Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

сти суда. В подтверждение можно привести постановление Верховного Суда РФ № 11-Ад03-1: «Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает права суда, органа, рассматривающих жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, которым производство по делу прекращено, при отмене данного постановления вынести решение о привлечении к административной ответственности и назначении соответствующего наказания»1. Данное постановление основывается скорее не на прирожденной гуманности суда, а на подспудной, последовательно не признающейся юристами истине, что суд не является административным органом и применением материальной ответственности заниматься не должен. Суд – орган процессуальный и должен, разбирая спор, только провозглашать истину, исполнять которую обязаны иные лица. В том числе суд не может и отменять незаконное распоряжение административного органа, он имеет право только оценить, что данный акт противоречит законодательству, а отменить его обязан тот именно орган или должностное лицо, которые это отклонение от закона допустили.

Правоспособность и дееспособность государственного органа совпадают во времени, начинаются с утверждения положения и кончаются ликвидацией.

Административная право- и дееспособность государственного органа управления заключается в его компетенции, которая представляет собой совокупность задач, функций, прав и обязанностей, форм и методов их работы, тот или иной объем государственной деятельности, возложенный на данный орган, или круг вопросов, предусмотренный правовым актом, который правомочен разрешать орган, что и называется компетенцией органа. Компетенция может быть общей (правительство, администрация субъекта РФ) и специальной (отраслевой и межотраслевой). Обновить классификацию исполнительных органов, выделяя, кроме традиционных органов общей, отраслевой и функциональной компетенции, и программные органы разных видов (в рамках федеральных целевых программ), и головные органы типа министерств соподчинением им ряда однородных орга-

1 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2003 года // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2004, № 7, стр. 24.

121

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

нов с более узкой специализацией, и контрольных органов, и координационных структур, — предлагает Ю.А. Тихомиров1.

Компетенция — первый признак различия государственных органов между собой.

Важно отметить, что компетенция включает в себя и права, и обязанности государственного органа. Отсюда следует, что государственный орган обязан осуществлять ту деятельность, которая записана в Положении о нем как «права». Например, Федеральное агентство по недропользованию на основании Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 2932, «в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности» имеет право: «6.1. давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере деятельности Агентства». Можно ли от данного Федерального агентства требовать разъяснение или агентство только имеет право его дать? На мой взгляд, государственный орган создается для выполнения государственной функции и альтернативным подходом не может характеризоваться. То, на что он имеет право, это есть и его обязанности, что определяется общим термином «компетенция».

Понятие компетенции, как совокупности прав и обязанностей субъекта публичного права, связано с особенностями их применения. Профессор А.П. Алехин эту специфику определяет следующим образом: «Служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности – правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить»3. Таково логическое оправдание компетенции как единства прав и обязанностей государственного органа. Д.А. Кобзарь эту мысль проводит более безапелляционно: «Применение принципа деонтической

1 Тихомиров Ю.А. Административное право на рубеже столетий // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социальноэкономического развития. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.). М.: ИЗиСП при Правительстве РФ; ГУ–ВШЭ, 2002, стр. 9.

2 СЗ РФ, 2004, № 26, ст. 2669.

3 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Часть 1: Сущность и основные институты административного права. М.: ТЕИС, 1994, стр. 145.

122

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

непротиворечивости при разрешении компетенционных споров осуществляется с учетом специфики использования общеправовых принципов (разрешительного и общедозволительного) в отношении органов власти: право органа власти суть его обязанность, если не установлено иное»1.

Передача (делегация) функций власти от государственного органа кому бы то ни было – нарушение сущности государственной власти; в коммунистические времена такая передача символизировала стадию отмирания государства и перехода общества к коммунистическому самоуправлению. В настоящий период развития Российского государства такая передача не имеет научных оснований. Тем не менее такое перераспределение полномочий власти происходит и закреплено. Оформление делегации государственных полномочий органам местного самоуправления сделано, например, Законом Алтайского края от 10 апреля 2001 г. № 21-ЗС «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по государственному регулированию цен»2. Органы местного самоуправления городов краевого значения и сельских районов наделены этим законом отдельными государственными полномочиями администрации Алтайского края по государственному регулированию цен на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги по перечню, в который включаются, в частности, цены на топливо, керосин, перевозки пассажиров, ритуальные услуги и другие.

