Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 5. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

должностного лица и не должно подрывать стабильность деятельности аппарата государства». Но прямой проекции активности населения на ответственность должностных лиц на государственной службе пока в РФ нет, поскольку нет дисциплинарных трибуналов, как органов административной юстиции.

В заключение можно отметить, что государственная служба является крупным институтом, подотраслью административного права РФ.

§5. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

Гражданин, физическое лицо — основной элемент производительных сил в государстве, источник прибавочного продукта. Практически через отдельного гражданина регулируется статус населения, как одного из основных направлений деятельности государственной власти.

При обсуждении М.Е. Фрадкова, как кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ, Н.И. Кондратенко, бывший губернатор Краснодарского края, говорил: «Ну неужели непонятно, что в стране вершится геноцид?! Люди не имеют доходов, не рожают детей, не могут лечиться, они вымирают раньше времени! Спасать надо людей нам, единороссы…»1 С его словами перекликаются мысли крупного теоретика управления Г. Эмерсона: «…начальник существует только для того, чтобы делать производительной работу подчиненного»2. Поэтому многие ученые видели перспективу развития общества в социализме, правда, иногда иными терминами. Так, в своих трудах по теории государства Н.Н. Алексеев проводил мысль о «гарантийном» государстве. В представлении Н.Н. Алексеева, «гарантийное» государство – это истинно правовое государство. Основу его конституции должна составлять не декларация прав человека и гражданина, а «Декларация обязанностей государства»3.

ка», 1972, стр. 35.

3 Томсинов В.А. Николай Николаевич Алексеев (1879–1964): Биографический очерк // Алексеев Н.Н. Очерки по общей теории государства. Основные предпосылки

61

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

«Из всего сказанного следует, что государство – продукт естественного развития и что человек, по природе своей, — существо политическое; кто живет, в силу своей природы, а не вследствие случайных обстоятельств, вне государства, тот или сверхчеловек, или существо недоразвитое в нравственном отношении; его и Гомер поносит, говоря, что такой человек «без роду – без племени, вне законов, без очага»; такой человек по своей природе только и жаждет войны; а сравнить его можно с выбитой из ряда пешкой на игральной доске»1, — писал Аристотель. Он же признавал, что «гражданином в общем смысле является тот, кто причастен к властвованию и подчинению»2.

Каждое государство бережет и охраняет своих граждан. Казус А.И. Солженицына, когда он был выдворен из СССР и лишен советского гражданства за публикацию на Западе книги «Архипелаг ГУЛАГ», — это нонсенс для государственной формы организации общества, при сопротивлении гражданина власти государство применяет к нему меры принуждения и перевоспитания. Например, поскольку М. Ходорковский из-за своего анархизма не явился по вызову в прокуратуру, его по пути следования на Дальний Восток 25 октября 2003 г. арестовали в Сибири и привезли в Москву, где судья назначил меру пресечения – заключение под стражу, в то время как адвокат Ходорковского по телевидению оправдывал неявку Ходорковского тем, что служба Ходорковского ведь предупредила прокуратуру, что он вылетает в командировку. С другой стороны, в настоящее время ст. 61 Конституции РФ 1993 года прямо закрепляет, что гражданин РФ не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству. Но через день после допроса М. Гарабаев был задержан и выдан властям Туркмении. Причем российская сторона не известила об этом его адвоката и тем

и гипотезы государственной науки / Под ред. В.А. Томсинова. М.: Изд-во «Зерцало»; Система «Гарант», 2008, стр. XIX.

1 Аристотель. Политика. Извлечения: Хрестоматия по истории политических учений. Выпуск 1. Пособие для семинарских занятий студентов III курса. М.: Университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы, 1972, стр. 9.

2 Брыксина Г.С. Основные подходы к определению сущности государственной власти // Инновации в государстве и праве России. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Нижний Новгород: Издательство Нижегородского университета, 2007. Часть 1, стр. 52.

62

§ 5. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

самым лишила М. Гарабаева права на защиту (по закону в течение 10 дней можно обжаловать решение о выдаче). После вмешательства Европейского суда по правам человека России пришлось требовать

М.Гарабаева обратно1.

