Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 2. Виды и система субъектов административного права РФ

Вертикаль Центросоюза, как разветвленной и устоявшейся системы организаций, приводится в данной схеме для примера, таким примерно статусом для целей данной схемы могли бы стать и учреждения банковской системы РФ, Академии наук и учреждения ряда других органов власти в Российской Федерации.

Схема показывает сложность организации государственного аппарата Российской Федерации. Всю систему взаимосвязей органов исполнительной власти разрывает отмеченное, в частности, В.Н. Петуховым положение о том, что центральные органы исполнительной власти Российской Федерации не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляемую в пределах их полномочий1. Это ведет неизбежно к параллелизму в управлении и нечеткости координации государственного управления, разбуханию государственного аппарата, и в целом к снижению его эффективности в управлении населением.

Направление реформирования данной схемы государственного аппарата выбрано и закреплено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»2. В этом указе и последовавшем распоряжении Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, которым утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах3, определены следующие приоритетные направления административной реформы

в2003–2004 годах:

–ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

–исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

–развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

1 Петухов В.Н. Федеральное правительство и органы исполнительной власти субъектов Федерации в рамках единой системы исполнительной власти. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (По материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право, 1998, № 8, стр. 15.

2 СЗ РФ, 2003, № 30, ст. 3046.

3 СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720.

31

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

–организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

–завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (п. 1).

Большинство этих принципов неудачны, они фактически исключают также и реформу государственной службы, так как предусматривают сокращение участия профессиональных государственных служащих в делах государства и их влияния на общественный сектор, как и ответственности за положение дел в стране. Система саморегулируемых организаций, действующих в своих интересах, но на материальной базе общенародного продукта, – это ультракоммунистическая система перехода власти от государства к толпе, безответственной общественности.

В период ельцинских «реформ» появился новый субъект права – представитель государства в акционерной компании с участием государственного капитала. У него весьма специфичный статус. Трактуется он как лицо – представитель государства, но как лицо гражданского права. Поскольку же именем государства выполняются лишь публичные функции, то это лицо необходимо рассматривать как фигуранта в государственном управлении, что влечет особенности его статуса, такие как назначение, право голоса и отчетности перед государством.

§3. Административно-правовой статус Президента Российской Федерации

Статус Президента РФ имеет преимущественно конституционный характер. Выборы Президента РФ регулируются Федеральным законом РФ от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»1. Иного законодательства о статусе Президента РФ нет.

1 СЗ РФ, 2003, № 2, ст. 171.

32

§3. Административно-правовой статус Президента Российской Федерации

Вотличие от предшествующей Конституции РФ, определявшей Президента РФ главой исполнительной власти, Конституция РФ 1993 года называет Президента главой государства и выводит его должность за пределы трехзвенной системы разделения властей (ст. 11, 80 Конституции). Однако Президент РФ, кроме функций главы государства, фактически имеет большие полномочия в области исполнительной власти. Так же, как и во Франции, Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (ст. 83-б Конституции РФ) и пользоваться всем государственным аппаратом при исполнении своих обязанностей. Вместе с тем он продолжает иметь собственный аппарат, наличие которого оправдывается параллелью со статусом КПСС в СССР. Подобный аппарат за рубежом обнимается термином «президентство». Ряд российских ученых также используют этот термин1.

Всвоей деятельности Президент РФ выступает именем государства, а не от своего собственного имени. Ибо, как можно вывести из рассуждения Э.В. Талапиной: «Если государство — это система, а его органы – элементы системы, то несомненно титульным субъектом, аккумулирующим в себе все существенные характеристики, будет государство в целом. Поэтому правомерна формулировка, что правосубъектностью обладает само государство. Но, как мы помним, в правосубъектности сосуществуют две составляющие – правоспособность (статический элемент) и дееспособность (динамический элемент). По отношению к такому делению можно утверждать, что правоспособностью будет обладать государство в целом, а дееспособностью – государственные органы, которые, собственно, и реализуют правосубъектность государства»2. Это методологическое замечание Э.В. Талапиной, однако, не проясняет проблему признания статуса

Президента страны органом государства. А.П. Алехин считает, что

1 Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2005, стр. 390; Биктагиров Р.Т. Институт президентства и демократические преобразования в России // Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научно-прак- тической конференции / Под ред. Г.В. Мальцева. М.: Изд-во РАГС, 2005, стр. 65–75; Дегтев Г.В. Некоторые теоретические закономерности становления института президентства на современном этапе // Государство и право, 2005, № 2, стр. 5–12.

