Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

§ 3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

ской Федерации. Эта группа включает 6 федеральных служб и 4 федеральных агентства. Распределение подчиненных министерствам

инепосредственно Председателю Правительства РФ федеральных служб и федеральных агентств не содержит явно выраженной системной зависимости. В общем считается, что Президент непосредственно руководит силовыми структурами государства. Зато с 1 октября 2008 г. функции упраздненной Федеральной регистрационной службы разбиты между Министерством юстиции РФ (в части регистрации некоммерческих организаций) и Федеральным агентством по управлению государственным имуществом. Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций регистрирует средства массовой информации. Ведомственный принцип регистрации юридических лиц – балканизация государственного аппарата.

Несовершенство и формальный состав и структура федеральных органов власти подтверждаются тем, что помимо созданных в результате административной реформы федеральных министерств, служб

иагентств постановлениями Правительства РФ учреждаются многочисленные комиссии при Правительстве РФ. Например, Положение о Правительственной комиссии по вопросам развития электроэнергетики, утвержденное постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2008 г. № 7261, включает в функции этой Комиссии следующее: «Правительственная комиссия по вопросам развития электроэнергетики является координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам перспективного развития электроэнергетики в Российской Федерации» (п. 1). Это означает, что Комиссия дублирует функции Министерства энергетики или конкурирует с ними. Остается неясным правовой статус такой Комиссии, если оно координирует деятельность всех организаций, дает им обязательные указания (п. 10), то почему она не орган исполнительной власти и почему мнение ее руководителя не заслушивается на заседаниях Правительства? Можно было бы предположить, что Комиссия является чем-то напоминающим статус суперминистерств в Великобритании, однако статус министерств утвержден указом

1 СЗ РФ, 2008, № 40, ст. 4545.

151

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

Президента РФ, а статус Комиссии – утвержден постановлением Правительства РФ, то есть с обратной иерархией. То же можно отнести и к Указу Президента РФ «О Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации»1.

Приведенная структура центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти возникла в результате административной реформы Путина–Фрадкова, инициированной Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах». Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы2, а Заместитель Председателя Правительства РФ Б.С. Алешин утвержден председателем Комиссии.

Указ определил приоритетные направления административной реформы:

1)ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

2)исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

3)развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

4)организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

5)завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Последняя, пятая задача к административной реформе не относится, поскольку распределение полномочий между субъектами Федерации и Федерацией в целом – вопрос конституционного права.

1 СЗ РФ, 2006, № 13, ст. 1360.

2 СЗ РФ, 2003, № 31, ст. 3150.

152

§3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

Вотношении остальных позиций проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. «Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными — 1468, дублирующими — 263, требующими изменения – 868»1. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2 образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Вместо 6 видов федеральных органов исполнительной власти стало 3. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора — на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом — на федеральные агентства3. И это главный результат административной реформы.

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 установил:

что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию

вустановленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий

всостав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр) (п. 3);

что федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью,

1 Турчинов А. Проблемы формирования системы управления государственной службой // Государственная служба, 2006, № 3, стр. 15.

2 СЗ РФ, 2004, № 11, ст. 945.

3 Побежимова Н.И. Проблемы административной реформы в России // Проблемы административного и административно-процессуального права: Сборник научных трудов памяти Ю.М.Козлова. М., 2005, стр. 48.

153

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы (п. 4);

что федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа (п. 5).

Важны понятия, используемые в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»:

«2. …Для целей настоящего Указа:

а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

б) под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением

органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов; <...>

г) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным

154

§ 3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

д) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами».

На самом деле по такой раскладке федеральные органы исполнительной власти делить нельзя, так как государственный орган не может предоставлять договорные услуги на выбор, он выполняет компетенцию, министерства не могут определять политику, так как выработка политики – функция Правительства как органа общей компетенции, а службы не могут быть монополистами контроля, так как любой государственный орган не может выполнять закон и свои распоряжения, пока не будет заниматься и контролем исполняемости.

