Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 5. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

ет вести речь о фактическом упразднении государства в части этих обязанностей»1.

Наконец, одна из самых спорных позиций статуса гражданина как субъекта административного права: расовые теории в их правовой интерпретации2. Расовая или национальная рознь мешает единству народа в государстве. Внерасовое определение статуса гражданина должно вести к прогрессу, формирует стимул работать на единый народ, на единое государство, а в единстве — сила. Вместе с тем, расы существуют в природе объективно, фиксация этого факта не является тем преступным расизмом, против которого законодательство направлено. Ибо преступный расизм проповедует преимущества одного человека перед другим по мотиву его принадлежности к той или иной расе или национальности. Наука не выработала существенных отличий креативной деятельности человека в зависимости от расы. А в то же время наука подошла к изобретению снайперской винтовки, которая определяет расу мишени и может запрещать выстрел в лицо своей расы. «Привычка определять национальность человека по его внешнему виду не исчезнет никогда, ибо напрямую связана с выживанием и необходимостью классифицировать мир. Как и у животных с их навыками точной атрибуции особей разных видов. И только самые продвинутые из нас умеют вовремя вспомнить, как легко обмануть глаз и как мало эта классификация дает сердцу», — пишет Анна Школьник3. Национальность и раса человека – удобный повод применять прием управления «разделяй и властвуй». То есть игнорировать расовые или национальные различия было бы прегрешением против истины, с одной стороны. С другой — проповедь национальных, религиозных и расовых особенностей людей лежит в основе деления единого народа Российской империи после Великой Октябрьской социалистической революции 1917 года на националистические республики СССР (кроме республики русского народа), по границам которых и произошло уничто-

1 Казанцев Н.М. Семантические критерии и преткновения административного реформирования // Информационные проблемы в сфере административной реформы / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: ИГП РАН, 2005, стр. 52.

2 Наука о расах и расизм. М., 1938.

3 Школьник А. 20 фактов о еврейском лице. http://booknik.ru/colonnade/facts/?id =27193&_openstat=ZGlyZWN0LnlhbmRleC5ydTs1MzI0NjM7Mjk1MDM0NTt3d3cudnJ lbXlhLnJ1Omd1YXJhbnRlZQ.

81

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

жение СССР. Такая теория и практика не обеспечивает и основных элементов правового статуса гражданина.

§6. Административно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации

Основным критерием при определении статуса иностранного гражданина является суверенитет государства, для которого иностранец является чуждым элементом на его территории. При конкурентном характере рыночной экономики статус иностранцев равным со статусом отечественных граждан никак не может поддерживаться, иначе это была бы не конкурирующая, а оккупированная страна. Рассматривая эволюцию статуса иностранца в постепенно интернационализирующемся, глобализирующемся мире, Т.А. Васильева констатирует, что в конце XIX века стандарт статуса иностранца «предполагал признание права на жизнь и свободу совести и вероисповедения»1. Особенности правоотношений с участием иностранного элемента отмечает и В.В. Кудашкин. Он говорит, что юридическое или физическое лицо на территории иностранного для него государства попадает в сферу налогового, таможенного, валютного, административного, иногда уголовного регулирования этого государства, что предполагает постановку вопроса о применимом к такому лицу праве. «Общим правилом в случае возникновения соответствующих публично-правовых отношений является их регулирование правом страны, где эти отношения возникли, исходя из общепризнанного принципа международного права о территориальном верховенстве государства над своей территорией, хотя и в этой сфере указанный подход уже не является абсолютным»2.

Устойчивая правовая связь человека с государством (гражданство) диктует определять своего гражданина и принадлежащего к иному государству лица как обладающими различным статусом.

вовом отношении // Государство и право, 2007, № 9, стр. 13.

82

§ 6. Административно-правовой статус иностранных граждан в РФ

Господствовавшее в советском законодательстве определение статуса иностранца как равное со своим гражданином (на самом деле было часто и преимущественное положение) диктовалось закрытым характером территории СССР для иностранцев, жестким контролем за передвижением иностранцев, а главное, политическим характером самого факта их пребывания на территории СССР, правом убежища.

«Нельзя рассматривать в качестве дискриминации предоставление государством иностранцам меньшего объема прав и свобод, чем собственным гражданам. Обычно все государства не предоставляют иностранцам избирательных прав, ибо право избирать и быть избранным – исключительное право граждан. Встречаются и иные изъятия, касающиеся, например, передвижения по территории страны, занятия определенных должностей и т.д. Установление подобного рода изъятий не запрещено международным правом и свидетельствует о том, что иностранцы имеют несколько иной правовой статус (т.е. круг прав и обязанностей), чем граждане того или иного государства. …следует еще раз отметить, что в каждом государстве их правовой статус неодинаков и имеет свою специфику в соответствии с законодательством (нормативными актами) о правовом положении иностранных граждан», – пишет Ю.М. Смирнов1.

