Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 5. Адм.-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления

Большинство из этих форм активности граждан относится к конституционному праву и в данном учебном пособии не рассматривается. К практике инициатив граждан в плане местного самоуправления относятся и выступления против точечной застройки территорий их проживания, при которых реальной зашиты их муниципальных прав не происходит, поскольку государственные органы уже выдали разрешение на такое строительство, а право собственности на жилые помещения и земельные участки местным самоуправлением преодолено быть не может.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 34). То есть эта структура унифицировано дублирует соотношение органов государственного управления на федеральном уровне. Хотя Закон в п. 4 ст. 34 подтверждает конституционное правило, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления этим же Законом допускается (ст. 37 и 74.1 этого Закона в ред. Федерального закона от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ).

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Он избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Он может возглавлять местную администрацию.

В соответствии с законом Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 20 июля 2007 г. № 97-оз «О Реестре должностей муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» в городских округах и муниципальных районах округа учреж-

201

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

даются должности муниципальной службы высшей группы, для выполнения функции «руководитель»:

глава администрации муниципального образования; первый заместитель, заместитель главы (главы администрации)

муниципального образования; управляющий делами; директор департамента; председатель комитета; начальник управления1.

В Саратове, например, город, как единицу муниципального самоуправления, возглавляют Городской голова и Сити-менеджер.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (п. 1 ст. 37). Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования, но который не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (п. 8 ст. 37).

Контрольный орган муниципального образования (контрольносчетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установ-

1 Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа–Югры, 31.07.2007, № 7, ст. 911.

202

§ 5. Адм.-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления

ленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (п. 1 ст. 38).

Местная администрация обладает правами юридического лица (п. 7 ст. 37). Органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом (п. 2 ст. 41). Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом РФ применительно к учреждениям (так гласит п. 2 ст. 41 Закона). Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации (ст. 27).

Однако, по моему мнению, властная структура не может регулироваться Гражданским кодексом, и регистрация юридических лиц в законодательстве тоже предусмотрена только для субъектов гражданского права. Поэтому употребление в тексте закона термина «для осуществления управленческих функций» — концептуальная ошибка авторов закона.

В координации с этими положениями Закона находятся постановление Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»1 и приказ Минюста РФ от 19 августа 2005 г. № 136 «Об утверждении Инструкции о ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»2. Постановление Правительства РФ № 350 содержит, в частности, такие положения:

1 СЗ РФ, 2005, № 24, ст. 2370.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2005, № 36.

203

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

«2. Внесению в государственный реестр подлежат все муниципальные образования на территории Российской Федерации, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке.

3. Государственный реестр ведется Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами. <...>

8. Содержащиеся в государственном реестре сведения являются открытыми и общедоступными и в месячный срок предоставляются по запросу заинтересованного органа или лица в виде выписки из государственного реестра или справки об отсутствии запрашиваемой информации». При этом оба документа избежали употребления категории юридического лица по отношению к муниципальным образованиям. Так что категория юридического лица публичного права остается ожидающей своего решения.

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами (ст. 42). В настоящее время это Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»1.

Муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ (ст. 43.1). Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (п. 2 ст. 47). Среди актов муниципальных образований есть и административный договор: муниципальный заказ. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки това-

1 СЗ РФ, 2007, № 10, ст. 1152.

204

§ 5. Адм.-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления

ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (п. 1 ст. 49).

Исполнение местного бюджета производится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (п. 1 ст. 65). Территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и предоставляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (п. 4 ст. 65).

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством предусмотрена ст. 72 Федерального закона № 131: «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий». Однако федеральным законодательством, в частности КоАП РФ, предусмотрена и прямая ответственность должностных лиц, без санкции суда. Законным является только одно из этих положений.

В определенных случаях, перечисленных в ст. 74 Закона № 131, и при наличии решения суда высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

205

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

Представительный орган муниципального образования в соответствии с Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (п. 1 ст. 74.1).

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в ряде чрезвычайных ситуаций, а в порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти (ст. 75).

Предусмотреныособенностиосуществленияместногосамоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге:

всоответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях (п. 1 ст. 79). Особенности осуществления местного самоуправления предусмотрены для закрытых административно-территориальных образований (п. 2 ст. 80), наукоградов (ст. 81), на приграничных территориях (ст. 82),

вмуниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) (ст. 82.1).

Таким образом, новое правовое регулирование местного самоуправления сродни экспериментам по введению коммунистического общественного самоуправления в СССР.