Всякая делегация полномочий, на мой взгляд, отражает исходную несбалансированность аппарата государства, гармонизировать которую, привести в соответствие с нормой отдельные делегации не могут. Государственная демократия требует четкого распределения компетенции, иначе трудно обеспечить персональный учет исполнения обязанностей каждым участником государственного аппарата, а вместе с тем и их ответственности за качество работы на государственной должности. М.Е. Фрадков говорил: «…серьезному повышению эффективности государства должно послужить завершение

1 Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М.: МГУ, 2005, стр. 7.

2 Сборник законодательства Алтайского края, 2001, № 60, с. 37.

123

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

процесса разграничения полномочий между уровнями власти. Как я уже говорил в начале выступления, каждый государственный орган должен иметь свои обязанности, а также необходимые для их реализации ресурсы и соответствующую ответственность»1.

Недопустимо делегировать государственные властные полномочия негосударственным образованиям. Однако это предусмотрено, например, Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», предусматривающего, в частности, что «арбитражный управляющий (временный управляющий, административный управляющий, внешний управляющий или конкурсный управляющий) — гражданин Российской Федерации, утверждаемый арбитражным судом для проведения процедур банкротства и осуществления иных установленных настоящим Федеральным законом полномочий и являющийся членом одной из саморегулируемых организаций» (ст. 2). Здесь перепутаны и процедуры создания наделенной государственной властью организации (судом), и обязательное членство в некоей «добровольной» саморегулирующейся организации, наделяемой властями государственными полномочиями без признания таковой государственным органом. Типичное коммунистическое перерастание государства в общественное коммунистическое самоуправление. Найти лицо, которое отвечало бы за злоупотребления, в этой ситуации становится непростым делом.

Оценивает эту ситуацию в законодательстве РФ Н.М. Казанцев2: «Документальное закрепление юридического факта наличия образования, болезни, собственности и ее описания, сделки всегда были предметом осуществления полномочий властей, содержание которых производилось за счет налогов. Но наблюдаем тенденцию все это считать платной услугой. При отсутствии законодательного определения публичных государственных услуг возникает ситуация приватизации публичной власти и цивилистической деформации публичной власти. Этот административно-реформаторский абсурд не утрачивает свойств абсурда вследствие авторитетности его субъек-

1 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2004, № 11, стр. 14.

2 Казанцев Н.М. Семантические критерии и преткновения административного реформирования // Информационные проблемы в сфере административной реформы / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: ИГП РАН, 2005, стр. 53.

124

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

та. Кто-то может охарактеризовать это мелочью, но, по словам одного знаменитого реформатора ХХ в., сказанным в отношении другого экстраординарного реформатора, «это такая мелочь, которая может иметь решающее значение». Напомним, что слова подтвердились, и здесь мы опять-таки сталкиваемся с проблемой квалификации и компетентности аппарата реформ. О некомпетентности российских деятелей и аппарата экономических реформ достаточно написали западные, в том числе и американские, ученые…» — пишет он.

Структура – второй критерий различия государственных органов друг от друга. Она отражает распределение компетенции данного органа между его структурными подразделениями, составными частями. Орган государственного управления обладает структурой, а отсюда и штатами. У должностного лица структуры нет. Структура органа также бывает типовой и индивидуальной. Выделяют три типа построения структуры органа: линейный, функциональный и смешанный. Основная структурная единица — должность.

