Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

то есть занимается коммерческой деятельностью как и государственное предприятие.

Соотношение между государственным органом управления и государственным предприятием особенно рельефно несбалансированным выглядит в Положении о ведомственной охране Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11 марта 2008 г. № 1601. Согласно этому постановлению «В состав ведомственной охраны входят орган управления ведомственной охраны (далее – орган управления) и предприятие ведомственной охраны (далее – предприятие) (п. 5). Органом управления является структурное подразделение Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации, в сферу ведения которого входят вопросы ведомственной охраны» (п. 6), который осуществляет контроль за деятельностью предприятия. «Предприятием является федеральное государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создаваемое в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 7)». Если «предприятие» и есть то лицо, которое дает указания посторонним лицам не нарушать охраняемую территорию и привлекает их к ответственности и наказаниям, то чем же понятие предприятия в таком случае отличается от понятия органа? Хозяйственное ведение – это вопрос имущества, гражданско-право- вой вопрос, а ведь это «предприятие» должно иметь власть над посторонними лицами, а это его полномочие «хозяйственным ведением» не раскрывается.

Еще одна категория действующего государственного аппарата в Российской Федерации – организация «при» Правительстве, министерстве или ином федеральном органе исполнительной власти. Его статуса коснулось постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О связи» в связи с запросом Думы Корякского автономного округа»2. Заявитель мотивировал: «…определяющих компетенцию межведомственного коллегиального органа по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи – государственной комиссии по радиочасто-

1 СЗ РФ, 2008, № 11, ст. 1028.

2 СЗ РФ, 2006, № 11, ст. 1230.

131

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

там в области регулирования использования радиочастотного спектра, — как возлагающих осуществление властно-распорядительных и контрольных полномочий исполнительной власти в области связи на орган, не входящий в структуру федеральных органов исполнительной власти и не являющийся юридическим лицом, противоречит статьям 10, 11 (часть 1), 15 (часть 1), 55 (часть 3) и 110 Конституции Российской Федерации, Уставу Международного союза электросвязи, Конвенции Международного союза электросвязи и Регламенту радиосвязи». Конституционный Суд заключил: «Признать взаимосвязанные положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 22, абзацев первого и четвертого пункта 2, пунктов 4, 5 и 10 статьи 24 и пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О связи», определяющие компетенцию государственной комиссии по радиочастотам, не противоречащими Конституции РФ, поскольку в соответствии с этими положениями – по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования – государственная комиссия по радиочастотам не является органом исполнительной власти, а ее решения в качестве межведомственного координационного органа, действующего при Министерстве информационных технологий и связи РФ, приобретают обязательный характер постольку, поскольку утверждаются данным полномочным федеральным органом исполнительной власти в области связи либо согласованным решением этого органа и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти». То есть организация «при» федеральном органе исполнительной власти реализует свою правосубъектность только через государственный орган, при котором она состоит.

Однако постановление Следственного комитета при Прокуратуре РФ о возбуждении уголовного дела против заместителя министра финансов РФ Сергея Сторчака было отменено заместителем Генерального прокурора РФ Виктором Гринем1. Это говорит о том, что статус организации «при» ином государственном органе может оказаться совсем иные нежели приведенный выше.

Хотя в ранее приведенном определении должностного лица, содержащегося в примечании к ст. 285 УК РФ, должностными лицами

1 Богданов В., Шаров А. Спорное дело Сторчака. Следственный комитет при Прокуратуре РФ будет судиться с Генпрокуратурой // Российская газета от 7 декабря 2007 г., № 275, стр. 3.

132

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

признаются только физические лица, работающие в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, короче, только в органах и учреждениях, суды привлекают к уголовной ответственности с этой формулировкой и лиц, работающих в иных формах государственных организаций. Так, например, когда Верховный Суд РФ выяснил, что осужденный работал директором Парка культуры и отдыха имени А.М. Горького в г. Самаре и осужден за должностное преступление, то отменил это решение с мотивировкой, что директор Парка – работник не учреждения, а предприятия, поэтому он не может быть квалифицирован как должностное лицо1.

Можно предложить следующую таблицу сравнения признаков государственных органов, государственных предприятий и государственных учреждений, а также должностных лиц.

1 Определение судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2001 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2002, № 7, стр. 12–13.

133

Наиболее характерным признаком различия государственного органа и государственного предприятия является право издавать нормативные акты управления государственным органом и отсутствие такого права нормотворчества у государственного предприятия. Однако некоторые ученые (академики А.В. Венедиктов, В.В. Лаптев) не различают (социалистические) государственные предприятия и государственные органы, считая, что оба они выступают в интересах государства.