Неудобство и искусственный характер конституционной конструкции проявляется не только в том, что теория государственного развития не приемлет какой-либо формы бесконтрольности в управлении населением, самоуправления, а в том, что юридически невозможно построить конструкцию, когда государственные функции принадлежат не государству. Вот как это проявилось в выступлении депутата Государственной Думы С.П. Горячевой. «15 ноября 1997 года был принят Федеральный закон «Об актах гражданского состояния». «…ранее, до 1997 года, администрации поселков, сельских поселений были наделены правом регистрации актов гражданского состояния, и фактически регистрация рождения, смерти, брака

206

§ 5. Адм.-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления

там и осуществлялась. Принятый закон возложил обязанность только на органы ЗАГС. Естественно, в маленьком населенном пункте никто их создавать не собирался. И в течение четырех лет из небольших населенных пунктов фактически всей России в комитет идут возмущенные письма о том, что появление ребенка не стало радостью для семьи, которая не знает, как добраться до райцентра, чтобы зарегистрировать факт рождения. Еще большее возмущение по поводу регистрации смерти»1. Большинство концептуальных ошибок современных правовых реформ происходит от недостаточного понимания их составителями феномена государства2.

Город Москва в территориальном отношении состоит из 10 административных округов и 123 районов в соответствии с Законом города Москвы от 5 июля 1995 г. № 13-47 «О территориальном делении города Москвы»3. В Москве принят Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»4. Можно отметить специально, что муниципалитетом в Москве руководит Руководитель муниципалитета на принципах единоначалия (п. 3 ст. 16 Закона № 56).

Таким образом, правовой статус органов местного самоуправления в самом общем виде характеризуется тем, что:

а) они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе права;

б) их общий статус, принципы организации, основные варианты организационных форм, а также важнейшие полномочия установлены правом;

в) они вступают в различные, в том числе административноправовые, отношения;

г) органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями;

1 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2002, № 151, стр. 57.

2 Старовойтов А.А. Об административно-правовом статусе органов местного самоуправления // Ленинградский юридический журнал. Санкт-Петербург, 2005, № 2(3), стр. 69–70.

3 Вестник Мэрии Москвы, 1995, № 14.

4 Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2002, № 55.

207

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

д) Конституция РФ предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения;

е) общие принципы и гарантии местного самоуправления, установленные Конституцией РФ, не могут быть произвольно ограничены какими-либо органами государственной власти.

В результате проведения концепции местного самоуправления в Российской Федерации сложилась пестрая система органов, затрудняющая нормальное функционирование государственного аппарата. Около 10 субъектов Российской Федерации используют поселенческую модель местного самоуправления, при которой не существует такого органа местного самоуправления, как район, нет и районного бюджета, а модель эта предусматривает функционирование органов местного самоуправления лишь на уровне сельских поселений. Такая схема организации местного самоуправления принята, например, в Тюменской области1. Остальные субъекты РФ применяют прежнюю систему, при которой районное управление руководит местными поселениями. И оба эти уровня относятся к местному самоуправлению. Однако второй вариант организации вступает в противоречие с п. 3 ст. 17 Федерального закона № 131, согласно которому «Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается».

Жизнь города с местным самоуправлением можно представить себе на примере Отчета об исполнении бюджета г. Байконур за 2003 год, который функционирует в условиях аренды и в соответствии с п. 4 ст. 12 «Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти»2 от 23 декабря 1995 г. расходование средств городского бюджета которого осуществляется при участии и под контролем Российско-Казахстанской межправительственной комиссии по комплексу «Байконур». Приложение № 5 к распоряжению Правительства Российской Федерации от

1 Государственная Дума: Стенограмма заседаний. 2001, № 75, стр. 17–18.

2 Бюллетень международных договоров. 1999. № 5, стр. 56–67.

208

§ 6. Административно-правовой статус общественных объединений

15 марта 2006 г. № 352-р1 «Отчет об исполнении бюджета г.Байконур в 2004 году по расходам» показывает последовательное снижение расходов на образование, здравоохранение и культуру.

§6. Административно-правовой статус общественных объединений

Административно-правовой статус общественных объединений в Российской Федерации определяется тем, что право граждан Российской Федерации на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, закреплено в ст. 30 Конституции РФ, устанавливающей также, что свобода деятельности объединений гарантируется. Приняты Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»2, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»3, Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»4, Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 316-ФЗ «О патентных поверенных»5 и т.д. Пожалуй, наиболее важным для страны объединением является то, которое регулируется Федеральным законом от 27 ноября 2002 г. № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей»6.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» в ст. 7 предусматривает 6 организационно-правовых форм, в которых могут создаваться общественные объединения:

общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение;

орган общественной самодеятельности; политическая партия.

209

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

Действие этого Федерального закона распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций). В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»1 «Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками». Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), общин коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьих обществ, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

Общественное объединение определяется как добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (ст. 5 Закона об общественных объединениях). Они делятся на членские и не имеющие членства.

Органы юстиции осуществляют государственную регистрацию общественных объединений. Например, «Положение о порядке ведения единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих» утверждено приказом Министерства юстиции РФ от 30 декабря 2004 г. № 202 «Об утверждении Положения о порядке ведения единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и формы выписки из единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих»2. То есть само утверждение этих Правил Минюстом говорит о том, что это организации самодеятельные, а не государственные органы, и их наделение функциями государственных органов не имеет оправдания.

1 СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 145.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2005, № 5, стр. 19–28.

210