Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 1. Понятие субъекта административного права

рушениях, — Верховный Суд РФ отвечает: «Как видно из содержания главы 25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, и орган, осуществляющий производство по делу об административных правонарушениях, не указаны в качестве участников производства по делам об административных правонарушениях, поскольку они являются должностным лицом или органом государственной власти, к компетенции которого отнесено составление протоколов или рассмотрение дел об административных правонарушениях в соответствии со ст. 28.3 и главой 23 КоАП РФ. На этом основании должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, и орган, осуществляющий производство по делу об административных правонарушениях, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях»1. Но мы не можем не признать, что они являются субъектами права и в этих правоотношениях.

Понятие статуса субъекта права вообще и административного в частности включает ряд элементов, которые отражают правосубъектность только в своей совокупности2. По В.В. Малькову, к этим элементам относятся:

а) структура статуса, включающая в себя правоспособность, дееспособность, права, обязанности, гражданство;

б) содержание статуса: в данном случае содержанием являются отношения властного характера, административные отношения;

в) механизм регулирования статуса, включающий в себя принципы правового статуса, гарантии прав, способы защиты и реализации прав, ответственность3.

1 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2004 года // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2005, № 7, стр. 27.

2 Так говорит, например, А.Ю. Виноградов, который писал: «Активная, самостоятельная деятельность субъекта в социально-экономической жизни возможна лишь при наличии у него всех слагаемых правосубъектности» (Виноградов А.Ю. Гражданская правосубъектность воинской части. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. 2000, стр. 3).

3 Советское административное право: Государственное управление и административное право. М.: Юридическая литература, 1978, стр. 340.

11

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

Есть и другие мнения по вопросу о составе элементов статуса субъекта права. Законные интересы предлагают включить в статус субъекта права Н.В. Витрук1, выделяет административную деликтоспособность Я.Н. Чапурных2.

Разберем некоторые элементы статуса подробнее.

Административная правоспособность означает закрепленную нормами права возможность субъекта права вступать в административ- но-правовые отношения, его способность быть субъектом права, то есть пользоваться правами и исполнять соответствующие обязанности. Как пишет П. Стучка, «Понятие правоспособности теснейшим образом связано с понятием субъекта права. Правоспособность по общему правилу не является особым качеством человека в силу того, что он человек, и даже не в силу того, что он гражданин государства, а в силу существования о том закона, нормы права. Даже наиболее решительная буржуазная революция, Великая французская, которая дала победу так называемому естественному праву, признающему формальное равноправие в силу рождения, формальную свободу и равенство провела далеко не полно. Остался целый ряд ограничений правоспособности…».

Современные ученые не связывают наличие правоспособности с этими обстоятельствами. Считается, что правоспособность гражданина возникает с момента рождения и прекращается смертью, а правоспособность органов государства и иных коллективных субъектов административного права начинается с установленной законом формой их проявления как субъекта права: с принятием положения, регистрацией, изданием иного акта управления, и заканчивается в сроки, определяемые законодательством или этими же документами. Казус советского периода права, когда для получения жилья учитывали и не родившегося ребенка, с точки зрения доказательства наличия правоспособности у гражданина и до его рож-

1 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Наука, 1979, стр. 29; Алексеева Е.В., Бараненков В.В. Сущность правового положения юридического лица // Научные труды Российской академии юридических наук. Выпуск 3, том 1 / Отв. ред. В.В. Гриб. М.: РАЮН, 2003, стр. 578.

2 Чапурных Я.Н. Административная деликтоспособность юридического лица // Научные труды Евразийской академии административных наук. Т. 2. М.: Изд-во ВИЭСП, 2007, стр. 112–124.

12

§ 1. Понятие субъекта административного права

дения является спорным. Подобный же случай связан был и с уголовной ответственностью женщины, сделавшей аборт, запрещенный

всталинские времена; при этом аборт расценивался как убийство, но это убийство не родившегося лица, правосубъектность которого теорией права сейчас отвергается. Проблема признания правосубъектности при отсутствии правоспособности – это научная проблема. П. Стучка расценивал как большое завоевание буржуазной революции признание за всеми гражданами правоспособности и видел в этом признании проявление принципа равноправия граждан1.