Важной характеристикой государственного органа является территориальный предел действия его компетенции Например, Инструкция об организации служебных командировок сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних дел Министерства внутренних дел РФ на территории РФ, утвержденная приказом Министерства внутренних дел РФ от 5 октября 2006 г. № 780 «Об организации служебных командировок сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних дел МВД России на территории Российской Федерации»1 среди уполномоченных должностных лиц, имеющих право принимать решения об осуществлении плановых служебных командировок сотрудников (военнослужащих) называются: должностные лица центрального аппарата МВД России; начальники Главных управлений МВД России по федеральным округам и руководители УВД по административным округам ГУВД по г. Москве и субъектам РФ. В отношении более низких ступеней управления Инструкция гласит: «Начальники горрайлинорганов вправе разрешать служебные командировки подчиненным сотрудникам в пределах обслуживаемой территории. Во всех других случаях разрешение о направлении сотрудников в служебные командировки запрашивается начальником горрайлиноргана в МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, УКВДТ, ОВДРО в письменном виде.

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2006, № 50, стр. 94–131.

134

§2. Административно-правовой статус Правительства РФ

Вплане ответственности государственных органов интересно замечание Е.В. Алексеевой и В.В. Бараненкова, согласно которому особенностью деликтосопособности юридических лиц является то, что «оно отвечает не только за свои собственные действия, но и за действия своих наемных работников, совершенные ими в пределах своих трудовых (служебных) обязанностей, как за свои собственные (п. 1 ст. 1068 ГК РФ), поскольку такие действия тоже совершаются во исполнение указаний (воли) этого юридического лица»1. Для государственных органов такой подход характерен.

Признание коллективных субъектов права как категории влечет естественную постановку вопроса о «коллективных субъектах административной ответственности», что и сделано в диссертации Ю.Б. Аникеенко2.

Таким образом, орган государственного управления представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет определенную компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим правовым актом, обладает определенным методом в работе, наделена полномочиями выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять руководство хозяйственным, социальнокультурным и административно-политическим строительством.

§2. Административно-правовой статус Правительства Российской Федерации

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, гласит п. 1 ст. 110 Конституции РФ. Правительство состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Федеральные министры обычно возглавляют министерства, но в РФ поя-

1 Алексеева Е.В., Бараненков В.В. Сущность правового положения юридического лица // Научные труды Российской академии юридических наук. Выпуск 3, том 1 / Отв. ред. В.В.Гриб. М.: РАЮН, 2003, стр. 578.

2 Аникеенко Ю.Б. Административная ответственность юридических лиц (мате- риально-правовое исследование). Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Екатеринбург, 2005, стр. 14.

135

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

вились и министры без портфеля. Таковыми стали Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации — Министр Российской Федерации1 и координатор деятельности федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики2. Должность Первого заместителя председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации — Министра Российской Федерации введена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724.

Научное определение понятия Правительства можно сформулировать так: Правительство — это высший коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции. Такое определение следует из ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1999 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ». Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность (ст. 12). Термин «Правительство» (government) в США применяется по отношению одновременно к исполнительной власти и к конгрессу3. То есть понятие Правительства в разных странах может отличаться от принятого нашими учеными. То, что называют Правительством в США, следует переводить с американского как правление, или применять термин «президентство», так как такого органа, который эквивалентен Правительству РФ, органу власти, — в США нет. Это важно иметь в виду при заключении Соглашений с «правительством» США, юрист здесь рискует потерей надлежащего субъекта ответственности при нарушении Соглашения. В качестве примера такого соглашения можно привести Соглашение между Правительством РФ и Правительством США «Об использовании высокообогащенного урана, извлеченного из ядерного оружия»4, по действию которого уже было много споров в Государственной Думе.

Характеристика «высший» в отношении Правительства как органа исполнительной власти означает, что в сфере исполнительной власти Правительство не подчиняется никому, в то время как все ор-

136

§ 2. Административно-правовой статус Правительства РФ

ганы исполнительной власти подчиняются Правительству. К сожалению, на практике дело обстоит не так. Изучая проблему прямого действия Конституции РФ и поддерживая эту идею, И.А. Герасимова при этом отмечает, что нарушение этого принципа допускается самим законодателем, например, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ». Она пишет: «Ряд положений Конституции просто игнорируется, что в свете ее прямого действия и верховенства просто недопустимо. Так, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» наделил Президента РФ полномочиями руководить деятельностью силовых министерств и ведомств, оставив за Правительством лишь полномочия «координировать их деятельность» в противоречие с положениями гл. 6 Конституции РФ о полномочиях Правительства РФ»1.

Характеристика «коллегиальный» означает, что решения Правительства принимаются коллегиально, единоличные решения не могут быть признаны законными. Ответственность тоже коллегиальная.

Статус Правительства как органа исполнительной власти прямо закреплен в законодательстве, и его структура и полномочия отражают правосубъектность органа государственной власти. В этом смысле вряд ли юридически правильной является формулировка постановления Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. № 987, подписанного Председателем Правительства РФ В. Путиным2, и которая гласит: «В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» Правительство Российской Федерации постановляет: 1. Принять к исполнению федеральный бюджет на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов». Правительство – орган исполнительной власти, и не может своим собственными решением принимать или не принимать закон Российской Федерации к исполнению. Оно обязано исполнять законы РФ.