2 Талапина Э.В. О месте органов государства в государственной системе // Институты административного права России / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М.: ИГиП РАН, 1999, стр. 48.

33

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

в РФ «…имеются (образуются, создаются) и единоличные государственные органы, например, Президент РФ»1. Мое мнение, что Президент РФ – это должностное лицо, органом государства можно назвать «президентство».

Законодательство РФ не содержит требования к Президенту РФ, чтобы он был русским по национальности, в то время как другие национальные государства такое требование закрепляют. Например, Конституция Республики Абхазия исходит из того, что Президент РА должен быть гражданином РА из числа лиц абхазской национальности, постоянно проживать на территории Абхазии, свободно владеть государственным языком2.

Своеобразное место Президента РФ как главы государства при провозглашаемом разделении властей вполне объяснимо даже практикой деятельности государственного аппарата в СССР. Так, Г.И. Петров писал: «Процесс осуществления государственной власти предполагает его непрерывность, постоянство. Из этого вытекает необходимость в форме государственной деятельности, обеспечивающей постоянное верховное общегосударственное руководство. Эта деятельность, условно называемая здесь президентской, выполнялась Президиумами ЦИКов советских республик и СССР»3. То есть сессионный характер работы высших представительных органов власти требует и наличия связующей власти. Вместе с тем Президент РФ фактически, как пишет И.В. Филиппов, «имеет полный контроль над формированием и деятельностью исполнительной власти, что делает весьма условным положение Конституции о независимости исполнительной ветви власти. Вмешательство Президента в текущую деятельность исполнительной власти стало настолько привычным, что происходит, по сути, вне установленных Конституцией форм, когда Президент не председательствует на заседаниях Правительства, а проводит «рабочие совещания» и «встречи», на которых дает указания Председателю и членам Правительства, обязательность

хазия на современном этапе. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2005, стр. 8.

3 Петров Г.И. Сущность советского административного права. Изд-во Ленинградского университета, 1959, стр. 21, 34.

34

§ 3. Административно-правовой статус Президента Российской Федерации

исполнения которых очевидна. Активное участие Президента в деятельности Правительства и зачастую параллельное с правительственным президентское нормотворчество приводят к функциональному дуализму президентской и исполнительной ветвей власти, вызывают противоречия между Администрацией Президента и Правительством, которые снижают эффективность и оперативность управления экономикой страны»1.

В систему органов Президента входят Совет Безопасности Российской Федерации (ст. 83-ж Конституции), введенный по образцу США, Администрация Президента РФ (ст. 83-и Конституции, Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»). В составе Администрации Президента РФ действуют Руководитель Администрации Президента РФ, его заместители, иные должностные лица и ряд подразделений, среди которых, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента РФ»2 Аппараты Совета Безопасности РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, аппарат советников Президента РФ и 18 управлений или органов на правах управления (в том числе Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, Контрольное управление Президента Российской Федерации, Управление Президента Российской Федерации по внутренней политике), помощники, пресссекретарь, руководитель протокола и другие. Несмотря на термин, что эти структурные подразделения Администрации Президента РФ «самостоятельны» и состоят из департаментов, п. 1 указа гласит, что государственным органом является только Администрация Президента РФ.

При Президенте создано множество альтернативных государственных органов, вероятно, совещательного характера, например, Совет при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию и Совет при Президенте РФ по культуре и искусству (Указ Президента РФ от 21 июня 2004 г. № 785), Совет при Президенте РФ по со-

1 Филиппов И.В. Роль Президента в обеспечении разделения и взаимодействия властей в РФ. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2002, стр. 7.

