Муниципальное право. Учебное пособие-2

об отзыве отдельных государственных полномочий исполнительный орган субъекта РФ обязан поручить исполнение этих полномочий органу государственной власти субъекта, в чью компетенцию они входят.

Принятие закона субъекта РФ об отзыве отдельных государственных полномочий у органа местного самоуправления влечет за собой прекращение поступления финансовых средств, передаваемых для реализации указанных полномочий.

Вопросы и задания для повторения

1.Дайте толкование понятию «полномочия органов местного самоуправления».

2.Дайте толкование понятию «компетенция органов местного самоуправления».

3.Дайте определение термину «вопросы местного значения».

4.Назовите полномочия органов местного самоуправления.

5.Назовите собственные полномочия органов местного самоуправления.

6.Дайте определение термину «собственные полномочия органов местного самоуправления».

7.Перечислитеосновныегруппыполномочийоргановместногосамоуправления в зависимости от сферы деятельности.

8.Какие виды деятельности относятся к ведению органов местного самоуправления в вопросах охраны здоровья граждан?

9.Что относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области образования?

10.Что относится к ведению органов местного самоуправления в области культуры?

11.Какими полномочиями обладают органы местного самоуправления в области пожарной безопасности?

12.На каких принципах базируется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

13.Как осуществляются органами местного самоуправления отдельные государственных полномочия?

14.Как осуществляется государственный контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий?

111

15.Назовите основания для прекращения органами местного самоуправления осуществления отдельных государственных полномочий.

16.Расскажите, что должны сделать органы местного самоуправления в случае прекращения ими осуществления отдельных государственных полномочий.

112

Тема 7 СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

7.1. Понятие системы органов местного самоуправления и их компетенция

Осуществлениеместногосамоуправленияневозможнобезналичияспециально уполномоченных органов, которым население муниципального образования (а в определенных установленных законом случаях — органы государственной власти) доверили право решать вопросы местного значения. Именно органы местного самоуправления решают большинство вопросов местного значения. Крайне затруднительно представить, чтобы путем непосредственного выражения населением своей воли решались, например, вопросы организации электроили газоснабжения, формирования и исполнения местного бюджета, каждодневного управления муниципальными предприятиями, учреждениями и иной муниципальной собственностью. Это обусловлено и значительными финансовыми затратами на проведение форм прямого волеизъявления населения, и необходимостью в специальных познаниях, профессиональной подготовки для решения ряда управленческих вопросов.

Часть 1 ст. 34 Закона о местном самоуправлении 2003 г. гласит: «Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Исходя из содержания Закона о местном самоуправлении 2003 г. под структурой органов местного самоуправления понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Ранее уже отмечалось, что термин «структура органов местного самоуправления» не совсем точен, он относится, скорее, к внутренней организации отдельно взятых органов местного само-

113

управления, а совокупность органов, действующих в муниципальном образовании, правильнее именовать системой органов местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. принципиально изменяет систему органов местного самоуправления. Закон исходит из обязательности разделения власти на представительную и исполнительную и на местном уровне.

Установлено, что в структуре органов местного самоуправления каждого муниципального образования обязательно наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации, причем глава муниципального образования руководит либо представительным органом, либо администрацией. Исключения из этого правила установлены ч. 3 ст. 35, ч. 3 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. В соответствии с указанными статьями в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек представительный орган поселения не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан; в органах местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Среди иных органов местного самоуправления комментируемый Закон называет избирательную комиссию муниципального образования, отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, входящие в ее структуру.

Вуставах муниципальных образований могут быть предусмотрены

идругие органы местного самоуправления.

Помимо закрепления в уставе, необходимым условием их создания и функционирования является наделение данных органов собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статья 17 Закона о местном самоуправлении 2003 г. определяет общие полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Такиеполномочиявключают:

1)принятиеуставамуниципальногообразованияивнесениевнегоизменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

114

2)установление официальных символов муниципального образования;

3)создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа;

4)установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5)регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

6)полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом «О теплоснабжении»;

7)регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;

8)организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного рефе-

115

рендума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

9)принятиеиорганизациявыполненияплановипрограммкомплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и представление указанных данных органамгосударственнойвластивпорядке,установленномПравительствомРФ;

10)учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономи- ческом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

11)осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

12)организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

13)утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

14)иные полномочия.

116

Согласно ст. 41 Закона о местном самоуправлении 2003 г. органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципальных образований могут обладать статусом юридических лиц. В этом случае они по ч. 2 ст. 41 указанного Закона являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Согласно положениям ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Согласно положениям ГК РФ правовой режим органов муниципальных образований — юридических лиц приравнивается к общему режиму юридических лиц с определенными особенностями. Таким образом, ГК РФ в качестве субъектов гражданско-правовых отношений называет именно органы муниципального образования. В то же время ГК РФ содержит исчерпывающий перечень организационно-правовых форм юридического лица, среди которых нет ни муниципальных образований, ни органов местного самоуправления. (Более подробно о проблемах определения органов местного самоуправления как юридических лиц см.: Краткий комментарий к проекту новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и предложения по его доработке, Эмиль Маркварт).

