регулирования занимает подчиненное положение. Ведь метод всегда предопределяется предметом. В связи с этим в российской правовой науке возникают два абсолютно различных подхода к необходимости выделения для каждой отрасли своего специфического метода правового регулирования.

Первый подход базируется на наличии своего специфического метода у каждой отрасли права, суть второго состоит в том, что единые правовые методы, заложенные в самой природе права применяются всеми отраслями права. Проявление специфики отрасли права наблюдается в превосходстве одного или нескольких методов.

Существуют также отрасли российского права, не имеющие преобладающего метода правового регулирования. Возникновение таких отраслейправасвязаносразвитиемвпоследнеевремяюридическойнауки.Дан-

11

ные отрасли права именуются как комплексные. Алексеев С. С. в своей работе«Теорияправа»утверждает,чтокомплекснаяотрасльправа— это особая юридическая целостность, ее своеобразие объясняется наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима.

Комплексный характер муниципального права определяется соединением в его рамках разнородных институтов. Деятельность органов местного самоуправления распространяется на самые различные сферы общественной жизни. Так, они имеют полномочия в сфере жилищно-ком- мунального хозяйства, транспорта и связи, охраны общественного порядка, земельных отношений, управления муниципальной собственностью, охраны окружающей природной среды и т.д. Следовательно, нормы муниципального права направлены на регулирование не только собственно муниципально-правовых, но и административно-правовых, конституционно-правовых, гражданско-правовых и иных общественных отношений. Многие нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей. Например, ч. 1 ст. 52 Закона о местном самоуправлении 2003 г. содержит следующую правовую норму: «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет». Данная норма, безусловно, является нормой муниципального права, так как закрепляет право муниципальных образований на формирование собственного бюджета.

В то же время это норма финансового права, так как она указывает на существование местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации. Этот феномен называется удвоением структуры права. Таких примеров можно привести достаточно много именно в силу комплексного характера муниципального права, многообразия регулируемых им общественных отношений.

Для публичных отраслей права характерно использование императивных, для частных отраслей — диспозитивных методов. Местное самоуправление по своей сути является публично-правовым институтом, отсюда преобладание в муниципальном праве императивных методов.

Императивные методы правового регулирования основаны на неравенстве участников правоотношений и установлении жесткой однозначной модели их поведения. В муниципальном праве исполь-

зуются императивные методы:

1)предписания. Предписание заключается в установлении для субъекта правоотношения определенного порядка действий, который не может быть нарушен. Юридическим фактом для

12

возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Так, ч. 4, 5 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г. предписывает сопровождать наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выделением им субвенций из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ;

2)запрета. Он заключается в запрещении определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия. Так, например, ч. 2 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г. запрещает производить наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, иными нормативными правовыми актами, кро-

ме федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Диспозитивные методы правового регулирования основаны на равенстве участников правоотношений и на их возможности самостоятельновыбиратьмодельвозможногоповедения.Вмуниципальномпра-

веиспользуютсядиспозитивныеметоды:

1)дозволения. Метод дозволения заключается в предоставлении участникам муниципальных правоотношений права совершать какие-либо действия либо не совершать их по своему выбору. Дозволение может быть неопределенным, когда никаких ограничений в выборе вообще не предусматривается, и определенным, когда субъекту предоставляется свобода выбора из нескольких вариантов поведения. Так, ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает, что представительный орган муниципального района может может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей; может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района;

2)согласования. Метод согласования применяется при регулировании правоотношений между равными субъектами для дости-

13

жения какого-либо согласия между ними. Метод согласования может применяться, например, при взаимодействии органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований;

3)рекомендаций. Метод рекомендаций заключается в указании законодателем предпочтительной (но не обязательной) модели поведения участников муниципальных правоотношений. Так, многие субъекты РФ с целью упрощения муниципального правотворчества принимают типовые уставы муниципальных образований, которые носят рекомендательный характер;

4)поощрения. Метод поощрения тесно примыкает к методу рекомендаций. Разница состоит в том, что при использовании метода поощрения законодатель не только рекомендует какую-либо

модельповедения,ноипредоставляеткакие-либольготыилииные блага при ее выборе.

Исходяизвсеговышеизложенногомуниципальноеправоможноопределить как комплексную отрасль российского права, представляющую совокупностьправовыхнорм,закрепляющихирегулирующихобщественные отношения, возникающие в процессе организации и функционированияместногосамоуправления.

1.3. Муниципальное право как наука

Термин «муниципальное право» используется для обозначения не только отрасли права, но и научной дисциплины. Научная дисциплина муниципальное право — это совокупность знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционирования органов местного самоуправления.