Характеристика Правительства РФ как органа общей компетенции означает, что Правительство отвечает за состояние дел по любому вопросу в стране. Не все эти характеристики в одинаковой мере

1 Герасимова И.А. Прямое действие Конституции Российской Федерации // Российская академия юридических наук. Научные труды, 1. Том 1 / Отв. ред. В.В. Гриб. М.: ИГ «Юрист», 2001, стр. 111.

2 СЗ РФ, 2009, № 1, ст. 141.

137

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

реализуются на практике в Российской Федерации. Примечательна в этом плане дискуссия в Государственной Думе при обсуждении готовности экономики и народного хозяйства РФ к осенне-зимнему периоду 2002/2003 годов. Когда депутат Романов В.С. сказал, что «Правительство отвечает за ситуацию во всей стране», присутствовавший заместитель Председателя Правительства РФ В.Б. Христенко выступил против такого понимания роли правительства. Он сказал: «…насчет того, что Правительство отвечает за то, что творится во всей стране. Самая правильная ситуация – когда каждый знает, за что он отвечает. И в ситуации осенне-зимнего периода ответственность разделяется точно так же, как идет разделение по уровням власти: есть федеральные задачи, есть задачи субъектов, есть задачи местного самоуправления. И попытка перевести всё на федеральный уровень означает попытку запутать избирателей, граждан относительно того, кто же за что на самом деле несет ответственность»1. Но именно Правительство должно обеспечить, чтобы каждый знал, за что отвечает, и проследить выполнение каждым своих функций. Невыполнение Правительством функции координатора государственного механизма в стране отразил в своем выступлении и председатель правления РАО «ЕЭС России» А.Б. Чубайс. Он говорил, в частности: «С 1 января этого года по предложению Правительства Государственная Дума внесла ряд изменений в налоговое законодательство, в соответствии с одним из этих изменений увеличен налог на воду в десятки раз. Повторяю еще раз: в десятки раз! Это увеличение не признано государством в части тарифной. В итоге создалась абсолютно нелепая ситуация, когда для большинства гидроэлекростанций страны объем налога на воду, который они должны платить, превышает объем выручки, который они получают. Подчеркну: не объем прибыли, а объем выручки, который они получают. Абсолютная экономическая нелепость! Уже десятый месяц мы доказываем необходимость решения этой задачи. К сожалению, до сих пор она не решена. И фактически росчерком пера вся гидрогенерация страны из рентабельной, эффективной переведена в убыточную»2. И далее, хотя и по другому обстоятельству: «Таким образом, государство само является источником неплатежей, само вносит беспорядок в

138

§ 2. Административно-правовой статус Правительства РФ

сердцевину энергетического рынка, что является абсолютно ненормальным положением»1.

Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (ст. 83-а, ст. 111 Конституции РФ), принимает решение об отставке Правительства РФ (ст. 83-в), по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (ст. 83-д Конституции РФ). Председатель Правительства РФ в недельный срок представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ст. 112 Конституции), кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Правительство (ст. 114 Конституции) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области финансовой, кредитной и денежной политики; в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Перечень полномочий Правительства говорит о нем как об органе общей компетенции. И это позволяет не перечислять все его функции подробно. В такой ситуации в Великобритании по отношению к полномочиям короны, тоже органа общей компетенции, говорят об «остаточной компетенции», то есть если в стране не ясно, в чьей компетенции находится решение какого-либо вопроса, значит это вопрос компетенции короны, то есть это вопрос органа общей компетенции2.

Федеральный конституционный закон от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституцион-

ликобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984, стр. 81.

139

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

ный закон «О Правительстве РФ»1 расширил компетенцию Правительства РФ до его полномочия «распределять функции между федеральными органами исполнительной власти», что вызвано результатами административной реформы.

В Правительстве действует Президиум Правительства. Состав Президиума Правительства РФ в настоящее время регулируется постановлением Правительства РФ от 16 мая 2008 г. № 371 «Об образовании Президиума Правительства Российской Федерации»2. В его составе 12 должностных лиц, включая Председателя Правительства РФ, 2 Первых заместителей Председателя Правительства РФ, 6 Заместителей Председателя Правительства РФ и 7 федеральных министров основных направлений деятельности: Минфина, Минрегиона, Минздравсоцразвития, МИД, МВД, Минобороны и Минсельхоза России.

Правительство издает постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции). Два вида актов связаны с нормативным характером одного и индивидуальным характером другого, что не всегда проводится на практике. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации (ст. 23 ФКЗ № 2-ФКЗ).

Понятие Правительства как коллегиального органа должно влечь обязательное личное участие членов Правительства в формировании его воли. Такое участие в Правительстве Франции, например, осуществляется методом «скрепы» (d`arete), то есть проставлением подписи соответствующего министра на принимаемом Правительством документе (этим персонифицируется ответственность за его выполнение), либо голосованием. В российском Правительстве признаком коллегиальности является право федеральных министров участвовать в заседаниях Правительства с правом решающего голоса (ст. 26 Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ 1997 г.), а также закрепленный законом перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства (ст. 28 Закона).

1 СЗ РФ, 2004, № 25, ст. 2478.

2 СЗ РФ, 2008, № 20, ст. 2370.

140