Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

Вфедеральном органе исполнительной власти может быть образована коллегия федерального органа исполнительной власти (п. 2.33), которая является постоянно действующим совещательным органом при руководителе органа и возглавляется им.

Делопроизводство в федеральном органе исполнительной власти осуществляется в соответствии с Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 (п. 2.38). Акты федерального органа исполнительной власти,

атакже исходящие документы оформляются на бланках установленной формы, содержащих его наименование, соответствующее наименованию, указанному в положении об этом федеральном органе исполнительной власти. Решения федерального органа исполнительной власти оформляются в виде приказа или в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, в виде иных актов (п. 3.1). Решения, принятые на совещании у руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти, по его указанию оформляются протоколом (п. 3.3). Проект договора (контракта, соглашения) подлежит обязательному согласованию с руководителем или иными уполномоченными сотрудниками юридической службы федерального органа исполнительной власти. При наличии неурегулированных разногласий правового характера руководитель юридической службы федерального органа исполнительной власти докладывает о них руководителю федерального органа исполнительной власти (лицу, исполняющему его обязанности) или его заместителю (п. 3.7).

Нормативные правовые акты издаются в соответствии с утверждаемыми Правительством правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (п. 5.1). Структурные подразделения федерального органа исполнительной власти и его территориальные органы не вправе издавать нормативные правовые акты (п. 5.2).

Особенности работы с документами и материалами, поступившими из федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства, устанавливаются в регламенте соответствующего федерального министерства (п. 8.2).

Представляет интерес, как решен вопрос ответственности по п. 8.11 Типового регламента. «В случае если документ, находящийся на контроле в федеральном министерстве и направленный в феде-

161

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

ральную службу или в федеральное агентство, находящиеся в ведении федерального министерства, не исполнен в установленный срок, руководитель (заместитель руководителя) соответствующей федеральной службы или федерального агентства в течение 3 дней с даты окончания срока представляет в федеральное министерство информацию о ходе рассмотрения документа с указанием должностных лиц, на которых возложено его рассмотрение, причин его неисполнения в установленный срок и мер ответственности, предлагаемых или принятых в отношении виновных в неисполнении поручения работников. В случае если руководителем федеральной службы или федерального агентства не принято решение о привлечении работника к ответственности, федеральный министр вправе принять такое решение в отношении заместителя руководителя соответствующей федеральной службы или федерального агентства, руководителя территориального органа, отвечающих за исполнение документа, и (или) направить в Правительство предложение о привлечении к дисциплинарной ответственности руководителя соответствующей федеральной службы или федерального агентства». Бюрократический подход.

В федеральном органе исполнительной власти подлежат обязательному рассмотрению индивидуальные и коллективные предложения, заявления и жалобы граждан и организаций, а также ходатайства в их поддержку по вопросам сфер деятельности федеральных органов исполнительной власти, порядка исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, поступающие в письменной форме, в форме электронных сообщений или в форме устного личного обращения к должностному лицу во время приема граждан (п. 12.1).

Обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации и Типовым регламентом доступа граждан и организаций к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти, его территориального органа (за исключением информации ограниченного доступа) возлагается руководителем федерального органа исполнительной власти (его территориального органа) на одно из структурных подразделений и на уполномоченных руководителем должностных лиц (п. 13.1 Типового регламента). Примером может явиться приказ Казначейства РФ от 6 марта 2007 г. № 2н «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов» (вместе с «Порядком обеспечения доступа граждан и организаций к информации

162

§3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

одеятельности Федерального казначейства и его территориальных органов», «Порядком предоставления средствам массовой информации сведений о деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов»)1.