ВГосударственной Думе РФ депутат А.В. Чуев предлагал изменения ГК РФ с тем, чтобы считать моментом возникновения правоспособности человека момент зачатия, а моментом окончания правоспособности – момент исполнения завещания, завещательного отказа или завещательного возложения2. Законопроект отвергнут. Однако науке все еще предстоит уточнять вопрос, какому субъекту права принадлежит норма выдачи мяса на пограничную собаку, поскольку из постановления Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 946 «О продовольственном обеспечении военнослужащих и некоторых других категорий лиц, а также об обеспечении кормами (продуктами) штатных животных воинских частей и организаций

вмирное время»3 можно прямо вывести то, что животное является самостоятельным субъектом правового регулирования, «отдельной строкой», находящимся в штате. В 2004 году в Московском цирке был медведь, единственный, имевший водительские права, так как выступал на арене как водитель картинга. В 2008 году в Испании парламент проголосовал за принятие закона о праве на жизнь и свободу шимпанзе, горилл, орангутанов и бонобо, то есть предоставил им права человека4. А министерство обороны Норвегии опубликовало официальное сообщение о повышении в звании за заслуги перед родиной майора Нильса Олафа, который на самом деле пингвин5.

13

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

В британской армии на довольствии состоят коты, несущие службу на провиантских складах1.

Всвое время А.Я. Вышинский устроил разнос учебнику тов. Денисова, который указывал на позицию сторонников психологической школы права, допускающих то, что субъектами права могут быть животные, сверхъестественные существа, покойники и т.п.2 Смысл административного управления заключается в обеспечении соответствующего поведения управляемых субъектов, отсюда эти субъекты должны обладать волей, мышлением и коммуникацией с управляющим. Ни животные, ни другие одухотворяемые предметы (знамена, иконы, например) не могут относиться к субъектам административного права. Действия властей направлены на волевое поведение человека.

Внастоящее время в Российской Федерации реанимируются идеи известного цивилиста Д.И. Мейера, который ратовал за то, что «в области экономики и человек имеет значение имущества, поэтому в экономическом отношении все равно, приобретается ли право пользования вещью или право пользования человеком»3. Эти идеи весьма оказались кстати торговцам детей на органы, в частности, коммерсантка Фратти из Волгоградской области продала более 600 детей4.

Административная дееспособность — это фактическая возможность практической реализации предоставленных субъекту прав и выполнения возложенных на него обязанностей в сфере государственного управления. Возникает и прекращается в соответствии с различными ее сроками, установленными законодательством. Для гражданина она наступает, как правило, при достижении определенного возраста. Например, в армию гражданин может быть призван только с 18-летнего возраста, ранее он правоспособен, но недееспособен в отношении данного правоотношения. Административ-

1 Это пишет Д. Зыков в корреспонденции «Нашествие серых тварей» // Российская газета от 29 августа 2002 г., стр. 10.

2 Вышинский А.Я. О некоторых вопросах теории государства и права // Советское государство и право, 1948, № 6, стр. 11–12.

4 Луганцев В.М. Проблемные вопросы сферы действия современного трудового права // Государство и право, 2004, № 5, стр. 31.

14

§ 1. Понятие субъекта административного права

ной ответственности, в соответствии с ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ подлежит только лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет, а с 16 до 18 лет такое лицо относится к несовершеннолетним. Депутат Государственной Думы РФ Решульский как-то выразился: «ребенок – это лицо в возрасте до 18 лет». Что не мешает ему жениться в 16 лет, и даже в 14 по законодательству некоторых субъектов РФ. Не будучи дееспособным по нормам остального законодательства.

Иногда праводееспособность раскрывается через термин «правосубъектность», тем более, что в отношении государственных органов и должностных лиц время возникновения и прекращения административной правоспособности совпадает со временем возникновения и прекращения их дееспособности. Однако правосубъектность не имеет окончательного определения. Так, И.Л. Петрухин утверждал, со ссылкой на Д.М. Чечота и Н.Г. Александрова, что «Правосубъектность – это способность стать обладателем субъективного права в правоотношении – «абстрактная способность к правообладанию», существующая до появления соответствующих юридических фактов»1. Сложным является вопрос квалификации наличия правоспособности и дееспособности у юридического лица в процессе его регистрации. В течение определенного периода будущее юридическое лицо, например акционерное общество, еще до регистрации получает, в частности, коды Госкомстата: ОКПО, ОКОНХ и другие. Кому принадлежат эти коды, пока юридическое лицо не зарегистрировано окончательно? Вероятнее всего, даже наличие кодов отражает правосубъектность учредителей, а не самого юридического лица, ибо оно не может распорядиться этими кодами до завершения своей государственной регистрации.

Есть ученые, например В.Г. Антропов, который определяет правоспособность как систему предусмотренных правом признаков субъекта, необходимых и достаточных для приписывания осо- знанно-волевого отношения к совершению определенного поведения субъекта, а «правоспособность есть не что иное, как формали-

1 Петрухин И.Л. Субъекты доказывания в советском уголовном процессе // Проблемы государства и права на современном этапе. Труды научных сотрудников и аспирантов. Выпуск V / Отв. ред. В.Ф. Коток. М., 1972, стр. 171.

