Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 5. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

него Востока1. В него включены 40 народов, например, чукчи, селькупы, юкагиры.

Гражданин вступает в административные правоотношения в двух случаях:

а) когда он обязан повиноваться законным требования лиц, выполняющих функции государства и выступающих от его имени;

б) когда он имеет право требовать от властных субъектов соблюдения или реализации его прав: права на пенсию, на свободу демонстраций и т.д. Властный орган государственного управления в обоих случаях обязан действовать в соответствии со своей компетенцией.

Самым распространенным случаем вступления гражданина в административные правоотношения является регистрация актов гражданского состояния. В соответствии с Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»2 и законодательством, изданным в его исполнение, «Актовые книги, собранные из первых экземпляров записей актов гражданского состояния, и метрические книги по истечении семидесяти пяти лет со дня составления записей актов гражданского состояния и метрических записей передаются органами записи актов гражданского состояния на постоянное хранение в государственные архивы». Странное право гражданина менять свои имя, фамилию в Российской Федерации узаконено. Нормальному гражданину нечего стыдиться своего имени и маскироваться под другую личность. Как сообщила заместитель начальника Управления ЗАГС Москвы Татьяна Ушакова3, всего в 2004 году изменить имя, фамилию или отчество (речь идет о переменах, не связанных с бракосочетанием) пожелал 6171 человек, что на 1632 меньше, чем в 2003-м.

Что касается прав человека и гражданина Российской Федерации, то первым правом человека, по прямому утверждению И.А. Покровского, является право на информацию. Вот как он аргументирует свою мысль: «Одно из первых и самых существенных требований,

1 Российская газета от 25 апреля 2006 г., № 86, стр. 32.

2 СЗ РФ, 1997, № 47, ст. 5340.

3 Менять имя не только немодно, но и дорого // Московский комсомолец от 28 января 2005 г., № 018, стр. 1.

71

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

которые предъявляются к праву развивающейся человеческой личностью, является требование определенности правовых норм. Индивид, поставленный лицом к лицу с обществом, государством, имеет право требовать, чтобы ему было этим последним точно указано, чего от него хотят и какие рамки ему ставят. Логически это право на определенность правовых норм есть одно из самых неотъемлемых прав человеческой личности, какое только себе можно представить; без него, в сущности, вообще ни о каком «праве» не может быть и речи»1. Всяческие тайны, вроде государственной (обладать которой допускаются иностранцы), коммерческой, банковской и прочие, введенные в Российской Федерации сейчас, существенно ограничивают это естественное право гражданина РФ. И наоборот, указанный выше предлагаемый К.С. Бельским принцип активного гражданства в административном праве прямо связан с информированностью личности о делах общества.

Принцип активного гражданства, предлагаемый К.С. Бельским, на мой взгляд, исключает как двойное гражданство, так и какуюлибо активность за пределами интересов государства своего гражданства. Представляется образным и верным представление Л.С. Мамута о государственно-организованном обществе как о коллективном гражданине, так как оно объединяет всю массу входящих в него граждан2. В плане «активного гражданства» интересен случай М. Ходорковского, который передал право распоряжаться почти 60% акций Group MENATEP, основным активом которой продолжает оставаться ЮКОС, давнему партнеру Ходорковского – ныне гражданину Израиля Леониду Невзлину3, который в РФ объявлен преступником, но находится под покровительством Израиля. Такое деяние наказуемо.

Подтверждая ограничение прав гражданина на создание и участие в деятельности политических партий, когда согласно п. 3 ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических

1 Покровский И.А. Гражданский суд и закон // Вестник права, 1905, кн. 1. Цитируется по: Цыганков Э.М. Власть не желает делиться на законодательную, исполнительную и судебную. Налоговед, 2004, № 12, стр. 21–22.

2 Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право, 2001, № 7, стр. 7.

3 Озерова М. Черная метка от спикера. Вредителям запретят въезд в Россию // Московский комсомолец от 13 января 2005 г., № 005, стр. 1–2.

72

§ 5. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

партиях» не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, Конституционный Суд РФ в постановлении от 15 декабря 2004 г. № 18-П1 «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина» определяет политическую партию как общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Конституционный суд утверждает, что «политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти». Однако в этой трактовке гражданин – вторичное явление политической жизни вместо того, чтобы стать первичным.