Обычно государства в своем национальном законодательстве и международных договорах предусматривают для иностранцев два вида правового режима: национальный режим и режим наибольшего благоприятствования в том или ином сочетании. Национальный режим означает, что при соотнесении правового статуса иностранцев со статусом граждан страны пребывания иностранцы практически приравниваются в правах к гражданам данного государства. Когда говорят о режиме наибольшего благоприятствования, то соотносят правовой статус юридических и физических лиц договаривающихся государств с правовым статусом на их территории таких же лиц третьего государства. Режим наибольшего благоприятствования означает, что юридическим и физическим лицам одного договаривающегося государства предоставляется на территории другого такой правовой режим, которым пользуются или будут пользо-

1 Смирнов Ю.М. Консульское право: практика применения: Курс лекций. М.: Изд-во НИМП, 2001, стр. 227.

83

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

ваться в дальнейшем на их территории юридические или физические лица любого третьего государства, т.е. такого государства, которому предоставлены в этом наиболее благоприятные условия, — пишет Ю.М. Смирнов1. Режим иностранца в РФ, очевидно, надо признать национальным, хотя есть примеры попыток приравнять этот статус к статусу иностранцев, например, в странах Европейского Союза.

Основными актами, устанавливающими правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, являются Конституция РФ (ст. 62, 63), Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г.

№115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»2, Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»3, Федеральный закон от 15 августа 1996 г.

№114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»4.

Бывший министр внутренних дел РФ Б. Грызлов оценил суть федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» как закона о миграции населения5, как «первый реальный миграционный закон РФ». Он определил и цель этого закона: ввиду «депопуляции» коренного населения (он не назвал русских) сделать так, чтобы «гастарбайтер» видел Россию не как территорию добычи «полезных ископаемых», а как «страну своего возможного дальнейшего проживания, свою Родину»! На самом деле это закон просто-напросто о статусе одного из субъектов российского права, иностранного гражданина. В частности, нарушение иммиграционного контроля в российском законодательстве преследуется довольно жестко.

Уклонение иммигранта от прохождения иммиграционного контроля, предусмотренного законодательством Российской Феде-

1 Смирнов Ю.М. Консульское право: практика применения: Курс лекций. М.: Изд-во НИМП, 2001, стр. 229–230.

2 СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3032.

3 СЗ РФ, 2006, № 30, ст. 3285.

4 СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4029.

5 Иностранцы получили свой закон. Его комментирует министр внутренних дел России Борис Грызлов в интервью «Российской газете» // Российская газета от 31 октября 2002 г., стр. 1, 6.

84

§ 6. Административно-правовой статус иностранных граждан в РФ

рации, медицинского освидетельствования, идентификации личности, проживания в месте временного содержания, в центре временного размещения иммигрантов или в месте, определенном территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, для временного пребывания, а равно нарушение правил проживания в указанных местах либо уклонение от представления сведений или представление недостоверных сведений во время определения статуса иммигранта в Российской Федерации — влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового (ч. 1 ст. 18.11 КоАП РФ).

Непредставление или несвоевременное представление по требованию федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориального органа установленных законодательством Российской Федерации документов или информации об иностранных гражданах или лицах без гражданства, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль, предусмотренный законодательством Российской Федерации, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей (ч. 2 ст. 18.11 КоАП РФ).

Иностранным гражданином в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ признается «физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства», лицо без гражданства – «физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства». При этом статус «иностранный гражданин» включает в себя статус «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан, но не полностью включает в себя понятие «иностранный работник», под которым понимается иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном

85

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

порядке трудовую деятельность, то есть именно тот самый «гастарбайтер», призванный заселить пустеющие от русских пространства Российской Федерации, по мысли Б. Грызлова. Закон ввел даже категорию постоянно проживающего в Российской Федерации иностранного гражданина, что совершенно сводит на нет отличие физических лиц как субъектов права по признаку гражданства.

Статья 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ устанавливает принцип, согласно которому иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

Закон делит иностранцев на пребывающих в Российской Федерации временно или постоянно. Срок временного пребывания иностранного гражданина в РФ определяется сроком действия выданной ему визы. А в случаях, не требующих получения визы, не может превышать девяносто суток, за некоторыми исключениями, например, в случае заключения им трудового договора, при котором срок временного пребывания иностранного гражданина в РФ продлевается не более чем на один год. Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации (п. 1 ст. 6). Постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 789 утверждено Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание1. Квоты по республикам и иным субъектам РФ, на основании, например, постановления Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 790 «О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации»2 установлены по субъектам РФ. Например, на 2003 год наиболее заселяемыми иностранцами российскими территориями в виде субъектов РФ определены г. Москва (90 тыс. разрешений) и Калининградская область (48 тыс.).

Форма визы, порядок и условия ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядок аннулирования визы урегулированы постановлением Пра-

1 СЗ РФ, 2002, № 45, ст. 4516.

2 СЗ РФ, 2002, № 46, ст. 4581.