Муниципальное право как наука — более широкое понятие, чем муниципальное право как отрасль права. Наука муниципального права, помимо общепризнанных норм, использует дискуссионные положения, выдвигает новые концепции и гипотезы. В рамках научных исследований ученые рассматривают, помимо действующих в Российской Федерации в настоящее время институтов местного самоуправления, также и практику правового регулирования организации и деятельно-

14

сти местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности,атакжеобращаютсякзарубежномумуниципальному опыту.

Муниципальное право как научная дисциплина является составной частью юридической науки. Возникновение науки муниципального права датируется началом 1990-х гг. Вместес тем проблемы организации органов местного управления изучались еще задолго до этого. Поэтому при исследовании проблем местного самоуправления часто приходится обращаться к дореволюционному опыту организации земской власти в Российской империи, а также опыту организации местных Советов в СССР.

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются фундаментальные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Опыт организации земского и городского самоуправления был предметом изучения многих видных дореволюционных ученых-юристов.

Впервую очередь можно отметить фундаментальные работы «Государственное и общественное управление и самоуправление и судебная власть» В. П. Безобразова (1882 г.), «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» А. И. Васильчикова (1869—1877 гг.), «История местного самоуправления в России» А. Д. Градовского (1899 г.), «Самоуправление» Н. И. Лазаревского (1902 г.). Изучением проблем местного самоуправления занимались также Л. А. Велихов, Н. М. Коркунов, В. Н. Лешков, М. И. Свешников, Б. Н. Чичерин и др.

Однако в дореволюционной России не произошло выделения муниципального права в качестве отрасли права или научной дисциплины. Проблемы муниципальных отношений изучались в основном в рамках государственного или административного права.

Всоветское время местное самоуправление в нашей стране было фактически ликвидировано и заменено системой местных Советов, которые являлись местными органами государственной власти. Не следует однако полностью отбрасывать опыт изучения этой системы, который получил отражение в юридической науке советского строительства. Среди видных теоретиков данной науки можно назвать таких ученых, как И. А. Азовкин, С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов, В. И. Васильев, Ю. М. Козлов, Е. И. Козлова, А. Я. Слива,

Ю.А.Тихомиров,К.Ф.Шеремет.

15

Многие из них в настоящее время являются видными представителями науки муниципального права. Помимо них, проблемы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации в последние годы активно изучаются такими учеными, как Н. С. Бондарь, И. В. Выдрин, А. И. Коваленко, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, И. И. Овчинников, Н. А. Писарев, Н. В. Постовой, В. И. Фадеев, Е. С. Шугрина, В. С. Четвериков и многие др.

Научная дисциплина муниципального права изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, используя при этом присущие всему правоведению научные методы, как общенаучные (диалектический, системный, конкретно-социоло- гический), так и специальные (сравнительно-правовой, статистический, нормативно-логический, структурно-функциональный, исто- рико-юридический и др.).

1.4. Муниципальное право как учебная дисциплина

Термин «муниципальное право» понимается также в качестве учебной дисциплины, изучение которой предусматривается учебными планами специальностей 021100 «Юриспруденция», 061000 «Государственное и муниципальное управление», а также некоторых др. Задачи данной учебной дисциплины состоят в оказании помощи будущим юристам и менеджерам в изучении основ правового регулирования организации и функционирования органов местного самоуправления.

Муниципальное право как учебная дисциплина — это совокупность первичных знаний об основах науки муниципального права, о местном самоуправлении и его правовом регулировании, которые преподаются студентам для ознакомления ихс основами науки.

Можно выделить следующие основные отличия учебной дисциплины «Муниципальное право» от одноименной науки:

1)учебная дисциплина является вторичной по отношению к науке, так как базируется на ее достижениях;

2)учебная дисциплина не использует теорий и гипотез, а оперирует только общепризнанными положениями;

3)наука всегда обладает свойством пробельности, учебная дисциплина такого свойства иметь не может;

16

4) источникомнаукиявляютсянаучныестатьи,монографии,диссертационные исследования, источником учебной дисциплины — учебники и учебные пособия.

В рамках данной учебной дисциплины изучаются как наиболее значительные нормы муниципального права, так и важнейшие теоретические положения, выработанные наукой.

Вопросы и задания для повторения

1.Дайте толкование понятию «муниципальное право».

2.Что является предметом муниципального права?

3.На какие разновидности можно классифицировать общественные отношения?

4.Назовите элементы, входящие в структуру предмета правового регулирования.

5.Когда возникло муниципальное право как отрасль права?