Территориальные органы образуются приказом федерального органа исполнительной власти для осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти (п. 9.1). Например, схема размещения территориальных органов Минэнерго России утверждена распоряжением Правительства РФ от 5 ноября 2008 г. № 1604-р2, подписанное Председателем Правительства РФ В. Путиным. Оно содержит только 7 Межрегиональных управлений Министерства энергетики Российской Федерации по соответствующему федеральному округу; центры этих территориальных управлений определены: Москва, Санкт-Петербург, Кемерово, Хабаровск, Нижний Новгород, Екатеринбург, Пятигорск, — то есть не совпадают с центрами территорий федеральных округов. Руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти организует его деятельность и несет персональную ответственность за осуществление территориальным органом возложенных на него функций (п. 9.12 Типового регламента). Структура и штатное расписание аппарата территориального органа федерального органа исполнительной власти утверждаются руководителем территориального органа.

Особенности территориальных органов Федерального агентства геодезии и картографии, в соответствии с Положением о них, утвержденным приказом Федерального агентства геодезии и картографии от 13 мая 2005 г. № 84-пр3, заключаются, в частности, в том, что территориальный орган «5.5. выявляет и предотвращает незаконную (без лицензии) геодезическую и картографическую деятельность», а также «5.9. рассматривает дела об административных правонаруше-

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2007, № 19.

2 СЗ РФ, 2008, № 45, ст. 5230.

3 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2005, № 25.

163

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

ниях в области геодезии и картографии в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях», то есть на территориальные органы Федерального агентства геодезии и картографии возложены полицейские функции проверки положения и задержания нарушителей, доставки и прочее, составление процедурных документов по применению принуждения. Вряд ли это правильно. Функцией принуждения к гражданам, обыска и выемки, и задержания традиционно и монопольно обладают органы МВД. Еще одна специфика территориальных органов Федерального агентства геодезии и картографии связана с тем, что «11. Территориальный орган является организацией – фондодержателем материалов и данных федерального картографо-геодезического фонда и представляет в пользование материалы и данные указанного фонда за плату. Учет и использование указанных средств осуществляются территориальным органом в порядке, предусмотренном для доходов бюджетного учреждения, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности», а пункты 13 и 14 добавляют: «13. Финансирование расходов на содержание территориального органа осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете. 14. Территориальный орган является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ, наименованием федерального органа исполнительной власти в области геодезии и картографии и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, счета, открываемые в соответствии с законодательством РФ». То есть возникает неясность правового положения этого «юридического лица», которое действует как бюджетное учреждение и за счет федерального бюджета, а распоряжается доходами от услуг, которые предоставляет за плату, самостоятельно.

Вопросов особенностей взаимоотношений органов государственной власти между собой, порядка их сношения касается постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».

Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федераль-

164

§ 3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

ными агентствами. Федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий. Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг утверждаются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, государственными внебюджетными фондами по согласованию с федеральными министерствами, координирующими их деятельность. Регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти.

Регламент Министерства юстиции РФ утвержден приказом Министерства юстиции РФ от 26 декабря 2005 г. № 2521. Таким же является приказ Министерства финансов РФ от 23 марта 2005 г. № 45н «Об утверждении Регламента Министерства финансов РФ»2.

Типовое положение о территориальном органе Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, утвержденное министром промышленности и энергетики Российской Федерации приказом от 26 октября 2006 г. № 2833, включает в его статус следующие основные положения.

Территориальным органом Ростехрегулирования является Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в субъектах РФ, вхо-

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2006, № 6, стр. 49–84.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2005, № 17, стр. 103–149.

3 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2007, № 4, стр. 74–81.

165

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

дящих в состав соответствующего федерального округа в соответствии со схемой размещения, численности и фонда оплаты труда, утверждаемых приказом Минпромэнерго России. Территориальный орган осуществляет: лицензирование деятельности по изготовлению и ремонту средств измерений, а также функции по государственному метрологическому контролю в части лицензирования деятельности по изготовлению и ремонту средств измерений и государственному метрологическому надзору (п. 2.1); контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти (п. 2.2). Территориальный орган осуществляет свои полномочия и организацию деятельности в субъектах Российской Федерации, входящих в состав соответствующего федерального округа, в пределах установленной численности и фонда оплаты труда и может иметь территориальные отделы (инспекции), расположенные вне места расположения территориального органа (п. 6).