15

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

зованная правом дееспособность»1. Вряд ли целесообразно менять местами понятия правоспособности и дееспособности.

Представляется возможным рассматривать раздельно субъект права и субъект правоотношения, при этом у субъекта права есть правоспособность, или права в статике, и у субъекта правоотношения есть дееспособность, то есть права в динамике.

Констатируя, что между субъектом права и субъектом правоотношения существует принципиальное отличие, А.Н. Кропачева считает, что «необходимо использовать различные наименования для обозначения правового состояния абстрактного субъекта права и правового состояния реального лица, которое может вступать в правоотношения. Правовой статус – это стабильное правовое состояние, а правовое положение может изменяться, поскольку изменяется совокупность прав и обязанностей субъекта в зависимости от правоотношений, в которые он вступает»2. Отсюда она выводит классификацию «общего правового статуса личности» и «специального правового статуса личности».

Представления о принципиальной разнице правового статуса и правового положения поддерживают и Е.В. Алексеева в соавторстве с В.В. Бараненковым со сносками на Н.В. Витрука и Д.В. Крахмалева: «Следует отметить, что объем понятия «правовой статус» неравнозначен объему понятия «правовое положение». Правовой статус представляет собой «ядро правового положения»3, но сам по себе, как верно отмечают некоторые правоведы, он статичен. Поэтому для того, чтобы правовой статус оказался действенным, необходима специальная предпосылка для его «оживления», а именно: то или иное лицо должно обладать способностью к участию в конкрет-

1 Антропов В.Г. Правоспособность как правовая формализация дееспособности // Новая правовая мысль. Научно-аналитический журнал. Волгоград: НИИ современного права ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы», 2006, № 6, стр. 2.

2 Кропачева А.Н. Правовой статус участников производства по делам об административных правонарушениях в сфере градостроительства // Социальноэкономические и правовые аспекты рыночных реформ. Материалы конференции. Часть 1. Правовая секция / Отв. Д.В. Чермянинов. Екатеринбург: Изд-во Уральского института экономики, управления и права, 2008, стр. 104–105.

3 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Наука, 1979, стр. 31.

16

§ 1. Понятие субъекта административного права

ных правоотношениях. Такая способность лица выражается в его правосубъектности»1.

Особенным является административная правосубъектность государства в целом. В ее оценке доминирует мнение Э.В. Талапиной, поддерживаемое также и практикой Верховного Суда РФ: «Если государство — это система, а его органы – элементы системы, то несомненно титульным субъектом, аккумулирующим в себе все существенные характеристики, будет государство в целом. Поэтому правомерна формулировка, что правосубъектностью обладает само государство. Но, как мы помним, в правосубъектности сосуществуют две составляющие – правоспособность (статический элемент) и дееспособность (динамический элемент). По отношению к такому делению можно утверждать, что правоспособностью будет обладать государство в целом, а дееспособностью – государственные органы, которые, собственно, и реализуют правосубъектность государства»2.

Права и обязанности субъектов административного права меняются в зависимости от воли законодателя. Предоставленные на определенный момент права и обязанности, компетенция могут быть изменены или отменены в иное время. Поэтому правовой статус субъекта административного права в отношении этих его элементов необходимо определять именно на дату анализируемого правоотношения.

Гражданство, а возможно, и национальность, также влияет на статус, правовое положение субъекта права. С гражданством связаны некоторые специфические права и обязанности физического лица в области административного права. Такими обязанностями являются, например, государственная служба, уплата налогов и т.д. Они несколько разнятся, идет ли речь о гражданине государства или об иностранце. Из-за коллизий в распространении юрисдикции государства на своего гражданина двойное гражданство не разрешается. Депутат А.В. Митрофанов предлагал Государственной Думе внести дополнения в Уголовный кодекс об ответственно-

1 Алексеева Е.В., Бараненков В.В. Сущность правового положения юридического лица // Научные труды Российской академии юридических наук. Выпуск 3, том 1 / Отв. ред. В.В. Гриб. М.: РАЮН, 2003, стр. 574.

2 Талапина Э.В. О месте органов государства в государственной системе // Институты административного права России / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М.: ИГиП РАН, 1999, стр. 48.

17

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

сти за незаконное приобретение гражданином Российской Федерации гражданства другого государства1. Однако законопроект был отклонен. Наоборот, решение вопроса о выходе из гражданства РФ в упрошенном порядке предоставлено руководителям учреждений или должностному лицу на основании приказа Министерства иностранных дел РФ от 24 декабря 2002 г. № 18560 «Об утверждении форм решений, заключений и справок по вопросам гражданства РФ»2, который издан во исполнение Указа Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ»3.

