Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 6. Административно-правовой статус иностранных граждан в РФ

ностных лиц — от двадцати пяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — от двухсот пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей (ч. 3 ст. 18.9 КоАП РФ).

Неисполнение принимающей стороной обязанностей в связи с осуществлением миграционного учета — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей (ч. 4 ст. 18.9 КоАП РФ).

При этом установлено, что в случае нарушения должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении двух и более принимаемых ими иностранных граждан и (или) лиц без гражданства административная ответственность, установленная настоящей статьей, наступает в отношении каждого иностранного гражданина или лица без гражданства в отдельности.

Правила расходования средств федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24 октября 2002 г. № 7691, относятся к иностранным гражданам и лицам без гражданства в связи с отсутствием, утратой или прекращением законных оснований для их дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации в случае, если установление приглашающей стороны невозможно (п.1). В этом случае «Финансирование мероприятий по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется Министерством внутренних дел РФ и Федеральной пограничной службой РФ за счет средств, предусмотренных указанным федеральным органам исполнительной власти на их текущее содержание в федеральном бюджете на соответствующий год» (п. 4).

1 СЗ РФ, 2002, № 43, ст. 4275.

101

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

Наставление по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства утверждено приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 августа 2004 г. № 5331. «Депортации подлежит не выехавший из Российской Федерации в установленный законом срок иностранный гражданин…» (п. 4 Наставления). «Административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина, назначаемого судьей, в производстве по делам о которых участвуют органы внутренних дел, предусмотрены статьей 18.8, частью 2 статьи 18.10 и статьей 18.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях» (п. 14 Наставления). Однако лицо, получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или об отказе в признании беженцем, не может быть депортировано в государство гражданской принадлежности (подданства) или государство постоянного проживания против его воли и без согласования с МИД» (п. 12 Наставления).

А.С. Дугенец оценивает административное наказание в виде административного выдворения как имеющее почти закрытый характер и предлагает административное выдворение применять только ко временно пребывающим в стране иностранным гражданам и лицам без гражданства»2.

Представляется весьма противоречивым казус Верховного Суда, когда суд стал определять целесообразность применения административным органом своей компетенции3. Сохранение семьи и административное правонарушение – разные вопросы, если индиец хочет оставаться с семьей и этой женщиной он может оформить

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2004, № 40, стр. 14–25.

2 Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве. Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н. М., 2005, стр. 23.

3 Дополнительное административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина должно назначаться при наличии данных, позволяющих оценить необходимость назначения такого наказания // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2006, № 5, стр. 15–16.

102

§ 6. Административно-правовой статус иностранных граждан в РФ

свое пребывание надлежащим образом. Поскольку КоАП РФ содержит выбор наказания нарушителю, постольку сделать такой выбор – усмотрение администрации, и оно законно.

Вот пример выдворения иностранного гражданина. «В столице России Жанн-Андрэ Оаро, имея вид на жительство, занимался частной практикой психотерапевта на незаконных основаниях. В Департаменте собственной безопасности МВД РФ заинтересовались доктором и установили, что он находится в международном розыске. Во Франции врач был заочно приговорен к 15 годам лишения свободы за изнасилование своих пациенток, когда они находились в состоянии гипноза. Доктор заявил, что на родине его преследуют по политическим мотивам. Выясняется, как гражданину Франции, находящемуся под следствием, удалось получить вид на жительство в России»1.

1 Психотерапевта-насильника вернут правосудию. Задержанный в Москве французский психотерапевт-насильник будет экстрадирован на родину в ближайшее время // Московский комсомолец от 11 апреля 2006 г., № 77, стр. 2.

103

ЧАСТЬ 2

КОЛЛЕКТИВНЫЕ СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§1. Понятие и статус органа исполнительной власти.

§2. Административно-правовой статус Правительства Российской Федерации.

§3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти.

§4. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

§5. Административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления.

§6. Административно-правовой статус общественных объединений.

§1. Понятие органа исполнительной власти

Государство осуществляет свои функции через органы и должностных лиц. «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», — гласит ч. 2 ст. 3 Конституции РФ 1993 года. Эту позицию поддерживает Э.В. Талапина: «Соотношение государства и его органов можно представить следующим образом. Государство как политическая организация общества существует в лице своих органов. Нет и не может быть государства, представляющего собой абстрактную системную категорию, без реальной «жизни» его в виде

104

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

государственных органов. Орган государства – не просто его часть, это олицетворение государства, если так можно выразиться, осязаемая его часть. Всю систему государственных органов можно представить в качестве формы существования государства. Соотношение рассматриваемых понятий является диалектическим – государственный орган выступает внешней формой государства. Не переставляя при этом оставаться наполнителем, составляющим структуру государства»1.