Несмотря на указанное решение Конституционного Суда примеры употребления признака национальной принадлежности при образовании общественных объединений продолжаются, подрывается идея единого народа в Российской Федерации. Так, избранный новым президентом Российского еврейского конгресса (РЕК) Вячеслав Кантор высказал мнение, направленное на возрождение национальной гордости: «Вклад русских евреев в мировую культуру трудно переоценить, но ему уделяется незаслуженно малое внимание», — считает Вячеслав Кантор»2.

В то же время, по правильному замечанию С.А. Денисова, «Неимущий человек, как правило, не может осознать себя личностью. Он является фактически зависимым от тех, кто обеспечивает ему выживание. Фраза ст. 2 Конституции РФ «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» звучит для него насмешкой, а не

1 СЗ РФ, 2004, № 51, ст. 5260.

2 Лагутин В. Социальные приоритеты обозначил новый президент РЕК // Российская газета от 18 ноября 2005 г. № 260, стр. 7.

73

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

руководством к действию. Люди, не уважающие себя, своих прав и свобод, не могут потребовать от государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина»1.

Вадминистративно-правовом статусе гражданина Российской Федерации важное место занимает свобода передвижения и поселения. Свобода передвижения, конечно, имеет экономическое содержание. Она связана с рынком труда, свободным предложением услуг рабочей силы. Это один из основных принципов буржуазной системы организации труда. Пролетариат, создаваемый капиталистической системой хозяйствования, не может предложить ничего, кроме рабочих рук. Государственные границы и границы интересов (кланов, наций, групп) мешают свободе перераспределения рабочей силы, мешают капиталистическому рынку труда, основанному на конкуренции. Однако любое буржуазное современное государство довольно жестко регулирует и ограничивает свободу предложения рабочей силы.

ВРФ этот вопрос регулируется Законом РФ от 25 июня 1993 г.

№5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»2. Регистрационный учет этих лиц установлен «в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом», — гласит п. 1 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 7133. Межведомственная комиссия по упорядочению въезда и пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства4 формирует список лиц, въезд которых в РФ запрещен.

1 Денисов С.А. Две тенденции в развитии конституционных правоотношений в России // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 4. Том 1 / Отв. ред. В.В. Гриб. М.: Издательская группа «Юрист», 2004, стр. 313.

2 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1993, № 32, ст. 1227.

3 СЗ РФ, 1995, № 30, ст. 2939.

4См.: приказ МИД РФ № 3769, МВД РФ № 227, Минздравсоцразвития РФ

№244, ФСБ РФ № 183, СВР РФ № 20 от 30 марта 2005 г. «О создании Межведомственной комиссии по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской

74

§ 5. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

Указами Президента РФ, в частности, № 16201 и № 16212 от 9 сентября 2000 г. приостановлено действие указов Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 г. № 83 «О мерах по ограничению миграции в Республику Адыгея» и от 22 августа 1994 г. № 131 «Об административной ответственности за нарушение установленного порядка приобретения права на место жительства, порядка пребывания и правил регистрации в Республике Адыгея», которыми ограничивалось пропиской право беженцев из других районов бывшего СССР на поселение и проживание на территории Республики Адыгея.

Гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Федеральным законом. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию, декларирует в ст. 2 Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»3.

Рост неконтролируемой миграции, в том числе иностранных рабочих, приводит к усугублению проблемы безработицы в регионах Российской Федерации. Речь идет о мирном захвате территорий мигрантами, чаще всего иностранцами4. Тем более что труд в Российской Федерации оценивается очень низко. Законы о беженцах, о вынужденных переселенцах, по сути дела, не работают5, а само их наличие показывает нереальность экономических и политических гарантий прав граждан Российской Федерации. Нетерпимое положение призваны смягчить различные меры Правительства, например организация детских домов семейного типа, Правила о которых утверждены постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 195.

Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2005, № 21.

1 СЗ РФ, 2000, № 38, ст. 3777.

2 СЗ РФ, 2000, № 38, ст. 3778.

3 СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4029.

4 Из материалов встречи председателя Правительства РФ С. Степашина с губернаторами 36 приграничных регионов Российской Федерации // Российская газета от 10 июля 1999 г., стр. 4.