86

§ 6. Административно-правовой статус иностранных граждан в РФ

вительства РФ от 9 июня 2003 г. № 3351, изданным в соответствии с Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Это постановление предусматривает, в частности, обыкновенную туристическую визу, обыкновенную учебную визу на срок до 3 месяцев с возможностью последующего ее продления, обыкновенную рабочую визу на срок до 3 месяцев с возможностью последующего ее продления не более чем на 1 год, обыкновенную гуманитарную визу, которая выдается иностранному гражданину, въезжающему в РФ на основании приглашения в целях осуществления научных, культурных, общественнополитических, спортивных или религиозных связей и тому подобных контактов. Обыкновенная виза на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища выдается иностранному гражданину на срок до 3 месяцев на основании решения Федеральной миграционной службы о признании данного иностранного гражданина беженцем на территории Российской Федерации. Такая виза может быть только однократной.

Постоянно проживающие в РФ иностранные граждане имеют вид на жительство (ст. 8), под которым понимается документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в РФ, а также их права на свободный выезд из РФ и въезд в РФ. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность. До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в РФ не менее одного года на основании разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет и может быть не продлен. Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство утверждено постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 7942.

Документом, удостоверяющим личность иностранного гражданина, в РФ по-прежнему остается паспорт иностранного гражданина либо иной документ в специальных случаях.

1 СЗ РФ, 2003, № 24, ст. 2329.

2 СЗ РФ, 2002, № 45, ст. 4520.

87

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах РФ на основании выданных им документов, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение (п. 1 ст. 11 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ), кроме временно проживающего в РФ иностранного гражданина, последний не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание. Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, утвержден постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 7541. А перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу, утвержден постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 7552. В них включаются местности и организации, связанные с функционированием Вооруженных Сил РФ или с режимом государственной тайны, территории закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица пользуются равными правами с гражданами и организациями РФ в отношении земельной собственности, однако не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях РФ (п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ). Напомню, что проблема принадлежности земли в Мексике иностранцам в приграничных территориях с США и в районе нефтяных промыслов являлась одним из основных вопросов революции 1917 года в Мексике. «Действие «равного» доступа к приобретению земли гражданами России и иностранными лицами (лицами без гражданства) одновременно с одним из принципов всего земельного законодательства (п. 7 ст. 1 ЗК) – платностью использования земли, фактически отстраняет от возможности приобретения земли малоимущих граждан. Действие данного принципа также противоречит ст. 19 Конституции РФ о недопустимости ограни-

1 СЗ РФ, 2002, № 41, ст. 3995.

2 СЗ РФ, 2002, № 41, ст. 3996.

88

§ 6. Административно-правовой статус иностранных граждан в РФ

чения прав граждан в зависимости от имущественного положения. Хочется добавить, что ни одна Конституция европейского государства, а также законы США, Китая, Израиля и других государств не допускают установления равенства прав на землю для граждан своей страны и иностранных граждан, иностранных организаций, лиц без гражданства», – совершенно обоснованно пишет А.В. Петрова1. Необходимо иметь также в виду, что иностранные граждане являются специфичными субъектами влияния в РФ, например, как отмечает П.В. Трощинский, Китай традиционно осуществляет поддержку «хуацяо», «то есть китайцев, постоянно проживающих за границей, которые оказывают помощь Китаю как в проведении внешней политики, так и инвестируют свои средства в экономику китайского государства»2.

Сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в РФ, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в РФ иностранным журналистам право на свободу передвижения в пределах РФ предоставляется на основе принципа взаимности (п. 3 ст. 11 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ).

Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу (п. 4 ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ), кроме постоянно или временно проживающих в РФ, а временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание.

Ограничения, установленные законодательством РФ в отношении иностранных граждан, немногочисленны. Иностранный гражданин не имеет права находиться на государственной и муниципальной службе (п. 1 ст. 14 Федерального закона от 25 июля 2002 г.

№115-ФЗ), не может быть призван на военную и альтернативную

1 Петрова А.В. Системообразующая (организационно-юридическая) функция Конституции РФ // Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научнопрактической конференции 21 сентября 2004 г. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.: Изд-во РАГС, 2005, стр. 59.

2 Трощинский П.В. Юридическая ответственность по законодательству Китайской Народной Республики. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2002, стр. 4.

89

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

гражданскую службу (п. 1 ст. 15). Он не может замещать должности

всоставе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации (п. 2 ст. 14); быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации (п. 3 ст. 14); быть командиром воздушного судна гражданской авиации (п. 4 ст. 14); быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ (п. 5 ст. 14); заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом (п. 6 ст. 14).

Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности

вРоссийской Федерации»1. Такие разрешения выдаются работодателям, заказчикам работ (услуг) и иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывающим в Российскую Федерацию как в порядке, требующем получения визы, так и в порядке, не требующем получения визы. Они выдается Федеральной миграционной службой или ее территориальными органами при наличии заключения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации. Решение о выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников принимается органом миграционной службы в течение 30 дней со дня подачи заявления и соответствующих документов. Полученное работодателем разрешение на привлечение и использование иностранных работников не может быть передано другому работодателю, а привлекаемые на его основе иностранные работники не могут быть переведены на работу к другому работодателю. Приостановление действия выданного разрешения на привлечение и использование иностранных работников производится на основании решения органа миграционной службы с указанием вида нарушения и срока его устранения, вручаемого под расписку работодателю.

1 СЗ РФ, 2006, № 47, ст. 4911.

90