Муниципальное право. Учебное пособие-2

тельно. При этом Федеральный закон определяет открытый перечень вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа. Органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Надо сказать, что согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от Закона 1995 г. некоторые вопросы уже не могут быть предметом местного референдума — например принятие устава муниципального образования.

По содержанию выносимых на решение местного сообщества вопросов местные референдумы делятся на:

1)референдумы, определяющие формы осуществления местного самоуправления, структуру органов местного самоуправления путем принятия устава муниципального образования;

2)референдумы, определяющие изменение границ административ- но-территориального деления и муниципальных образований;

3)референдумы, решающие проблемы социально-экономическо-

го характера — планы и программы развития территорий, изменения профиля объектов и предприятий муниципальной собственности, отчуждения муниципальной собственности и т.д.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называет перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум:

1)о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2)о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления;

3)об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должно-

171

стных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность

и освобождение от должности;

4)о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;

5)о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

По сути дела федеральное законодательство не запрещает принимать на местном референдуме правовые решения, противоречащие уставу муниципального образования, правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Отсюда вытекает следующее: население можетприбегатькинициированиюреферендумаименнотогда,когдапредставительный орган местного самоуправления не вносит по его требованиям, заявленным в виде петиций или в иной форме, в устав муниципального образования необходимые изменения. А. А. Сергеев считает в своей работе «Муниципальные выборы», в книге «Конституционные и законодательные основы местного самоуправления», что именно поэтому требование соответствия вопроса референдума уставу муниципальногообразованиялишилобынаселениеправапосредствомформпрямого волеизъявления участвовать в решении принципиальных вопросов организации местного самоуправления, чем было бы нарушено конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления путем референдума.

Федеральный закон предусматривает коллективных субъектов инициативы проведения референдума. Это граждане РоссийскойФедерации, избирательные объединения, иные общественные объединения и наконец совместнаяинициатива представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Решение вопроса о назначении местного референдума регулируется законами субъектов РФ. Так, Закон Саратовской области от 12 декабря 2005 г. № 121-ЗСО «О референдумах в Саратовской области» закрепляет, что решение о проведении местного референдума принимает представительный орган местного самоуправления большинством голосов от установленного численного состава депутатов.

При этом необоснованный отказ представительного органа местного самоуправления в проведении местного референдума может быть обжалован в судебном порядке или опротестован в порядке прокурорского надзора в соответствии с действующим законодательством. Закон уста-

172

навливает 5-дневный срок опубликования в средствах массовой информации либо обнародования иными способами принятого представительным органом местного самоуправления решения о проведении местного референдума.

А в случае, если на данной территории муниципального образования выборный орган местного самоуправления не сформирован, местный референдум может назначаться главой муниципального образования, главой администрации города, района по инициативе граждан.

В процедуре назначения референдума различают следующие стадии:

1)подготовку референдума, включающую инициативу о его проведении, информирование граждан, агитацию, обсуждение;

2)проведение референдума, включающее его назначение, организацию, голосование и подведение итогов;

3)реализацию решения референдума, включающую исполнение его решений, ответственность за неисполнение решений референдума.

Начальный этап подготовительной стадии референдума — инициатива.

Инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме, т.е. населению муниципального образования.

Для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку может быть образована инициативная группа по проведению референдума. Указанную инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования.

Для назначения референдума инициативная группа по проведению референдума должна представить в соответствующий орган местного самоуправления подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения. Орган местного самоуправления, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона и устава муниципального образования, в течение установленного срока принимает решение о регистрации инициативной группы или отказывает в ней.

173

Основанием для отказа в регистрации может быть только нарушение группой закона и устава. Отказ по мотивам нецелесообразности не допускается, причем инициативная группа вправе обжаловать отказ в суд.

Выдвинуть инициативу проведения референдума может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном Федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за 1 год до дня образования инициативной группы по проведению референдума.

Представительный орган местного самоуправления по требованиюопроведенииместногореферендумавправепринятьодноиздвух решений:

1)о назначении местного референдума, дате его проведения и мерах по его обеспечению;

2)об отклонении требований о назначении местного референдума

вслучае нарушения закона инициаторами референдума. Местный референдум назначается в соответствии с Федеральным

законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституцией — уставом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования, представительным органом местного самоуправления, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок — судом.