5 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2001, № 75, стр. 6.

75

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

Государственная Дума Федерального Собрания РФ обращалась «К Президенту РФ В.В. Путину и Председателю Правительства РФ М.Е. Фрадкову о некоторых мерах по упорядочению миграционных процессов на территории РФ»1. Свобода выбора места жительства гражданами и передвижения иностранцев приводят Государственную Думу к тревожным заключениям: «Главным образом новые задачи перед государственной властью ставит ситуация с незаконной миграцией. Ее рост расширяет сектор теневой экономики, увеличивает преступность, формирует условия для коррупции, способствует разжиганию межнациональных конфликтов и при сохранении имеющихся негативных тенденций создает очаги социальной напряженности и представляет угрозу национальной безопасности. Кроме того, незаконная миграция на приграничные территории РФ и попытки легализации любым путем представляют угрозу территориальной целостности страны».

Однако всё множатся кровавые конфликты на почве националистического передела сфер влияния мигрирующими национальными меньшинствами. Например, в Москве драка произошла возле одной из строек на улице Часовая у метро «Сокол». По мнению заместителя начальника управления информации и общественных связей ГУВД Москвы Евгения Гильдеева: «В драке между узбеками и дагестанцами участвовали порядка 15 человек»2. Свидетели происшествия считают, что дерущихся было больше. Строительные прутья и арматура пошли в ход в шумном побоище. К началу столкновения «стенка на стенку» милиция не успела. Когда стражи порядка прибыли к месту боя, то нападавшие убежали. Уголовное дело возбудили по статье «Хулиганство». Раненым выходцам из Средней Азии оказали помощь врачи «скорой помощи». Один человек госпитализирован в тяжелом состоянии.

Права гражданина на митинги, отраженные в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.3, регулируются Федеральным законом от

газета от 24 июля 2008 г., № 156, стр. 9.

3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 52, ст. 1865.

76

§ 5. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»1. В соответствии со ст. 12 этого Закона

вобязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления входит принять решение в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия. Закон не распространяется на религиозные обряды и церемонии (п. 2 ст. 1).

Характеристикой правового статуса гражданина является и предусмотренная ст. 63 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»2 тайна связи. На территории Российской Федерации гарантируется тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электросвязи и сетям почтовой связи3. Законодательство устанавливает ответственность за нарушение неприкосновенности частной жизни, личной, семейной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, например, в силу ст. 25 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи».

Статус граждан в РФ сильно различается из-за льгот отдельным их категориям, предоставляемых на всех уровнях государственной иерархии. Несмотря на кампанию замены льгот в натуральной форме на денежные компенсации, инициированную Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации

всвязи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»4, подписанный Президентом РФ В. Путиным, есть приказ Министерства здравоохранения и социального

1 СЗ РФ, 2004, № 25, ст. 2485.

2 СЗ РФ, 2003, № 28, ст. 2895.

3 Иванский В.П. Теоретические проблемы правовой защиты частной жизни в связи с использованием информационных технологий. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 1998.

4 СЗ РФ, 2004, № 35, ст. 3607.

77

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

развития РФ от 22 ноября 2004 г. № 255 «О порядке оказания первичной медико-санаторной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг»1, то есть льготные категории равноправных граждан не исчезли. Льготных категорий населения в Москве (для распределения более дешевых продуктов и в других случаях) насчитывается 34: пенсионеры, инвалиды, ветераны, малолетние узники концлагерей и т.д. В то же время право есть равная мера к неравным лицам; не может называться правом режим, когда для каждой личности установлен различный статус. Профессор С.В. Поленина отмечает в этой связи: «…система льгот, первоначально призванных приводить в соответствие с реальностями жизни и идеей социальной справедливости осуществление конституционного принципа равноправия граждан, легко вырождается, судя не только по прошлой, но и по современной истории России, в систему несовместимых с формированием правового государства привилегий, масштабы и характер которых мы, возможно, даже не осознаём еще в полной мере»2.

В отношении гарантий прав гражданина в административных правоотношениях особо надо отметить Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», в соответствии с которым гражданин имеет право обжаловать единоличные действия должностных лиц и государственных служащих, нарушающих, по его мнению, его права и свободы. Специальной гарантией прав гражданина РФ является учреждение Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ3 должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Это должность омбудсмена4. Статус Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека определяется Указом Президента РФ от 29 марта

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2004, № 51, стр. 36–60.