Сложным теоретическим вопросом является вопрос определения правосубъектности структурного подразделения федерального органа исполнительной власти. Отсутствие права самостоятельного принятия решений структурным подразделением органа исполнительной власти следующим образом аргументирует А.А. Смирнова: «В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высший исполнительный орган государственной власти и иные органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются самостоятельными субъектами исполнительной власти, наделенными собственной компетенцией. В этой связи нормативные правовые акты должны приниматься ими непосредственно и в пределах собственной компетенции. Структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (отделы, департаменты и другие организационные структуры, не обладающие статусом самостоятельного органа исполнительной власти) не вправе принимать нормативные правовые акты любых видов, так как в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации от имени народа государственную власть, и нормативно-правовое

125

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

регулирование в том числе, осуществляют органы государственной власти, а не их структурные подразделения»1.

Профессор А.П. Алехин пишет: «Субъектами административного права выступают также структурные подразделения органов государственного управления и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций»2. В поддержку представления А.П. Алехина о правосубъектности структурного подразделения государственного органа говорит и содержание ст. 22.1 КоАП РФ, которая, в частности, предусматривает, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 настоящего Кодекса «…федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами…». Однако такое положение не может быть признано научным, поскольку структурные подразделения организации выступают вовне от имени организации, а не от своего собственного имени, то есть они не могут быть признаны субъектами права вообще. Философское соотношение части и целого. Правда, это доказательство логическое, законодательство же логичным является не всегда.

Положение о Департаменте государственного энергетического надзора и энергосбережения Министерства энергетики Российской Федерации (Госэнергонадзоре), утвержденное Министерством энергетики Российской Федерации 25 декабря 2000 г.3 (без номера и без официального опубликования) определяет статус Департамента практически в качестве структурного подразделения Министерства, когда Департамент утверждает от имени Министерства энергетики РФ положения о региональных управлениях государственного энергетического надзора, уставы управлений и другие документы (п. 11.1), структура и численность Госэнергонадзора определяются штатным расписанием министерства (п. 14). Одновременно

1 Смирнова А.А. Нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Омск, 2006, стр. 9.

2 Алехин А.П. Субъекты административного права. Общие положения // Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Основные понятия и институты. М.: Зерцало-М, 2004, стр. 57.

3 Вестник Госэнергонадзора, 2001, № 2.

126

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

Госэнергонадзор осуществляет надзор непосредственно и через региональные управления государственного энергетического надзора, государственные инспекции за объектами своего ведения (5.1); руководитель Госэнергонадзора подписывает лично и делегирует право подписи руководителям региональных управлений государственного энергетического надзора и другим должностным лицам лицензии, сертификаты и другие разрешительные документы (11.6); без доверенности представляет министерство в органах исполнительной власти и организациях по вопросам, входящим в компетенцию Госэнергонадзора (10.9). То есть в Положении о Департаменте есть элементы и самостоятельности и субсидиарности.

То же и в Положении о территориальных органах Федерального агентства геодезии и картографии, утвержденном приказом Министерства транспорта Российской Федерации, Федерального агентства геодезии и картографии (Роскартографии) от 13 мая 2005 г. № 84-пр «Об утверждении Положения о территориальных органах Федерального агентства геодезии и картографии».

На основании приказа Федеральной антимонопольной службы от 15 декабря 2006 г. № 324 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы»1 «Территориальный орган Федеральной антимонопольной службы является юридическим лицом, имеет лицевой счет в органе Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, а также иные счета, открываемые в кредитных организациях (банках) в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца». То есть является вполне самостоятельным субъектом права.

Штаты органа — это численность коллектива государственного органа, определяемая штатным расписанием. В каждом организационном образовании существуют оптимальные размеры данного типа коллектива, и задачей теории является изучение объективных условий, детерминирующих эти размеры. Факторы, влияющие на определение структуры и штатов органов государственного управления, в

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2007, № 11.

127

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

том числе территориальный, определяет звенность аппарата. Среди других нормируемых государством факторов – нормы времени, нормативы численности, нормы управляемости.