Основанием для назначения местного референдума судом являются обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В местном референдуме могут принимать участие все граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие активным избирательным правом. В Российской Федерации активным избирательным правом, т.е. правом избирать, пользуются граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет.

Вреферендуме не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу.

Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Взаконах субъектов РФ и актах муниципальных образований, как правило, устанавливается, что референдум считается состоявшимся, если

174

в голосовании приняло участие не менее половины граждан, имеющих право на участие в референдуме.

Решение, принятое референдумом, обладает высшей юридической силой на территории муниципального образования, не нуждается в ка- ком-либо утверждении и обязательно для исполнения на соответствующей территории. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме муниципального образования.

Решения, принятые на местном референдуме, обязательны для исполнения всеми должностными лицами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами.

Если для реализации решения, принятого местным референдумом, требуется издание дополнительного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

Федеральное законодательство предусматривает судебное обжалование результатов местного референдума в случае нарушения действующего законодательства, регулирующего порядок назначения и проведения референдума. Право на судебное обжалование предоставлено гражданам, органам местного самоуправления, прокурору, уполномоченным федеральным законом органам государственной власти.

Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:

1)нарушение установленного Федеральным законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;

2)несоответствие закона субъектаРФ, уставамуниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, Федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшееневозможностьвыявитьдействительнуюволюучастниковреферендума;

3)несоответствие решения на местном референдуме Конституции

РФ, Федеральному закону, а на местном референдуме — также закону субъекта РФ.

Если результаты референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование.

175

10.2. Муниципальные выборы

Выборы — это наиболее распространенный институт в системе народовластия. Значение этого института состоит в том, что посредством выборов формируются представительные органы местного самоуправления и избираются выборные должностные лица органов местного самоуправления.

Цель местных выборов — избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления.

Впроцессе участия в муниципальных выборах граждане Российской Федерации реализуют свои избирательные права — это конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органыместногосамоуправления,атакжеправоучаствоватьввыдвижениикандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, федеральнымизаконами,конституциями(уставами),законамисубъектовРФ.

Порядок назначения муниципальных выборов определяется уставом муниципального образования. Этот вопрос может быть решен и на уровне законов субъектов РФ. Так, Закон Саратовской области «О выборах

ворганы местного самоуправления Саратовской области» предусматривает, что решение о назначении выборов должно быть принято соответствующим представительным органом не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который был избран орган местного самоуправления.Постановлениеоназначениивыборовподлежитофициальномуопубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия.

Вслучаях, если соответствующий представительный орган не назначит выборы в установленные сроки либо не назначит выборы в соответствиисустановленнымпорядкомпридосрочномпрекращениипредставительным органом, депутатами или главой муниципального образования исполнения своих полномочий, а также при отсутствии соответствующего представительного органа выборы проводятся территориальной избирательной комиссией.

Вслучаях, если соответствующий представительный орган или соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный

176

срок выборы, а также если соответствующая территориальная избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном действующим законодательством, выборы по заявлению избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.

Гарантии избирательных прав — это установленные Конституцией РФ, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации.

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов установлены федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», законами субъектов РФ. Нормы названных актов направлены на обеспечение реализации конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях их нарушения.

Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в органы местного самоуправления осуществляется в течение 2 месяцев со дня голосования.

10.3. Сходы граждан

Сходы граждан — форма непосредственного участия жителей муниципального образования в обсуждении и решении вопросов местного значения. Этот институт дает возможность гражданам непосредственно высказывать свои мнения и выражать волю по вопросам местного значения.

Процедуры их созыва и проведения регламентируются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. В данном пункте закреплено условие правомочности сходов: в них должны участвовать более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, т.е. правом избирать, как оно определено для выборов органов местного самоуправления законами соот-

177

ветствующих субъектов РФ на основе федерального избирательного законодательства.

Вопрос о правовом статусе схода граждан, выполняющего полномочия представительного органа местного самоуправления, по-разному решается на уровне законов субъектов РФ. Решение о возможности осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления сходом граждан принимается сходом и закрепляется в уставе муниципального образования.