2 Поленина С.В. Закон как средство реализации задач формирования правового государства // Теория права: новые идеи. Выпуск третий. М.: ИГиП РАН, 1993, стр. 17.

3 СЗ РФ, 1997, № 9, ст. 1011.

4 См.: Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. М., ИГП РАН, 1998.

78

§ 5. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

1998 г. № 310 «Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека — заместителе Министра юстиции Российской Федерации»1.

В Европейском суде по правам человека (Страсбург) слушалось дело «Смирнова против России» (Жалобы № 46133/99 и 48183/99)2, которое заключалось в следующем. 5 февраля 1993 г. против заявительницы было возбуждено уголовное дело по подозрению в получении банковского кредита мошенническим путем. При этом при аресте Е.С. 26 августа 1995 г. следствие изъяло ее паспорт. Паспорт был приобщен к судебному делу. Е.С. несколько раз пыталась добиться возврата документа, направляя жалобы в суды и прокуратуры различных инстанций. Отсутствие паспорта принесло Е.С. затруднения в повседневной жизни. В декабре 1997 г. и апреле 1998 г. Московская служба социальной защиты населения и юридическая фирма отказали ей в приеме на работу по причине отсутствия паспорта. В декабре 1997 г. московская поликлиника уведомила заявительницу, что медицинская помощь может быть ей оказана только при условии предъявления полиса медицинского страхования и паспорта. По той же причине в апреле 1998 г. московская телефонная компания отказалась установить телефон в квартире Е.С. 10 декабря 1998 г. Е.С. было отказано в регистрации брака. 19 марта 1999 г. ее остановил милицейский патруль для проверки документов. Поскольку она не смогла предъявить паспорт, ее доставили в отделение милиции и обязали заплатить штраф. И только 6 октября 1999 г. следователь вернул Е.С. паспорт. Европейский суд по правам человека усмотрел в действиях властей РФ «длящееся вмешательство в личную жизнь заявительницы» и обязал Российскую Федерацию выплатить одной из сестер-близнецов 3500 евро и второй 2000 евро в счет нематериального ущерба, а также обеим заявительницам 1000 евро в счет судебных издержек.

Гражданин РФ подвержен обязательному личному страхованию в некоторых случаях, например, в соответствии с Правилами перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа на федеральном железнодорожном транспорте, утвержденными приказом МПС Рос-

1 СЗ РФ, 1998, № 14, ст. 1540.

2 Бизнес-Адвокат, 2003, № 20.

79

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

сии от 26 июля 2002 г. № 301. Обязательное социальное страхование — часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по не зависящим от них обстоятельствам. Гражданин имеет право, а государственные органы обязаны в порядке обязательного социального страхования принять меры к обеспечению нормального существования гражданина в соответствии с Федеральным законом РФ от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ2 и рядом других федеральных законов, предусматривающих обязательное государственное страхование. Субъектами обязательного медицинского страхования в соответствии с пунктом 1.4 Типовых правил обязательного медицинского страхования граждан, утвержденных Федеральным фондом обязательного медицинского страхования от 3 октября 2003 г. № 3856/30-3/и3 выступают: гражданин, страхователь, страховая медицинская организация, медицинское учреждение.

«Вместе с тем последовательно проведенная в гл. 2 Конституции РФ идея автономии личности (в целом позитивной) отражает политический интерес авторов и заказчиков Конституции, стремившихся освободить государство (в смысле чиновного аппарата) от забот, переложив бремя защиты прав и свобод на плечи самих граждан»4, — верно отмечает В.В. Полянский. На эту же цель направлены и административные реформы Путина–Фрадкова 2003– 2004 годов. «Прошедший этап административной реформы состоял в сокращении состава функций органов исполнительной власти, осуществляемых ими в отношении граждан. Сокращение обязанностей российского государства перед гражданами позволя-

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2002, № 40, стр. 64.

2 СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3686.

3 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2004, № 4.

4 Полянский В.В. Конституционный процесс и политика // Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской конференции). Конституционное и административное право. М.: ИГиП РАН, 2000, стр. 62–63.

80