Примером договорного закрепления двойного гражданства являлось Соглашение между РФ и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства, заключенное 23 декабря 1993 г.

вАшгабате, теперь расторгнутое. С другой стороны, к Л. Невзлину, которого следствие считает причастным к подготовке летом 1998 года нескольких убийств, была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу4, однако он успел выехать в Израиль, имея двойное гражданство, что сделало российские власти совершенно бессильными. Чтобы исключить вопрос, какой стране депутат Госдумы, имеющий двойное гражданство, «служит более верно», Государственная Дума рассмотрела в 2006 году законопроект с установлением запрета лицам, имеющим двойное гражданство, быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных органов субъектов Российской Федерации5. Эти поправки

взаконодательство были приняты Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ.

Закрепление в законодательстве отдельных субъектов РФ необходимости гражданства субъекта РФ, как условия поступления на государственную службу, противоречит федеральному законодатель-

1 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2003, № 253, стр. 6.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2003, № 9, стр. 140–149.

3 СЗ РФ, 2002, № 46, ст. 4571.

4 Полетаев В. Невзлин в законном розыске. Вчера Мосгорсуд признал этот факт // Российская газета от 12 ноября 2004 г., № 251, стр. 2.

стр. 3.

18

§ 1. Понятие субъекта административного права

ству, поэтому не может являться обязательным признаком государственного служащего субъекта РФ1.

Председателем Правительства РФ С. Кириенко разрешен допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне РФ. Это постановление Правительства РФ от 22 августа 1998 г. № 1003 «Об утверждении положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне»2. От кого же в этом случае установлена государственная тайна?

Гражданство имеют не только физические, но и юридические лица, по месту регистрации которых, или по иным привязкам международного частного права, применяются нормы права, государства, где эта регистрация производится. Например, юридические лица охотно регистрируются в Лихтенштейне, где налоги с юридических лиц имеют рекордно низкую величину. В советской литературе, да и в современной также, понятия гражданства юридического лица публичного права не выработано.

Национальность влияет на статус гражданина в тех случаях, когда законодательством для некоторых малочисленных или по иному основанию выделяемых народов установлены особые условия реализации их правоспособности, что, конечно же, противоречит конституционному принципу равноправия граждан. Так, ношение оружия чеченцами и казаками как гражданами Российской Федерации при запрете ношения оружия другим, цивилизованным народам той же страны признавалось именно в силу якобы национальных особенностей этих племен. Преимущества в статусе по причине отсталости — это нетерпимый в цивилизованном обществе порядок.

На встрече в верхах «Большой восьмерки» на острове Си-Айленд в США 11 июня 2004 г. к чрезвычайно охраняемому президенту США Бушу все же подошел одетый в национальные одежды шейх с Ближнего Востока, на поясе которого висел длинный кинжал. Хотя охра-

1 Добробаба М.Б. Административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2006, стр. 6–7.

2 СЗ РФ, 1998, № 35, ст. 4407.

19

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

на из опасений «терроризма» принимает множество мер, чтобы на встрече не было вооруженных людей, этот шейх не сдал кинжал, потому что это талисман, а кроме того, кинжал украшен драгоценностями на миллион долларов, и шейх не смог с ним расстаться.

В некоторых случаях все же не может быть уравнения статуса гражданина вне зависимости от его национальности, как того требует Конституция РФ. Примером может служить распоряжение Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 977-р1, которым разрешена добыча в 1997 году пяти гренландских китов для нужд коренных малочисленных народов, проживающих на территории Чукотского автономного округа, чья жизнедеятельность в большой степени зависит от добычи серых и гренландских китов, производимой в соответствии с квотами, установленными в рамках Международной китобойной комиссии для России. В дальнейшем приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 22 февраля 2006 г. № 56 утвержден «Порядок осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»2.

Ответственность субъекта административного права является естественным проявлением его правосубъектности. Однако признаются субъектами права и некоторые образования, не имеющие ответственности. Е. Пашуканис писал: «Общепринято, что государство не несет ответственности при отправлении им законодательных функций. Издание закона, нарушающего интересы и даже права частных лиц, ответственность государства за собой не влечет. Такова позиция не только советского права, но в известной мере и буржуазных правовых систем. Так, например, Франция, установив в 1835 году табачную монополию и нарушив этим в сильной степени интересы частных лиц, не сочла нужным установить им выплаты компенсации, и, несмотря на это очевидное нарушение права собственности, государство никакой ответственности не понесло»3. Таким же обра-

1 СЗ РФ, 1997, № 29, ст. 3562.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2006, № 16, стр. 95–96.

3Энциклопедия государства и права. М.: Изд-во Коммунистической академии.

Т.3. 1930, стр. 123.

20