Вантичности большинство войн совершалось с целью захвата населения чужого государства, чтобы заставить его работать и приносить доход. Деятельность российского Правительства РФ времен Ельцина, остановившего все фабрики приватизацией, не вписывается ни в какой исторический пример, кроме примера разрушения конкурента под корень, стирание его с лица земли. Когда воспитанный в социализме коллективистски народ выступил организованно на приватизированном Выборгском целлюлозно-бумажном комбинате за передачу фабрики под контроль трудящихся, власти РФ всё сделали, включая физическое избиение рабочих и применение огнестрельного оружия, чтобы подтвердить право собственности за иностранным покупателем акций2. А иностранный покупатель закрыл градообразующее предприятие и выбросил российских рабочих на улицу, потому что на мировом рынке данное предприятие составляло конкуренцию другим предприятиям.

Ельцинская Конституция РФ 1993 года содержит массу необеспеченных прав и минимум обязанностей гражданина.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства, — гласит ст. 2 Конституции РФ 1993 года. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ст. 18 Конституции РФ 1993 г.). Можно отметить, что такой подход к правовому положению человека является отражением естественно-правовой концепции прав человека. Естественно-правовой подход в административном праве был характерен для первой половины Х1Х века. В дальнейшем, например, в воззрениях И.Канта, концепция естественного права была раскритикована, так как «идеология естественного права заключала в себе ряд препятствий для проведения взвешенной правовой

1Князев А. На родину – под конвоем. Почему заграница отказывает России

вэкстрадиции правонарушителей // Российская газета от 13 апреля 2004 г., № 76, стр. 10.

2 См.: Заявление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 29 октября 1999 г. // СЗ РФ, 1999, № 45, ст. 5410.

63

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

политики»1. В естественном варианте право обусловлено экономическим базисом, а базис не позволяет любой особи иметь какие угодно права. Тем более в стране, где нормативизм является главной характеристикой права. Право ничто без аппарата, способного принудить к его соблюдению, то есть без государства.

Административно-правовой статус гражданина в Российской Федерации характеризуется совокупностью тех же признаков, выведенных В.В. Мальковым и указанных выше: правоспособностью, дееспособностью, правами и обязанностями, гражданством и другими. Специфическими особенностями обладают некоторые из этих признаков.

Дееспособность гражданина установлена в Конституции: «Гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет» (ст. 60). Неполная дееспособность устанавливается иным законодательством и сильно варьируется в отношении несовершеннолетних и иных частично или полностью недееспособных лиц. Так, административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим и некоторым другим лицам (ст. 3.9 КоАП РФ). Следовательно, именно в данном правоотношении эти лица имеют ограниченную дееспособность. По этому вопросу интересно мнение В.М. Сырых:

«Современная юридическая доктрина отказывает в дееспособности лицам, страдающим определенными видами психических заболеваний, а также несовершеннолетним, не достигшим восемнадцати лет. Считается, что именно эти категории граждан не могут осознавать социальное значение своих действий и в силу этого не способны своими действиями приобретать права и исполнять юридические обязанности. Одновременно российскими цивилистами в этом вопросе допускается известная непоследовательность, когда граждане, не достигшие восемнадцатилетнего возраста, признаются полностью дееспособными в силу иных обстоятельств, в связи с их вступлением в брак либо осуществлением трудовой (предпринимательской) деятельности. Одно из двух: либо возраст, с которым связывается насту-

1 Это пишет Ю.Н. Старилов в кн.: Российское полицейское (административное) право. Конец XIX – начало ХХ века: Хрестоматия. Воронеж, 1999, стр. 13.

64

§ 5. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

пление полной гражданской дееспособности, является завышенным и, следовательно, вполне разумным, социально ответственным лицам искусственно в течение двух лет отказывают в праве быть полноправным субъектом гражданско-правовых отношений, либо лица, вступившие в брак или трудовые отношения в шестнадцатилетнем возрасте, признаются полностью дееспособными без достаточных к тому оснований. …Поскольку интеллект человека на ту или иную дату его жизни может быть установлен достаточно точно, то фиктивную норму гражданского права в части определения возраста наступления полной гражданско-правовой дееспособности нужно привести в соответствие с объективной реальностью. Если несовершеннолетние, достигшие шестнадцати лет, обладают здравой психикой, их в этом возрасте нужно признать полностью дееспособными, независимо от каких-либо иных фактов и обстоятельств. В противном случае нужно отменить нормы гражданского законодательства…»1, этому противоречащие. Подобная аргументация вполне может быть применена и к области административного права, например, к положению ст. 32.2 КоАП РФ в отношении административного штрафа, который при отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего взыскивается с его родителей или иных законных представителей. Защита от вредоносных действий, совершаемых невменяемыми, а также лицами, не достигшими возраста уголовной ответственности, или причинивших вред невиновно, пока осуществляется в соответствии со ст. 37–42 УК РФ или принятием к невменяемым и лицам, не достигшим возраста уголовной ответственности, мер медицинского или воспитательного характера»2. Это равносильно предоставлению льгот или преимуществ этим правонарушителям перед законопослушными гражданами. Также и паспорт гражданина РФ в 14 лет, выходит, получает несовершеннолетний, а потому и недееспособный, по крайней мере, частично, человек.