7.2. Состав и организация работы представительных органов местного самоуправления

Закон о местном самоуправлении 2003 г. определяет структуру и численный состав представительных органов, а также предусматривает, что в муниципальных районах представительные органы могут не избираться населением напрямую, а состоять из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав данного района.

117

Численный состав депутатов представительных органов местного самоуправления определяется Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» только для муниципальных образований, в которых не был принят устав или не были избраны представительные органы. Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальный численный состав депутатов представительных органов поселений в зависимости от численности населения, начиная с поселений или городских округов с числом жителей менее 1000 человек, в которых должно быть не менее 7 депутатов, до поселений с числом жителей свыше 500 000 человек — не менее 35 депутатов.

Число депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, представительного органа внутригородской территории города федерального значения — менее 10 человек (ч. 6, 7, 8 ст. 35 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

По мере формирования двухуровневой системы местного самоуправления, предусмотренной Законом о местном самоуправлении 2003 г., представительные органы образуемых муниципальных районов могут создаваться из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений либо избираться, как и в поселениях, на муниципальных выборах. Порядок формирования представительных органов муниципальных районов должен быть определен в их уставах. При этом представительные органы муниципальных районов избираются на муниципальных выборах, если от представительного органа поселения, входящего в состав муниципального района, не поступила инициатива о формировании его из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов таких поселений. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района может быть выдвинута не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района был бы вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва. В случае принятия решения о формировании представительного органа муниципального района выборы в представительный орган муниципального района не назначаются (ст. 35 ч. 5 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

118

Таким образом, можно сделать вывод, что предпочтительным способом формирования представительных органов муниципальных районов Закон считает общий порядок, т.е. избрание на муниципальных выборах.

Статья 15 Закона о местном самоуправлении 1995 г. предусматривала, что в отдельных поселениях в соответствии с законами субъектов РФ и уставом муниципального образования полномочия представительного органа могут осуществлять собрания (сходы) граждан. Однако критерии определения таких муниципальных образований действующим федеральным законом не были определены и устанавливались законами субъектов РФ.

На практике не всегда возможность осуществления полномочий представительного органа муниципального образования собраниями (сходами) граждан ставилась в зависимость от численности его жителей. Законом о местном самоуправлении 2003 г. четко определено, что представительные органы муниципального образования не создаются в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ст. 35 ч. 3).

Порядок деятельности представительных органов муниципальных образований определяется регламентами данных органов. В регламентах устанавливается порядок созыва сессий (заседаний), порядок их ведения, принятия тех или иных решений и других процедур. Основной формой работы представительных органов являются заседания (сессии), периодичность созыва которых определяется в уставах муниципальных образований.

По требованию главы муниципального образования или самих депутатов могут созываться внеочередные заседания. Только в ходе заседаний с соблюдением установленных требований кворума могут решаться вопросы, отнесенные к исключительному ведению представительных органов муниципальных образований.

По отдельным направлениям своей деятельности представительные органы могут образовывать постоянные комиссии, осуществляющие подготовительную работу по выработке решений, разработку проектов правовых актов. В состав таких комиссий могут входить и специалисты — работники тех или иных отраслей, не являющиеся депутатами. В книге Е. С. Шугриной «Муиципальное право» отмечено, что в ряде уставов муниципальных образований предусмотрена возможность со-

119

здания фракций. Заседания представительных органов муниципальных образований по общему правилу проводятся открытыми, т.е. на них могут присутствовать представители населения или общественных объединений, политических партий, средств массовой информации.

Полномочия представительных органов местного самоуправления прекращаются досрочно в случае принятия его депутатами решения о самороспуске или в случае преобразования муниципальных образований. Также в соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. полномочия представительных органов местного самоуправления могут прекращаться досрочно в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о не- правомочно-сти данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий и в случае принятия нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному или региональному законодательству или уставу муниципального образования. О последнем случае более подробно см. главу «Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью».

Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает сроки проведения муниципальных выборов в представительные органы местного самоуправления в случае досрочного роспуска представительного органа предыдущего созыва. Выборы в представительные органы, состоящие из депутатов, избранных населением непосредственно, должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня вступления в силу решения одосрочномпрекращенииполномочийуказанногооргана.Дляпредставительных органов муниципальных районов, сформированных из глав поселений, входящих в состав района, и депутатов их представительных органов, в течение месяца в состав представительного органа муниципального района должны быть избраны другие депутаты (ч. 18, 19 ст. 35).

7.3. Полномочия представительных органов местного самоуправления

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

120