2 СЗ РФ, 2004, № 13, ст. 1188.

35

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

действию развитию институтов гражданского общества и правам человека (Указ Президента РФ от 6 ноября 2004 г. № 1417), Совет при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия (Указ Президента РФ от 14 октября 1997 г. № 1115) и другие.

Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе введен Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 преобразованием института полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации. Введение данной должности делается с целью обеспечения единства государственной политики и деятельности органов исполнительной власти РФ, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами власти субъектов Российской Федерации. Его статус напоминает статус префекта во Франции. Однако при нормальных условиях весь государственный аппарат предназначен для обеспечения функций государства, создание дополнительной системы органов, президентской администрации, является показателем неработоспособности основного государственного аппарата. С учреждением 7 федеральных округов значительно сократилось число представителей Президента, ранее назначавшихся практически в каждый субъект РФ, то есть происходит концентрация власти, рационализация государственного аппарата.

Различные виды обеспечения деятельности Президента РФ (материально-техническое, социально-бытовое, медицинское и сана- торно-курортное обслуживание, финансовое обеспечение) организует и непосредственно осуществляет Управление делами Президента РФ, являющееся федеральным органом исполнительной власти (федеральным агентством), осуществляющим в пределах своей компетенции функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и другие функции, и полномочия которого регулируются Указом Президента РФ от 17 сентября 2008 г. № 1370. При этом Управление делами осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета в отношении организаций, созданных при Президенте Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации, подведомственных учреждений.

Президент РФ назначает и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 83-л Конституции), является Верховным главнокомандующим Воору-

36

§ 3. Административно-правовой статус Президента Российской Федерации

женных Сил РФ (п. 1 ст. 87 Конституции), вводит в случае необходимости военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (п. 2 ст. 87 Конституции). Вводит чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции РФ).

Президент непосредственно осуществляет руководство деятельностью наиболее важных федеральных органов исполнительной власти. Если в их перечне, содержавшемся в приложении к Указу Президента РФ от 19 января 1994 г. № 66, включались 8 таких органов, в соответствии с Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. № 483 — 13, по Указу от 17 августа 1999 г. № 1062 их было 15 из 66, в соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 — 17 из 58, то в настоящее время, по Указу Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 их стало 12 из 81, а именно:

–5 из 18 министерств с подведомственными им федеральными службами и федеральными агентствами:

Министерство внутренних дел РФ; Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычай-

ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел РФ; Министерство обороны РФ; Министерство юстиции РФ;

–5 федеральных служб из 36, включая подведомственные федеральным министерствам:

Государственная фельдъегерская служба РФ; Служба внешней разведки РФ; Федеральная служба безопасности РФ;

Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков;

Федеральная служба охраны РФ;

–2 управления на правах федеральных агентств из 27 федеральных агентств, включая подведомственные федеральным министерствам:

Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство), Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство).

Такая степень связи Президента с органами исполнительной власти свидетельствует о том, что Президент никак не может быть

37

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

выведен за пределы исполнительной власти, хотя глава 6 Конституции РФ не предусматривает иной формы организации исполнительной власти, кроме как посредством Правительства, поскольку п. 1 ст. 110 Конституции гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации».

Актами Президента являются указы и распоряжения (ст. 90 Конституции). Распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85-рп1 с позднейшими изменениями утвержден Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ, предусматривающий, в частности, что внесенный проект указа или распоряжения Президента РФ проходит необходимые согласования в Правительстве РФ, должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Государственно-правовом управлении Президента РФ и согласовываться (визироваться) помощником Президента Российской Федерации — начальником Государственно-правового управления Президента Российской Федерации. Проекты указов Президента Российской Федерации нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции Российской Федерации (п. 7). Акты иных форм, вероятно, надо трактовать как не обладающие юридической силой. Таким актом является, например, Послание Президента Федеральному Собранию РФ. Оно не проходит процедуру официального опубликования, то условие, которое делает любой нормативный правовой акт, в соответствии со ст. 15 Конституции РФ, обладающим юридической силой.