Также противоречивым является применение законоположений о гражданстве РФ. Статус гражданина РФ определяется Конституцией РФ 1993 года, Законом РСФСР от 28 ноября 1991 г. № 1948-1

1 Сырых В.М. Понятие и структура индивидуального права // Ленинградский юридический журнал, 2007, № 4(10), стр. 42–43.

2 Михайлов В.И. Вред и его регулирование в уголовном законе // Государство и право, 2007, № 2, стр. 67.

65

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

«О гражданстве РСФСР»1 (в большинстве своих статей отмененный), Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 13252, и другим законодательством.

Вотношении гражданства физического лица известны два подхода: jus soli и jus sanguini, то есть право почвы и право крови. Право почвы характерно для стран с колонизацией завоеванных земель,

вчастности, для стран Латинской Америки. Для России характерно право крови, то есть получение гражданства по происхождению. Различные концепции приводят к сложностям в конкретном проявлении административно-правового статуса гражданина. Встречаются лица без гражданства, а есть и лица с несколькими гражданствами. Так, выехавшие в Израиль российские граждане имеют двойное гражданство, с этим связаны их избирательные права, обязанность платить налоги и служить в армии России, что противоречит естественному пониманию сущности государства.

Вто же время Конституция РФ содержит положение, что «Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами» (ст. 61). Однако оно не применяется российским правительством ни в бывших республиках СССР, ныне суверенных государствах, где права русского населения нарушаются3, ни в государствах дальнего зарубежья, куда выехало много бывших российских граждан. В то же время, власти США, например, 25 сентября 2002 г. в Кот-ди-Вуар высадили свои войска для защиты находящихся там американских граждан от начавшейся в стране войны повстанцев с местными властями. При этом никто не признает, что, учитывая американские понятия национальных интересов, присутствие в любой стране американца – потенциальная угроза независимости страны, ее суверенитету и территориальной целостности.

Пункт 3 ст. 3 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве РФ» предусматривает, что «граждане РФ, имеющие также иное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в

1 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1992, № 6, ст. 243.

2 СЗ РФ, 2002, № 46, ст. 4571.

3 О мерах по защите прав граждан Российской Федерации в государствах– участниках СНГ и странах Балтии // Государство и право, 2005, № 6, стр. 20–29.

66

§ 5. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства РФ». То есть эти лица должны платить России налоги и выполнять гражданские обязанности вроде службы в российской армии, чего они на самом деле не делают. Более того, выезд за границу воспринимается ими как прекрасный способ уклонения от любой формы ответственности перед «этой страной». Прямо наоборот, российские граждане служат, например, в израильской армии, стоят на блок-постах «и таким образом российские граждане принимают непосредственное участие в конфликте, который происходит сегодня на Ближнем Востоке»1, — говорил депутат Алкснис.

Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» исходит из деления соотечественников на четыре группы: а) граждане РФ, проживающие за рубежом; б) лица, состоявшие в гражданстве СССР;

3) выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации и 4) потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств (ст. 1). Несоблюдение иностранным государством общепризнанных принципов и норм международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина в отношении соотечественников является достаточным основанием для принятия органами государственной власти Российской Федерации предусмотренных норами международного права мер по защите интересов соотечественников (п. 5 ст. 14). Эти претензии РФ к гражданам других государств, ранее состоявших в гражданстве СССР, отражают незавершенность образования Российской Федерации как самостоятельного государства и в этом контексте носят экспансионистский характер, это видно, в частности, из того, что проект этого закона предполагал для всех пяти групп соотечественников право обжалования отказа в выдаче свидетельства о принадлежности к соотечественникам через Совет соотечественников при Федеральном Собрании2. В реальности за границей живут бывшие советские граждане, в том числе и имеющие российское гражданство, которые не являются лояльными к России лицами, но продол-

67

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

жающими пользоваться скудными ресурсами России. Это относится, например, и к изменникам Родины, бывшим советским разведчикам А. Литвиненко и О. Калугину. В 2002 году российское консульство в Вашингтоне, в США, вручило повестку О. Калугину о явке в прокуратуру в Москве в качестве обвиняемого1. При аргументации своего отказа ехать в Москву Калугин, в частности, сказал, что после августа 1991 года он «полностью восстановлен и до сих пор получает пенсию КГБ». Бывшие граждане СССР, покинувшие родину и уехавшие в Израиль, до сих пор не просто получают пенсию, но и получают ее за шесть месяцев вперед, в то время как оставшимся на родине русским людям денег на пенсию у современного правительства не хватает. Порядок выплаты пенсии за шесть месяцев вперед перед выездом на постоянное жительство за пределы Российской Федерации установлен, например, действующим постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 2002 г. № 510, подписанным Председателем Правительства Российской Федерации М. Касьяновым.