Некоторые федеральные органы исполнительной власти содержат гибридную компетенцию, объединяя в своем лице два вида государственных органов. Так, Регламент Федерального агентства по атомной энергии, утвержденный приказом Росатома от 7 октября 2005 г. № 486 «Об утверждении Регламента Федерального агентства по атомной энергии»1, в частности, гласит: «1.3. Федеральное агентство по атомной энергии (далее — Агентство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования атомной энергетики, ядерного оружейного комплекса, ядерно-топливного цикла, атомной науки и техники, ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, а также международное сотрудничество в этой сфере. Руководство деятельностью Агентства осуществляет Правительство Российской Федерации». То есть в данной формулировке записаны вместе и функции по прове-

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2006, № 9, стр. 35–66.

166

§ 3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

дению политики и нормативному регулированию, что по реформе принадлежит только министерствам, и функции агентства.

Важнейшее полномочие Федерального агентства, например, по недропользованию, заключается в том, что оно осуществляет «функции государственного заказчика федеральных целевых, научнотехнических и инновационных программ и проектов в сфере деятельности Агентства» (п. 5.8 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию»1).

Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти утвержден распоряжением Администрации Президента РФ № 943, Аппарата Правительства РФ № 788 от 16 июля 2008 г. «О перечне полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти»2.

Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ.

Актами управления единоначальных федеральных органов исполнительной власти должны быть приказы, например, приказ министра. Актами коллегиальных органов соответственно должны быть постановления. На практике реального отражения статуса федерального органа исполнительной власти на вид акта управления не наблюдается. Зачастую можно увидеть «приказ Министерства», а не «приказ министра» или приказ Государственного комитета, а не постановление комитета.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты (п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 10093). Это естественно при том подходе к понятию субъекта административного права, когда мы

1 СЗ РФ, 2004, № 26, ст. 2669.

2 Российская газета от 1 августа 2008 г., № 163.

3 СЗ РФ, 1997, № 33, ст. 3895.

167

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

его понимаем как лицо, обладающее собственной волей, правосубъектностью. Такой правосубъектностью структурные подразделения не обладают, так как вовне выступают от имени своего органа, а не от своего собственного имени.

Рецензируя монографию Н.А. Игнатюка, Ю.Ю. Соковых и В.А. Ясюнас ставят важную проблему ликвидации федеральных органов власти: «Практически острой и требующей теоретического и нормативного разрешения является проблема реорганизации и ликвидации министерств как органов власти и как юридических лиц, что не одно и то же. Ведь ликвидация государственных органов как юридических лиц должна происходить по нормам ст. 61–65 ГК РФ. Ликвидация же их как органов публичной власти требует особой правовой регламентации»1. Однако эта проблема остается постановочной.

После административной реформы опубликован отчет о затратах бюджета на федеральные органы исполнительной власти, отраженных в соответствии с разделами и подразделами функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Они отражены в приложениях 2 «Распределение расходов федерального бюджета за 2005 год по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации» и 3 «Ведомственная структура расходов к Федеральному закону РФ от 9 апреля 2007 г. № 41-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2005 год»2. Заметим, что отчет об исполнении бюджета не использует терминологию «федеральные органы исполнительной власти», поскольку реальная структура государственного аппарата, на который расходуются бюджетные средства государства, совсем не такая, как это следует из приведенных выше нормативных актов Правительства РФ. Суммы затрат, сильно отличающиеся от ведомства к ведомству, могут показать, что некоторые государственные органы созданы искусственно и их статус, например министерства, не соответствует реальному их значению в экономике государства.

1 Соковых Ю.Ю., Ясюнас В.А. Рецензия на книгу: Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. Монография. М.: Юстицинформ, 2003 // Государство и право, 2005, № 2, стр. 125.

2 СЗ РФ, 2007, № 16, ст. 1821.

168

§ 3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

169

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

170