Министр культуры РФ Александр Соколов подверг критике административную реформу. «Очевидно, что мы бы сделали гораздо больше и решили бы больше проблем в сфере культуры, если бы не сталкивались с исключительными просчетами административной реформы, которая себя не оправдала и привела к серьезным издержкам»1, — заявил министр. Он считает, что разделение министерств и федеральных агентств себя не оправдало. Министры в результате реформы, обладая функциями и полномочиями, не имеют возможности финансово обеспечивать свои решения, поскольку финансовыми ресурсами распоряжаются федеральные агентства. А в отношении федерального агентства Росимущества Александр Соколов заявил, что Росимущество относится к памятникам истории как к недвижимости, «и их не интересует историческая и архитектурная ценность этих объектов».

Можно сказать, что и федеральные агентства недовольны такой схемой взаимоотношений с федеральными министерствами, по-

1Дмитриев И. Столкновение культур // Российская газета от 24 ноября 2007 г.,

№264, стр. 2.

155

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

скольку в большинстве случаев выполнение функций федеральных агентств требует наличия и права издавать нормативные акты, чего они делать не имеют права, и вынуждены теперь прибегать к противоречивой форме, когда нормативный акт имеет в грифе наименования обоих государственных органов, и министерства и агентства, но подписывается только одним должностным лицом.

Например, Положение о Федеральной налоговой службе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 5061 не содержит права ФНС издавать нормативные акты. Однако приказ Федеральной налоговой службы от 31 мая 2007 г. № ММ- 3-06/338@ «Об утверждении форм документов, используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий, регулируемых законодательством о налогах и сборах»2, имеющий, вполне очевидно, нормативный характер, зарегистрирован Министерством юстиции РФ 25 июня 2007 г. под № 9691 как вполне законный, в то время как он противоречит результатам административной реформы Путина–Фрадкова 2003–2004 годов. Очевидно, с целью придания документу законной силы он издан с грифом Министерства финансов РФ, однако под ним стоит подпись только руководителя Федеральной налоговой службы М.П. Мокрецова, и отсутствие подписи министра финансов А. Кудрина сводит эту правовую маскировку на нет. Документ не может иметь юридической силы как изданный за пределами полномочий Федеральной налоговой службы.

Вменение функции контроля и надзора только федеральным службам невозможно в принципе, поскольку, чем управлять, не ведая, что из этого получается, лучше не управлять. Вот как говорил М. Делягин: «В обязанности государства, неотъемлемые обязанности государства входит регулирование рынков, потому что скольконибудь сложные рынки без регулирования со стороны государства не существуют. Там возникает монополия, и на этом рынок заканчивается сразу. Наше государство виновно не в том, что оно там применяет какие-то особо жесткие механизмы, а в том прежде всего, что оно никак не ограничивает злоупотребления монопольным

1 СЗ РФ, 2004, № 40, ст. 3961.

2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2007, № 34.

156

§ 3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

положением»1. Это результат также и отсутствия контроля за выполнением актов управления.

Конституционный Суд РФ касался вопроса места контроля в государственном управлении. Он постановил: «Контрольная функция, как следует из правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 1 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления»2. То есть функция контроля неотъемлемо присуща работе любого государственного органа. Само появление распоряжения Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, которым утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах, говорит о неудаче реформы предыдущей, ибо перманентное развитие нельзя называть реформой.

Несовершенство этой схемы строения исполнительного аппарата государственной власти обнаружилось довольно быстро. Указом Президента РФ от 3 октября 2005 г. № 1158 «О внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»3 Федеральное агентство по сельскому хозяйству упразднено (п. 1), а функции упраздняемого Федерального агентства по сельскому хозяйству воз-

1 Бабурин В. Евгений Гонтмахер и Михаил Делягин об инфляции и общей экономической ситуации в России. http://svobodanews.ru/Transcript/2007/11/19/20071119200 033087.html

2 Пункт 2 констатирующей части постановления Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д.Егорова и Н.В.Чуева» // СЗ РФ, 2004, № 30, ст. 3214, стр. 6587.