Иной способ реализации государственных функций является, следовательно, захватом власти или присвоением властных полномочий и преследуется по закону (ст. 278 УК РФ). Отсюда очень важным является точное определение органа государства или органа исполнительной власти, а оно неодинаково в отрасли государственного (конституционного) права и в отрасли административного права. Так, конституционалисты определяют Президента РФ как орган государства, в административном праве он является должностным лицом. Или, отличие министерства от министра в том, что министр, по моему, является должностным лицом, а министерство – органом. Если называть министра органом, то министерство окажется за пределами классификации. Понятие органа государства является важнейшим институтом административного права в континентальной системе права.

Доктрина отражает это концептуальное противоречие. Так, А.Б. Зеленцов считает, что должностные лица могут трактоваться как «единоличные публичные органы с самостоятельной компетенцией (Президент РФ, высшие должностные лица субъектов Федерации, главы муниципальных образований и т.д.)»2. На самом деле властные полномочия есть и у того, и у другого субъекта власти, но подменять форму их обозначения нет никакой необходимости.

Смешение этих понятий происходит и на практике. Так, в распоряжении Правительства РФ от 27 апреля 2006 г. № 592-р3, под-

1 Талапина Э.В. О месте органов государства в государственной системе // Институты административного права России / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М.: ИГиП РАН, 1999, стр. 44–45.

2 Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: Изд-во РУДН, 2005, стр. 340.

3 СЗ РФ, 2006, № 19, ст. 2103.

105

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

писанном М. Фрадковым, где речь шла о выдвижении кандидатуры помощника министра информационных технологий и связи Российской Федерации Киселева А.Н. для избрания на должность генерального директора открытого акционерного общества «Инвестиционная компания связи», А.Н. Киселев трактовался М. Фрадковым как «единоличный исполнительный орган (генеральный директор)» этого открытого акционерного общества. Казус здесь заключается в том, что генеральный директор – не орган, а должностное лицо. Так в административном праве. Затушевывание или непонимание этого факта в качестве правового последствия приводит к персональной безответственности должностного лица.

Также неприемлемо признавать органом государственного управления организацию гражданского права, не включаемую в число федеральных органов исполнительной власти или органов управления субъектов РФ. В то же время Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 в число основных понятий включает логотип: «орган государственного управления использованием атомной энергии — Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». Этот «орган», а не компания частного права, наделяется «полномочиями по осуществлению государственного управления использованием атомной энергии в соответствии с главой IV Федерального закона «Об использовании атомной энергии» и по нормативно-правовому регулированию в области использования атомной энергии» (п. 2 ч. 3 ст. 1 Федерального закона № 13-ФЗ), то есть это субъект с государственно-властными полномочиями. Наделение субъекта гражданского права властными полномочиями искажает смысл государственного аппарата управления. Выходит, что исполнительная власть, которая в соответствии со ст. 110 Конституции РФ осуществляется Правительством РФ, не является всеобъемлющей в отношении государственного управления в стране. В то время как государственная корпорация по своему статусу может быть отнесена скорее к государственным учреждениям, на которые распро-

1 СЗ РФ, 2007, № 7, ст. 834.

106

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

страняется постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений»1.

Ряд ученых, объясняющих реально существующий государственный аппарат, допускают смешение в одном лице публичных и частных начал. Например, А.Б.Зеленцов пишет: «…в той мере, в какой частные субъекты наделяются на основе закона публично-правовой правосубъектностью (полномочиями) для осуществления отдельных публичных функций, их можно рассматривать как публичные административные органы. В этом контексте административный орган – это структурная единица публичной администрации, обладающая публично-правовой правосубъектностью, действующая от имени государства или местного самоуправления в публичных интересах и для осуществления публичной функции наделенная правом совершать юридически значимые для частных лиц действия либо принимать обязательные для них решения»2. Представляется, что А.Б. Зеленцов делает такое допущение с целью подчинить и должностное лицо общим правилам разрешения административно-правовых споров, но с научной точки зрения такое допущение не оправданно. Нормально налаженный государственный аппарат с четким распределение полномочий и функций государства не требует каких-либо суррогатных заменителей органа власти. Их наличие показывает не более чем отсутствие концептуально обязующих представлений о нормальном государственном аппарате и, более того, о несовершенствах действующего государственного аппарата.

В большом числе государственных указаний адресатами этих указаний называются государственные органы, предприятия, учреждения и организации. Это требует четкого разграничения понятия каждого из этих субъектов. «В этом случае орган исполнительной власти можно трактовать как структурно обособленную единицу государственной администрации, реализующую в пределах нормативно установленной компетенции и сферы ведения управленческие функции путем издания административных актов и совершения иных юриди-

1 Российская газета от 17 февраля 2004 г., № 30, стр. 14.

2 Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: Изд-во РУДН, 2005, стр. 340.

107

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

чески значимых действий от имени государства»1, — пишет А.Б. Зеленцов.