Наличие многочисленных требований к структуре государственных органов приводит к постоянному их приспособлению к конкретным условиям, к административным реформам, к совершенствованию государственного аппарата. Происходит рационализация аппарата. Парадоксом можно было бы считать то, что в результате всех постоянных сокращений государственный аппарат всегда увеличивался. Но увеличение численности государственного аппарата является закономерным следствием прогресса в разделении труда и изменения пропорций классовой структуры общества: вместе с прогрессом техники, химизации численность крестьян пропорционально уменьшается, автоматизация промышленного производства приводит к снижению потребности и в рабочих, зато необходимость развития науки и правильной координации деятельности всего общества приводит к естественному увеличению интеллигенции, к каковой относятся и служащие государственного аппарата.

Государственный орган необходимо отличать от должностных лиц государственного аппарата, государственных предприятий и государственных учреждений. Типично социалистическим подходом, отражением социалистической системы права можно объяснить то, что текущее законодательство в виде подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти, не озабочено разницей правового статуса государственного органа, государственного учреждения, государственного предприятия и их отличиями от негосударственных частных организаций экономического риска, венчурных. Примером могут явиться Правила предоставления в 2006 году за счет средств федерального бюджета субсидий организациям в сфере электронных средств массовой информации и Правила предоставления в 2006 году за счет средств федерального бюджета субсидий организациям в сфере печати, утвержденные приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 31 марта 2006 г. № 1461. То есть в текстах нормативных актов зачастую предусматривается, что положения данного нормативного

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2006, № 20.

128

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

акта распространяются на все субъекты права «вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности». А это типичные представления социализма, в капиталистическом обществе они правовым образом никак применимыми быть не могут.

Государственные предприятия — организации, целью и результатом деятельности которых является достижение определенного хозяйственного эффекта в области производственно-хозяйственной деятельности, не связанной с осуществлением властных полномочий (заводы, магазины и т.д.). В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»1 унитарным предприятием признается коммерческая организация, имущество которой принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Это положение, очевидно, должно быть понимаемо в связке со ст. 132 ГК, где предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности.

Государственные учреждения — организации, цели которых связаны с осуществлением задач в области социально-культурной или административной деятельности, но не имеющие производственнохозяйственного назначения и целей извлечения прибыли. На федеральном уровне имеется около 35 тысяч государственных учреждений, многие из них осуществляют функции контроля и надзора2. Для целей гражданского права понятие учреждения, в том числе и государственного, закреплено в ст. 120 ГК РФ (часть первая): учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Наличие в Гражданском кодексе положений об управленческих, некоммерческих организациях является, конечно, неуместным, но даже в таком важном документе, как постановление Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных

1 СЗ РФ, 2002, № 48, ст. 4746.

2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. // Российская газета от 17 мая 2004 г.

129

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений»1 нет определения государственного учреждения. Л.А.Мицкевич считает, что «…в ходе административной реформы функции органов переданы государственным учреждениям»2, что вряд ли верно. На самом деле господствует полная неразбериха с видами государственных организаций.

Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 2883 имело определение этого «Учреждения», а именно, что оно, во-первых, создается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», но, во-вторых, является государственным органом, обеспечивающим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Такие несовместимые определения статуса то ли органа, то ли учреждения говорят о низкой юридической грамотности государственного аппарата. С другой стороны, в отношении Государственного учреждения по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) при Министерстве финансов Российской Федерации само название говорит, что властями он трактуется как государственное учреждение, но в соответствии с Положением о нем, утвержденным приказом Минфина РФ от 26 декабря 2005 г. № 353 «Гохран России от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и личные неимущественные права, несет обязанности, выступает истцом и ответчиком в судах», приобретает и отпускает ценности,

1 СЗ РФ, 2008, № 33, ст. 3852.

2 Мицкевич Л.А. Классическая теория административных правоотношений: современное наполнение // Государство и право, 2009, № 2, стр. 9.

3 СЗ РФ, 1998, № 11, ст. 1291.

130