6.Что понимается под отраслью права?

7.Что называлось муниципалитетом?

8.Что понимается под предметом отрасли права?

9.Что понимается под комплексной отраслью права?

10.На чем основаны императивные методы правового регулирования?

11.Перечислите императивные методы, использующиеся в муниципальном праве.

12.На чем основаны диспозитивные методы правового регулирования?

13.Перечислите императивные методы, использующиеся в муниципальном праве.

14.Что понимается под научной дисциплиной «Муниципальное право»?

15.Что представляет собой учебная дисциплина муниципального права?

16.Назовите основные отличия учебной дисциплины муниципального права от науки.

17

Тема 2 ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Основные теории местного самоуправления

Вроссийской и зарубежной юридической науке нет однозначного понимания местного самоуправления. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в XVII в. в Англии (local selfgovernment), оттуда заимствовано в XIX в. государствоведами Германии и России. Английские ученые видели местное самоуправление как административный порядок, при котором местные выборные органы осуществляли общественное управление под наблюдением центрального правительства. Можно отметить, что во Франции данного термина долгое время вовсе не существовало, вместо него использовались термины «децентрализация» (decentralisation), «деконцентрация» (deconcentration) и «муниципальная власть» (pouvoir municipal).

Однако после подписания Европейской хартии о местном самоуправлении начал распространяться также термин l’autonomie locale, который по смыслу ближе именно к понятию «местное самоуправление».

Возникновение теорий, объясняющих сущность местного самоуправления, обычно датируют серединой XIX в. Первой из них стала общественнаятеориясамоуправления,возникшаявБельгиииФранции.

Общественная теория долгое время была господствующей как в зарубежной, так и русской литературе. Суть общественной теории сводилась к противопоставлению местного общества государству, общественных интересов — политическим. Местное общество самостоятельно ведало хозяйственными вопросами, а правительственные органы занимались только государственными делами.

Врамках данной теории выделяют два основных направления. Первым является теория свободной (естественной) общины. Ее основными разработчиками были Г. Гербе, О. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд,

О.Ресслер. Суть теории свободной (естественной) общины заключает-

18

ся в том, что право населения (общины) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; общины в качестве субъектов принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления как органы не государства, а общины. Исходя из этого создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.

Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

1)избираемость органов местного самоуправления членами общины;

2)разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, перепорученные ей государством;

3)местное самоуправление как управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных;

4)органы местного самоуправления — органы общин, а не государства;

5)невмешательство государственных органов в собственную ком-

петенцию общины. В их обязанности входит лишь осуществление контроля за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Развитием теории свободной (естественной) общины стала так называемая хозяйственная теория, также входившая в рамки общественной. Ее представителями были Р. Моль, А. И. Васильчиков. Сторонники этой теории акцентировали внимание на самом содержании коммунальной деятельности, а не только на самоуправляющей общине как самостоятельном субъекте права. Несмотря на то, что местное самоуправление имело свою особую сферу хозяйственной деятельности, оно считалось чуждым политике.

Среди видных русских ученых, поддерживавших общественную теорию, можно назвать В. Н. Лешкова. Он обосновал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя не отрицал возможности контроля государства за деятельностью этих органов, и обратил внимание на разную природу власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зре-

19

ния, коренилось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления — всегда выборной.

А. И. Васильчиков ратовал за жесткое разграничение компетенции между органами самоуправления и государственными органами и ограничивал активность самоуправляющихся единиц пределами территории, относящейся к их ведению. По его мнению, они не должны были заниматься политическими вопросами, целиком предоставив это государству, а обязаны были ведать только местными пользами и нуждами.

Общественная теория недолго была единственной теорией местного самоуправления. Вскоре появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы выдающимисянемецкимиученымиXIXв.РудольфомГнейстомиЛоренцем Штейном.

Эта теория получила широкое распространение в России, развитию ее основных положений уделяли внимание такие видные русские юристы, как Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов.

Суть государственной теории заключалась в том, что местное самоуправление является лишь частью государственного управления

иполностью подчинено ему. Всякое управление публичного характера, по мнению сторонников данной теории, есть дело государственное. В процессе становления местного самоуправления происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. Н. И. Лазаревский в своей книге «Лекции по русскому государственному праву» определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента

иорганов самоуправления.

Свое мнение о соотношении между органами местного самоуправления и местной администрацией высказывал в книге «Земские учреждения и самоуправление» еще один сторонник государственной теории, известный юрист В. П. Безобразов. С его точки зрения, они представляют собой разные формы одной и той же власти. Из этого положения он делал вывод о том, что органы местного самоуправления

20