3 СЗ РФ, 2005, № 41, ст. 4119.

157

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

ложены на Министерство сельского хозяйства РФ (п. 3). То есть, в противоречие с собственным принципиальным Указом № 314, определение министерства теперь не может быть таким же как было, иначе это противоречие, коллизия законодательства. Коме того, оказывается безболезненным, а может, и правильным совместить в руках министерств и нормотворческие функции, и предоставление услуг.

Затем был нанесен еще один удар по результатам административной реформы: Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»1 введена новая типовая структура – государственный комитет. «Государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти», — гласил п. 4 Указа. Государственный комитет по своей компетенции стал более серьезным государственным органом, чем все три предыдущие формы вместе взятые, поскольку в своем лице объединил компетенцию и федерального министерства, и федеральной службы, и федерального агентства. Однако государственный комитет не возглавлялся федеральным министром, а членами Правительства РФ могут быть только федеральные министры, как главы федерального органа исполнительной власти, и Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 государственный комитет был ликвидирован как вид.

Пункт 15 Указа от 12 мая 2008 г. № 724 закрепил правило, что федеральные министры вправе: а) давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания; б) приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом. То есть характер правовых связей установлен такой, который характерен для подчиненности, а не руководства или

1 СЗ РФ, 2007, № 40, ст. 4717.

158

§ 3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти

подведомственности, с которыми Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 связывает результат административной реформы.

«Правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий, а также правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами устанавливаются регламентами федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии

стиповым регламентом, утверждаемым Правительством», — гласит п. 1 Регламента Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»1.

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»2.

Структура и штатное расписание центрального аппарата федерального органа исполнительной власти утверждаются руководителем федерального органа исполнительной власти в пределах фонда оплаты труда и численности (без персонала по охране и обслуживанию зданий), установленных Президентом РФ или Правительством,

сучетом реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и актов, определяющих нормативную численность соответствующих подразделений (п. 1.5). Структура центрального аппарата федерального органа исполнительной власти включает в себя руководство (руководителя и его заместителей) федерального органа исполнительной власти, помощников (советников) руководителя и структурные подразделения по основным направлениям деятельности — департаменты в федеральных министерствах или управления в государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах. В департаментах (управлениях) федерального органа исполнительной власти образуются отделы (п. 1.6). В штатное расписание департаментов (управлений) включаются должности федеральной государственной гражданской службы, предусмотренные

1 СЗ РФ, 2004, № 23, ст. 2313.

2 СЗ РФ, 2005, № 31, ст. 3233.

159

Часть 2. Коллективные субъекты административного права

законодательством РФ, а также могут включаться должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы. Структурными подразделениями территориального органа федерального органа исполнительной власти являются отделы (п. 1.8).

Руководитель федерального органа исполнительной власти организует его работу и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на федеральный орган исполнительной власти функций (1.10). Директор департамента (начальник управления) не вправе подписывать письма о согласовании проектов актов, а также о направлении замечаний и предложений на них (п. 1.15).

Федеральные органы исполнительной власти организуют разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти (п. 1.20). Они же разрабатывают и утверждают в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти перечни предоставляемых ими государственных услуг, а также обеспечивают их опубликование (п. 1.21). Предоставление государственных услуг осуществляется на основе стандартов государственных услуг, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности (п. 1.22). Пока есть стандарт услуг в приказе Минздравсоцразвития РФ от 13 июня 2007 г. № 415 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в субъекте Российской Федерации»1.

Формирование планов и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти осуществляется преимущественно на основе программно-целевого метода бюджетного планирования (п. 2.2). Большая часть полномочий федерального органа исполнительной власти определяется в этом Типовом регламенте как подготовка материалов к заседаниям Правительства РФ или работе с членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы.

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2007, № 34.

160