Сложным является вопрос о полномочии Президента РФ издавать нормативные акты. «В целом широких прав для издания указов нормативного характера российская Конституция Президенту не дает. Правда, ч. 3 ст. 80 устанавливает, что Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Это положение можно трактовать как предоставление Президенту прав осуществлять правотворческую деятельность по всему спектру отношений в нашем государстве. Но оно носит слишком общий характер и не может служить достаточным юридическим основанием для рас-

1 Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 7, ст. 598.

38

§ 3. Административно-правовой статус Президента Российской Федерации

ширительного понимания нормотворческих полномочий Президента», — говорит профессор А.С. Пиголкин1.

То же можно говорить и о требованиях к режиму законности актов Президента РФ. А.С. Пиголкин писал: «17 сентября 1994 г. был издан Указ Президента «О государственной пошлине», в котором назывались иные ставки пошлины по делам, рассматриваемым арбитражными судами, чем те, которые утверждены действующим Законом РФ «О государственной пошлине», и т.д. При установлении новых норм использовалась формула «впредь до принятия федерального закона». Данная формула указывает на их временный характер, что, однако, не придает им легитимности». Что касается издания указов, которые не противоречат Конституции и федеральным законам, но принимаются по предмету ведения законодательного органа, и, следовательно, по данному вопросу должны быть приняты законы. «Такого рода указы восполняют пробелы в законодательстве. Так, не дожидаясь окончательных результатов обсуждения Государственной Думой законопроекта о путях проведения второго, «послеваучерного» этапа приватизации, Президент принял Указ на ту же тему. Сюда можно отнести указы о земельной реформе, о курортах общефедерального значения, о порядке опубликования и вступления в силу законов и иных актов палат Федерального Собрания и некоторые другие. На основании указов повышался уровень минимальной оплаты труда и пенсий на определенный период, создавались некоторые центральные органы управления. В том случае, когда Президент намерен устранить те или иные законодательные пробелы, безупречно легитимной представляется процедура внесения им в Государственную Думу соответствующего законопроекта в порядке реализации права законодательной инициативы. Такая практика наиболее соответствовала бы предусмотренному российской Конституцией разделению властей»2.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов

1 Пиголкин А.С. О соотношении законов и указов Президента в Российской Федерации. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (По материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право, 1998, № 8, стр. 20.

2 Там же.

39

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или при нарушении прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (п. 2 ст. 85 Конституции).

Официальными символами Президента являются штандарт (флаг) и Знак Президента РФ, который состоит из золотых знака и цепи знака.

Президент РФ пользуется свободой перемещения и внутри страны и за рубеж. В зарубежной практике статуса Президента можно отметить, что 10 апреля 2002 г. сенат Мексики не дал разрешения Президенту страны на поездку в США и Канаду. Президент представляет для страны такую ценность, что он не может оставить страну без разрешения сената. В Государственной Думе РФ депутат А. Митрофанов в 2002 году предложил Государственной Думе законопроект о запрете государственным должностным лицам заниматься спортом, так как их должности не позволяют им рисковать собственным здоровьем.

Президент РФ обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции). От должности Президент может быть отрешен в результате сложной процедуры, напоминающей импичмент в США (ст. 93 Конституции), и ни Верховному Совету РФ, ни Государственной Думе РФ добиться этого законным путем в отношении бывшего Президента РФ Б.Н. Ельцина не удалось. «Фактическое отсутствие политической ответственности президента в России – это очень серьезная потенциальная опасность возникновения жесткого авторитарного режима»1, — пишет В.Е. Усанов. Таким же образом оценивает ситуацию и В.В. Полянский: «В периодической печати в порядке подготовки общественного мнения зачастую обосновывается идея исключительно президентской инициативы в решении вопроса о досрочном прекращении исполнения полномочий «в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия…» (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ)… Сохранение подобной нормы консервирует политический режим, обеспечивший принятие Конституции, удобной для сохранения го-

1Усанов В.Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль

вформировании парламентаризма в современной России // Государство и право, 2005, № 12, стр. 19.

40