Инициатива созыва схода граждан принадлежит главе муниципального образования либо группе жителей поселения численностью не менее 10 человек. Подготовка и проведение сходов граждан обеспечивается соответствующим представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования или органом территориального общественного самоуправления. О времени и месте проведения схода граждан, вопросах, выносимых на его рассмотрение, население оповещается через средства массовой информации. Исходя из полномочий схода граждан и его роли в решении вопросов местного значения законодатель предусматривает обязательность участия в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления.На сходе граждан избирается выборное должностное лицо — глава данного муниципального образования — или иное выборное лицо, которое считается избранным, если за него проголосовало более половины граждан, принимающих участие в сходе граждан и обладающих избирательным правом.

Избранный сходом граждан глава муниципального образования подотчетен ему и может быть отозван сходом граждан в порядке, определенном уставом муниципального образования.

Решение схода граждан принимается открытым или тайным голосованием. Оно считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, присутствующих нa сходе.

Такое решение:

1)обязательно для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами на соответствующей территории;

2)не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления;

3)может потребовать издания нормативного правового акта.

178

Орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

Порядок официального опубликования (обнародования) решений, принятых на сходе граждан, определяется законодательством субъекта РФ.

В ряде субъектов этот вопрос решается следующим образом: решения, принятые на сходе граждан, доводятся до сведения населения главой муниципального образования через средства массовой информации или иными доступными способами не позднее чем в 10-дневный срок со дня принятия решений.

Наличие такой нормы в законодательстве других субъектов РФ способствовало бы ознакомлению с принимаемыми решениями всех жителей муниципального образования, дальнейшему повышению роли общих собраний — сходов граждан по их местожительству как института непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

10.4. Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) занимает особое место в системе местного самоуправления, так как является одной из форм непосредственного волеизъявления граждан.

Свое развитие в России территориальное общественное самоуправление получило в 1980-е гг., когда появились новые формы общественной самодеятельности граждан — советы, комитеты самоуправления жителей микрорайонов, жилищных комплексов, поселков. Они отличались от ранее действовавших органов общественной самодеятельности, руководство которыми в соответствии с законодательством осуществлялось местными органами государственной власти. К органам общественной самодеятельности относились, во-первых, органы, формируемые по производственно-отраслевому принципу — советы молодых специалистов, общественное бюро экологического анализа, советы новаторов, общественные советы магазинов, родительские комитеты и т.д.; во-вторых, органы, формируемые по местожительству граждан, — домовые, уличные комитеты, народные женские советы, товарищеские суды, дружины и т.д.).

179

Главным направлением деятельности органов общественной самодеятельности населения являлись организаторская, воспитательная работа, взаимодействие с местными органами государственной власти. Органы общественной самодеятельности избирались на общем собрании местными жителями и в своей деятельности были подотчетны избирателям и местным Советам.

Таким образом, органы общественной самодеятельности действовали в различных сферах местной жизни, проводя работу и в трудовых коллективах, и по местожительству граждан. Однако в условиях адми- нистративно-правовой системы управления обществом данные органы общественной самодеятельности часто лишь имитировали деятельность, не оказывая какого-либо существенного влияния на решение вопросов местной жизни.

Впоследствии Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г., Закон о местном самоуправлении 1995 г., а также новая редакция данного Закона 2003 г. внесли значительные коррективы в органи- зационно-правовой статус территориального общественного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. определяет территориальное общественное самоуправление как форму самоорганизации граждан по их месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Исходя из приведенного в статье определения можно сделать вывод, что основными принципами осуществления территориального общественного самоуправления являются принципы самостоятельности и ответственности жителей и органов ТОС. Принцип самостоятельности предполагает, во-первых, самостоятельное определение жителями системы и структуры органов ТОС, во-вторых, свободу действий при осуществлении собственных инициатив по любому вопросу местного значения, который не исключен из компетенции органов ТОС и не отнесен к компетенции иных органов, в-третьих, финансово-экономическую самостоятельность органов ТОС, которые вправе формировать и исполнять собственный бюджет.

Принцип ответственности означает возможность наступления неблагоприятных последствий в случаях принятия органами ТОС противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществ-

180