Конституция Российской Федерации провозглашает равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Она запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Эти нормы-принципы Конституции чаще всего не реализуются, так как декларативны, например, женщины обычно не уравнены в труде с мужчинами2, а право на труд из советской конституции в ельцинскую конституцию не перекочевало. Появилось право не трудиться (ст. 37 Конституции). В отношении обязанности трудиться высказался профессор Л.С. Мамут: «К сожалению, такой основополагающий правовой принцип, ставящий преграду социальному иждивенчеству, до сих пор отсутствует в российском законодательстве»3.

1 Российская газета от 28 марта 2002 г., стр. 1–2.

2 Поленина С.В. Гендерное равенство. Проблема равных прав и равных возможностей мужчин и женщин: Учебное пособие. М.: Аспект Пресс, 2005, 269 стр.

3 Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право, 2001, № 7, стр. 12.

68

§ 5. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

Во исполнение Указа Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина РФ на территории РФ»1 издано постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»2. Гражданин РФ в качестве основного документа имеет до 14 лет – свидетельство о рождении, с 14 лет – паспорт.

Рассматривая незаконное изъятие паспорта гражданина РФ в административной практике, Уполномоченный по правам человека в РФ В. Лукин назвал недоработкой российского законодательства тот факт, что паспорт в РФ выполняет одновременно две функции: «свидетельствует о гражданстве РФ и в то же время является удостоверением личности»3. И законодательство это противоречие отражает. Так, Справочник «Виды документов, удостоверяющих личность налогоплательщика» в Приложении № 1 к Порядку заполнения налоговой декларации по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, утвержденному приказом МНС России от 21 ноября 2003 г. № БГ-3-22/6484, включает 18 наименований документов:

загранпаспорт гражданина СССР;

свидетельство о рождении; удостоверение личности офицера;

справка об освобождении из мест лишения свободы; паспорт Минморфлота; военный билет солдата (матроса, сержанта, старшины);

дипломатический паспорт гражданина РФ; иностранный паспорт;

свидетельство о регистрации ходатайства иммигранта о признании его беженцем;

1 СЗ РФ, 1997, № 11, ст. 1301.

2 СЗ РФ, 1997, № 28, ст. 3444.

3 Графова Л. Лишить паспорта – лишить жизни. Владимир Лукин – о массовых нарушениях прав при изъятии паспортов // Российская газета от 4 сентября 2009 г. № 166, стр. 11.

4 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2004, № 3, стр. 156.

69

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

вид на жительство; удостоверение беженца в РФ;

временное удостоверение личности гражданина РФ; паспорт гражданина РФ; загранпаспорт гражданина РФ;

свидетельство о рождении, выданное уполномоченным органом иностранного государства;

паспорт моряка; военный билет офицера запаса;

иные документы, выдаваемые органами МВД.

Этот же список приведен и в приказе МНС России от 19 декабря 2003 г. № БГ-3-23/701@ «Об утверждении формы Налогового расчета (информации) о суммах выплаченных иностранным организациям доходов и удержанных налогов и внесении изменений и дополнений в Инструкцию по его заполнению»1.

Расовые признаки служат подспорьем в деле биометрической идентификации личности. Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии в 2005 году предложило международному сообществу включить трехмерное цифровое изображение лица наряду с обычной двухмерной фотографией в формат данных для хранения при автоматическом распознавании личности2. На основании Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»3 с 1 января 1999 г. введена государственная дактилоскопическая регистрация органами внутренних дел граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства как на добровольной основе, так и на основе обязательной государственной дактилоскопической регистрации. Особенности статуса граждан РФ в зависимости от национальности закреплены, в частности, распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. № 536-р, которым утвержден Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Даль-

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2004, № 6, стр. 110.

2 Деменко С. Террориста выдаст череп. Российский проект об изменении международного биометрического стандарта поддержали 30 стран мира // Российская газета от 1 марта 2006 г., № 451, стр. 21.

3 СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3806.

70