Сложным правовым вопросом является квалификация различных юридических образований в качестве органа государства или

вкачестве предприятия, как юридического лица. Так, профессор Я.А. Гейвандов пишет: «По характеру и целям своей деятельности военные организации являются государственными организациями, созданными для реализации функций Российского государства

всфере обеспечения национальной безопасности средствами вооруженной защиты. Более того: они являются частью единого механизма государственного управления в сфере обеспечения обороны и безопасности страны и поэтому должны быть признаны государственными органами. Однако федеральный законодательный акт, регулирующий понятие, содержание, виды, правовое положение государственных органов, до настоящего времени не принят. В результате вопросы статуса государственных органов, и в частности военных организаций, в основном регулируются гражданским законодательством»2. Это говорит о неразвитости российского законодательства. Я.А. Гейвандов предлагает конструкцию «юридического лица в форме государственного учреждения» для Министерства обороны РФ, иных министерств и ведомств РФ, в которых предусмотрена военная служба.

Профессор Я.А. Гейвандов приводит собственную оценку действующего в РФ законодательства: «Проблема действующего законодательства состоит в том, что основные вопросы учреждения, организации и функционирования юридических лиц вне зависимости от их задач и целей отнесены к гражданскому законодательству. Между тем общественные отношения в сфере обороны и безопасности, как представляется, имеют в своей основе публичное, а не гражданско-правовое содержание. Военные организации выполняют задачи государственного управления в сфере обороны и безопасности и непосредственно участвуют в обо-

1 Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: Изд-во РУДН, 2005, стр. 334.

2 Гейвандов Я.А. Организации, обеспечивающие вооруженную защиту Российской Федерации (некоторые аспекты соотношения публично-правового содержания и организационно-правовой формы) // Государство и право, 1999, № 2, стр. 7.

108

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

роне страны с использованием средств вооруженной защиты. Возложенные на них задачи никак не связаны с осуществлением от своего имени полномочий в сфере гражданского оборота, либо с осуществлением от своего имени каких-либо имущественных или неимущественных прав и обязанностей»1. Распространение положений ГК о юридических лицах на все мыслимые общественные и государственные организации ненаучно. А оправдание этого подхода в науке распространено. Вот, например, как пишет Е.Б. Айтказинов: «гражданским законодательство устанавливаются лишь организационно-правовые формы для создания государственных органов в форме юридического лица, причем такие формы имеют закрытый перечень»2. Не могут государственные органы создаваться по канонам гражданского законодательства, ибо у субъектов гражданского права есть права и обязанности, а у органов государства — властная компетенция. Гражданское право не создано для установления организационно-правовых форм органов власти, его задача – регулировать разрешенные государством отношения частных лиц. Научный критерий различия гражданского и административного права автором потерян. Понимание юридического лица во властных отношениях не может строиться по канонам гражданского законодательства.

Правомерность присвоения государственному органу статуса юридического лица вызывает сомнения. Ведь юридическое лицо, в принципе, – это субъект права, обладающий имуществом и выступающий вовне от своего имени. Государственный же орган собственным имуществом не обладает и вовне выступает от имени государства, а не от своего собственного. Действующее законодательство предусматривает статус юридического лица за государственными органами. Так, п. 12 Положения об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня, утвержденного приказом Министерства финансов РФ от 9 августа 2005 г. № 101н «Об утверждении Положений о территориальных

тельных органов в Республике Казахстан правами юридического лица // Государство и право, 2009, № 5, стр. 106.

109

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

органах Федеральной налоговой службы»1 предусматривает, что Инспекция является юридическим лицом, имеет бланк и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации со своим полным и сокращенным наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Совмещение статуса юридического лица с функциями государственного органа управления демонстрирует статус Центрального банка РФ. Вот как его видит А.М. Асадов: «Для глубокого понимания проблем организационно-правового обеспечения финансовой деятельности государства необходимо, во-первых, определить органы государственной власти, которые обеспечивают финансовую деятельность государства. Независимо от отношений между этими органами, в совокупности они обеспечивают организацию финансовой деятельности государства, поэтому, на наш взгляд, являются финансовыми органами государственной власти»2. То есть Центробанк А.М. Асадов включает в органы государственной власти. «Особенность правового статуса Банка России в том, что, с одной стороны, он является органом государственной власти и осуществляет государственную управленческую функцию банковской системы Российской Федерации; с другой – Банк России является юридическим лицом, имеющим право проведения гражданскоправовых сделок с кредитными организациями и государством»3. Статус юридического лица закреплен в Положении о любом министерстве, правовая сложность здесь заключается в том, что орган государства выступает от имени государства, а не своего. Положение Центрального банка России, как якобы негосударственного образования в РФ, не отвечает историческому месту государства, и он не может быть исключен из административного аппарата государства. А. Глушко приводит сравнительные характеристики центральных или национальных банков Мексиканских Соединенных

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2005, № 38.

2 Асадов А.М. Правовые основы организационного обеспечения финансовой деятельности государства в России. Екатеринбург: Изд-во Уральского университета, 2005, стр. 23.

3 Там же, стр. 69–70.

110